第二部分 案例研究
一、BJ案例：政府向社会组织购买养老服务
（一）案例背景
在中国各大中城市发展过程中，随着人口老龄化趋势愈发严峻，养老服务越来越成为政府迫切需要面对和解决的重要问题。作为中国大型城市之一，BJ市人口老龄化问题不仅先于大多数城市而出现，而且所面临的问题更复杂，形势更严峻。据BJ市老龄办负责人介绍， BJ市“1990年进入了老龄化的城市行列，现在是老龄化的初期，目前是加速期，如果划分阶段的话，可以有三个阶段，1990年到2010年是一个阶段，是初期阶段，2010年以后是老龄化快速的推进阶段，到了2050年是高峰时期的到来，从我们组织专家进行预测看，BJ市的老龄人口到2010年大概达到250万，占总人口的15%[15.2%]，到2030年老年人口能够达到500万，到了2050年我们预计高峰时期是650万，那个时候比例是十分惊人的，意味着每三个人里面有一个老人”
。由此可见，如何解决BJ市养老服务的供给难题，缓解首都城市现代化发展过程中的老龄化压力，是政府和社会各界都需关注的重要课题。它不仅对城市的和谐发展具有重要意义，而且对国内其他已经或即将步入老龄化社会的城市解决养老服务问题也具有一定的示范价值。
作为BJ市中心城区和老城区，XW区的老龄化形势在BJ市地区具有代表意义。截至2008年底，XW区辖区人口52万，其中老年人口11.4万，占辖区人口的21.9%，不仅远远高于国际上以10%所界定的老龄化社会人口比例，而且高出BJ市老年人口比例的平均水平。本文将以BJ市XW区为例，以该区政府向三个不同社会组织购买养老服务为具体分析对象，考察政府向社会组织购买养老服务的基本方式和操作流程。其中的三个社会组织分别是GW街道的社区公共服务协会、GW街道的社区居家养老服务中心和TRT街道的老年人协会。
（二）政府向社会组织购买养老服务的基本情况
本部分简述政府向社会组织购买养老服务过程中的行为主体，政府向社会组织购买养老服务的动因、基本方式、体制模式、具体过程与老年人的评价。
1．政府向社会组织购买养老服务中的行动者
在政府向社会组织购买养老服务的过程中主要涉及三类行为主体：购买者、承接者和使用者。其中政府是服务购买者，社会组织与社会实体是服务承接者，老年人是服务使用者。需要指出的是，街道和社区居委会的行为可被看作是政府职能的延伸；社会组织主要是指不以营利为目的的民间社团，它也可以提供有偿服务；与社会组织不同的是，社会实体则是指以医院、学校等为代表的事业单位和以超市、商铺、饭店、修理行等为代表的具有企业性质的营利实体。之所以区别社会组织与社会实体，一方面是因为中国社会现实中许多服务不是由社会组织而是由社会实体直接生产的，社会组织更多地起联系纽带的作用；另一方面则便于分析政府、社会组织与市场之间在提供养老服务方面的合作关系。
2．政府向社会组织购买养老服务的基本动因
政府向社会组织购买养老服务，主要有以下几个方面的动因：
（1）政府职能转变与服务方式转型的需要
政府购买养老服务是在政府职能转变与构建服务型政府的大背景下进行的。本案例表明，在很大程度上，政府向社会组织购买养老服务是政府职能转变的需要，是政府适应治理方式变革的选择，而许多社会组织是政府驱动的产物：其一，许多社会组织是在政府职能部门或派出机构的主导下建立起来的，其目标就是承担部分政府的养老服务功能，实现养老服务的社会化；其二，有些社会组织的工作人员就是街道社区服务中心的工作人员；其三，社会组织的运转基本上依赖政府资助。
（2）人口老龄化问题带来的现实需求与压力
本案例中的XW区是BJ市老城区，其人口老龄化程度高、发展速度快。庞大的老龄人口对养老服务提出了多样化、多层次的需求，政府直接服务的方式远远不能满足老年人的需要，因而政府迫切需要把部分养老服务工作转移给非政府组织，而转移的一种方式就是向非政府组织购买服务，这就需要专业社会团体有组织地承接并提供专业化的养老服务。现实需求与压力使得提供专业化养老服务的社会组织应运而生，通过向社会组织购买养老服务的形式成为可取方案。
（3）养老与就业相结合的有效选择
作为人口密集型大城市，BJ市不仅面临养老问题，同时还面临就业的社会压力问题。为以较低的成本解决并存的养老与就业问题，政府不得不将二者结合起来加以考虑。政府和社会组织都发现，若以购买服务的形式资助社会组织发展，那么，社会组织就可以通过聘用失业人员来承接养老服务，以养老带动就业，以就业促进养老，这不仅能同时缓解养老与就业的问题，而且能降低运作成本，提高资源效率。
（4）为志愿服务提供良好的组织平台
在调研过程中，笔者发现，确实存在一些以奉献精神为主导提供养老服务的志愿者。在成立社会组织之前，这些志愿者提供无偿服务的途径非常有限，而且很难得到老年人的信任，也难以得到社会的理解和认可，他们期望有专门化的组织。专业组织的发展则需要政府的资助。政府以购买服务的方式扶持社会组织发展，不仅为志愿服务提供了良好的平台，而且政府也急需把部分养老服务职能转移给社会组织。通过建立服务平台，政府在养老服务方面拓展了服务范围和服务途径，也逐步使志愿服务得到认可与信任。
3．政府向社会组织购买养老服务的基本方式与体制模式
根据国务院十部委下发的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办发[2008]4号）, BJ市已全面展开了居家养老服务工作，BJ市XW区民政局也出台了《XW区民政局关于推进居家养老服务工作的意见》（X民发[2008]51号）。在此背景下，政府向社会组织购买养老服务的体制模式与居家养老服务工作机制紧密相关。总体来看，BJ市XW区案例中政府向社会组织购买养老服务主要有三种基本方式：
第一种购买方式是“以公共服务协会为纽带的项目申请制”。这种购买方式以老年人的需求为基本导向，以政府预算投入和社会融资为资金来源，以专项资金管理为支出方式，以公共服务协会及其成员组织为联系纽带，以社会组织与社会实体为主体提供具体的养老服务，致力于建立政府引导、居民参与、社会组织运作、社会实体与社会组织共同生产和提供服务的养老服务供给模式。其中公共服务协会主要发挥联结枢纽的作用，它实行介于市场经济与无偿服务之间的准市场运作机制，其服务方式包括有偿服务、低偿服务和无偿服务。
第二种购买方式是“以居家养老服务中心为平台的星级会员制”。其做法是：居家养老服务中心根据不同需求和条件的老年人，提供一到五星级的会员制服务，而政府通过居家养老服务中心为特殊困难老年人提供等同于一星级的完全免费的福利服务，同时为其他老年人提供部分福利服务。这种购买方式的独特之处在于形成了“基于星级会员服务制的养老服务多中心供给模式”。以“星级会员服务制”为基础，居家养老服务中心确立了福利服务、收费服务和公益服务相结合的服务原则。针对不同的老年人群体，采用不同的服务方式：对于经济困难，确实需要政府保障的老年人，主要通过“政府购买服务”的形式，免费享有福利服务；对于具有一定经济能力的居家老年人，主要通过“个人购买服务”的形式，由个人自愿选择星级会员标准，提供收费服务；积极倡导和动员社会各界人士，通过“捐赠和志愿服务”的方式，提供公益服务。
第三种购买方式是“以老年人协会为载体的服务券补贴制”。政府根据不同的老年人群体，通过服务券补贴形式向老年人协会购买不同类型和数额的养老服务。老年人协会提供养老服务的方式主要有三种：一是政府购买服务，二是居民自费购买服务，三是社区志愿服务。
BJ市XW区购买养老服务的三种基本方式形成了一种特定的体制模式，可以概括为：政府引导与资助、社会组织协调与运作、社会组织与社会实体共同生产与提供、社区居民和社会力量参与和协助的“委托—合作—参与模式”；在这种体制模式中，政府购买服务、自费购买服务与志愿捐赠服务往往结合在一起。由此可见，BJ市XW区案例的最大特色在于：在同一种体制模式中存在多元化购买方式，而且每种购买方式都各具特色。
4．政府向社会组织购买养老服务的具体过程
（1）具体服务项目与内容的确定
政府向社会组织所购买的养老服务涉及老年人日常生活的方方面面，概括起来，至少有以下八大类，而这八大类涵盖了70项左右的具体服务项目。
①老年人日间照料：主要有上门照料和养老服务机构的日托照料；
②生活用品配送；
③生活护理；
④家庭服务：包括洗衣物、做饭、综合维修等；
⑤医疗保健；
⑥精神慰藉；
⑦文体教育服务；
⑧信息咨询与法律援助。
（2）购买养老服务的具体途径与资金状况
上述“委托—合作—参与”体制模式涉及政府购买服务、居民自费购买服务和志愿捐赠服务三种为老服务方式。其中政府购买养老服务是本文探讨的核心。在BJ市XW区，政府购买服务包括项目申请制、星级会员制与服务券补贴制三种基本方式。这些基本购买方式涉及的具体途径有：
①为老年人提供各种形式的服务券：包括代金券、优惠卡；
②设立养老服务项目和为老服务活动的各种专项资金；
③向社会组织提供场地、基础设施和办公设备；
④向社会组织提供现金资助：包括社会组织的启动资金和年度发展资金；
⑤向社会实体提供便利条件：如场地优惠、门面装修，等等。
政府向社会组织购买养老服务的资金都来自政府公共预算。社会组织提供养老服务的资金主要来源于两方面：一是政府资助；二是提供有偿和低偿服务；其中政府各种形式的资助占主导。社会组织目前还很少接收到来自社会实体和个人的捐赠。
（3）社会组织提供养老服务的主要形式
社会组织主要以如下几种形式提供养老服务：
①居家养老服务形式：这是最基本和最主要的服务形式，具体可分为上门服务和社区日托服务等；
②文体活动形式：通过开展各种文体活动丰富老年人精神文化生活；
③教育培训形式：通过开展各种健康教育、知识教育、技能培训、自我管理教育，一方面组织老年人活动，另一方面满足老年人学习的需求，再者还可以提高老年人自我管理、自我服务、自我教育和自我保护的意识；
④资源信息平台服务形式：通过整合为老服务资源，提供各类便利老年人生活的信息来提供养老服务；
以上四个方面主要是以服务载体为主来区分的。此外，站在不同角度，还可以作如下区分：
从经费来源看，存在政府购买服务、自费购买服务与志愿捐赠服务及其结合形式；
从服务价格看，存在有偿服务、低偿服务与无偿服务及其结合形式；
从行业交叉看，存在养老与就业相结合的形式：以养老带动就业，以就业促进养老。
（4）社会组织工作人员的技能培训
在本案例中，社会组织中的服务提供人员很少得到专业化的技能培训。他们大都一经录用即上岗服务。部分政府和社会组织负责人开始意识到服务技能的重要性，他们也承认目前服务工作人员在服务技能、服务态度、服务方式等方面存在的不足。针对老年人的问卷调查也反映了工作人员缺乏专业化服务技能的问题。
（5）对社会组织所提供养老服务的监督与评估
在XW区案例中，GW街道建立了以政府职能部门为主体的监督与评估机制。该街道的项目申请管理委员会成立了评估委员会，成员由街道财政科、监察科、组织部、社区办等职能部门人员组成；其主要职责是对项目立项、招标、组织实施、具体运作等环节进行评估和检查，对项目经费进行监督。根据需要，评估委员会还会邀请评审专家库和评审团库的成员一起参与项目运作过程的监督检查。此外，本文所涉及三个社会组织中的两个——公共服务协会与老年人协会——都成立了作为监督部门的监事会，并建立了监事会工作制度；同时，还建立了接受使用捐赠公示制度、重要事项报告制度作为内部监督的形式。
总体上，社会组织建立了内部监督制度，少数社会组织在政府监督与评估方面做得比较好。不过，多数社会组织还缺乏明确的政府监督机制，而且，本文涉及的所有社会组织很少受到来自服务对象和社会舆论方面的监督与评估。
5．老年人对社会组织所提供养老服务的评价
根据笔者在BJ市XW区的小规模抽样调查，有一半的老年人对社会组织所提供的养老服务表示表示满意；78%的老年人认为，与前两年相比，养老服务总体状况正在趋于好转。此外，他们也指出了社会组织提供养老服务过程中需要改进的诸多问题，如养老服务持久性和稳定性没有保障，规范化程度不够，资金短缺，服务人员数量少，服务技能有待提高，等等。
（三）政府向社会组织购买养老服务的方式与过程分析
本节以BJ市XW区为例，集中分析政府向社会组织购买养老服务的三种基本方式及其具体情况与基本过程。其中将分别涉及三个主要的社会组织：GW街道社区公共服务协会、GW街道社区居家养老服务中心、TRT街道老年人协会。
1.“以公共服务协会为纽带的项目申请制”购买方式
这种购买方式存在于XW区GW街道。该街道位于XW区的西部，地处西二环和西三环之间，辖区面积5.49平方公里，共有29个社区，驻街单位3000多个，常住人口约12万人，是XW区8个街道中地域最广、人口最多的街道。GW街道辖区内办理社会化退休的人员有3.3万人，占辖区总人口的27.5%。65岁以上老龄人口2.2万，占辖区总人口的18.3%；其中80岁以上的有7690人，90岁以上的有近100人，100岁以上的有2人；空巢老人1600户，独居老人586人。
为解决如此庞大的老年人群的养老服务问题，GW街道成立了两个社会组织：社区公共服务协会和社区居家养老服务中心。就政府向社会组织购买养老服务的方式而言，对于前者，政府实行“以公共服务协会为纽带的项目申请制”购买方式；对于后者，政府实行“以居家养老服务中心为平台的星级会员制”购买方式。我们首先考察项目申请制购买方式。
（1）政府对服务承接方的资质考察与选择：公共服务协会
根据第一部分分析的动因，政府一旦决定向社会组织购买养老服务，就需选择合适的服务承接方。在GW街道，承接政府委托的养老服务的一个主要社会组织是GW街道社区公共服务协会。该协会是经BJ市XW区社会团体登记管理机关核准登记的非营利性社会协会法人，其业务主管部门是XW区GW街道办事处。
①协会的成立过程与组织结构
为促进GW街道社区社会组织的有序发展，使之能更好服务居民、优化人际关系、增进社区凝聚力，GW街道社区服务中心发起并联合辖区内热心社区公共服务的个人及社会组织，共同申请成立了BJ市XW区GW街道社区公共服务协会，统一规范社会组织章程，让社会组织按照章程规定的宗旨和业务范围开展活动，由协会对其实施分类管理。2008年1月25日，GW街道社区公共服务协会正式成立。
社区公共服务协会实行会员制管理，下设理事会、监事会、秘书处及办公室。协会会员包括个人会员和团体会员：现有个人会员10人；团体会员194个，其中文体类126个（3471人）、公益慈善类5个（592人），服务类58个（1337人），教育类2个（52人），其他类3个（1047人）。
②协会的业务范围与管理制度
社区公共服务协会的业务范围主要包括以下七个方面：做好本辖区内各社区社会组织的备案、管理工作；承担政府委托事务；反映居民的意见和建议；组织、指导本地区居民参与多种形式的社区服务活动；丰富社区居民的文化体育活动；定期开展社区服务交流研讨；整合社区资源，促进社区和谐发展。
协会的管理制度包括民主决策制度、财务管理制度、重大事项报告制度、安全责任制度、监事会工作制度、考核奖惩制度、接受使用捐赠公示制度等。
③协会的资金来源与资金管理
公共服务协会的资金分为两个部分：一是协会自身运转所需的基本资金，二是用于具体服务项目的专项资金。协会成立时的注册资金是3万元。由于协会的管理人员目前暂时由社区服务中心工作人员担任，故无需另外发放工资，日常办公费用与社区服务中心办公费用并行。
就专项资金而言，它是与项目申请制紧密联系在一起的。成员组织首先提出为老服务的具体项目申请，提出资金需求，由公共服务协会协助成员组织向政府主管部门进行申请，经政府部门批准后，成立专项资金，由公共服务协会转交给成员组织，专款专用。
④协会的具体服务项目
从公共服务协会的成立过程与业务范围可以看出，协会为各类群体提供各种形式的服务，范围比较宽广，并非仅仅局限于养老服务。不过，养老服务是公共服务协会的一个核心内容。具体而言，公共服务协会提供以下服务项目：
第一，以便民利民为主旨的社区居家养老服务。这是政府委托、由公共服务协会承担的一项核心服务。作为公共服务协会成员之一的GW街道社区居家养老服务中心，具体组织和提供居家养老服务。有关GW街道社区居家养老服务中心的服务方式，后文将详细分析。
在提供养老服务的过程中，社区公共服务协会发挥了联系政府、社会实体和老年人的重要纽带作用。2008年底，BJ市开展特殊老年人养老服务补贴工作。为推进补贴工作的顺利开展，GW街道办事处委托社区公共服务协会承担招募居家养老服务定点单位的工作。作为养老服务的提供方，这些定点单位将为辖区老年人提供便利的生活服务。2009年2月，GW街道正式启动特殊老年人养老服务补贴工作，协会已选定并登记成员组织中的37家作为GW街道“特殊老年人居家养老服务定点单位”，为特殊老年人群体提供包括家政、摄影在内的数十个便民服务项目。
第二，以丰富精神文化生活为主旨的文体服务。虽然文体服务是针对辖区所有居民的，不过现实中很大部分的服务对象是老年人。公共服务协会开展的文体服务包括两个方面：一是协会与公共图书馆协调配合，发挥公共图书馆的作用，推进图书馆资源共享工程；二是协会帮助成员组织申报文体活动项目，由街道立项资助，同时，公共服务协会协助活动承办方办好文体活动。2009年，协会积极调动街道、社区、社会组织、社会实体等各种力量，完成了包括迎“五一”第六届GW社区老年人门球比赛在内的诸多文体活动。
第三，以提升文化水平为主旨的教育培训服务。公共服务协会依托GW街道社区服务中心的场地资源，建立了教育培训基地，一方面，开展对社会工作者、志愿者和社会组织成员的培训工作；另一方面，根据居民需求，开展老年人健康讲座、青少年培训等教育培训课堂。
第四，以整合社区资源为主旨的信息网络服务。公共服务协会的一项重要工作就是整合社区资源，把这些资源有效地运用到养老服务和为民服务当中。为此，协会于2008年建立了GW街道社区公共服务协会网站，对社区服务项目实行动态管理。其具体做法包括以下几个步骤：一是了解居民服务需求；二是按照“互惠、互利、资源共享”的原则，引导学校、医院、企业等社会实体参与社区服务；三是对潜在资源调查摸底，分类建立资源档案；四是与服务提供方商定服务事宜，签订服务协议；五是在网站上公布服务单位的信息，居民可根据需要便捷地与服务提供方联系。公共服务协会的信息网络资源与96156社区公共服务平台及广外社区服务热线相结合，为社区居民，尤其是老年人等弱势群体提供了内容广泛的服务。
⑤协会运作机制与服务方式
在上述四种服务项目中，已经提到公共服务协会微观层面的服务方式。概而言之，公共服务协会主要发挥一个联结枢纽的作用，它实行介于市场经济与无偿服务之间的准市场运作机制，其服务方式包括有偿服务、低偿服务和无偿服务，同时办理一些需要协会协助办理的事项。
（2）政府向公共服务协会购买养老服务的基本方式：项目申请制
用什么方式向社会组织购买养老服务呢？在公共服务协会成立之前，GW街道就已经开始探索用于购买公共服务的项目申请制。鉴于项目申请制运行得相对良好，街道决定把项目申请制运用到向公共服务协会购买养老服务的过程中。
①项目申请制
所谓项目申请制，就是社区主体在公益建设、便民服务过程中，根据群众需求，向街道提出要求，申请立项，经过街道项目申请管理委员会评审确定后，以项目方式予以资金支持，并通过招标、过程监督、绩效评估等来规范项目运作过程的一整套管理方法。
公共服务协会的作用体现在协助项目的申请、实施与评估等方面。首先，公共服务协会将提醒并帮助社区主体提出申请；其次，社区主体的申请交到公共服务协会，由公共服务协会来提供与申请相关的一系列服务。公共服务协会是连接社区主体与政府部门并协调二者间关系的枢纽。
②项目申请制的运作过程
第一，成立组织，制定办法。GW街道成立了项目申请管理委员会，负责所有项目申请、审批与评估的具体事务及资金管理；同时， GW街道制定了《BJ市XW区GW街道项目申请管理办法》，对项目申请的适用范围、原则、资金来源、组织管理以及项目的运作程序、监督管理等内容作了规定和说明。为保证资金支持，GW街道还设立了项目专项资金，每年列入街道财政预算。
第二，严格评审，科学立项。项目评审制评审立项的程序是：项目实施主体提出项目申请（公共服务协会协助申请）→街道相关业务部门初审→街道项目管理委员会评审→主任办公室审定。
为保证项目的科学可行和有效实施，街道还建立了项目评审专家库和评审团库，参与项目的评审、监督和验收。评审专家库主要吸收地区内教育、医疗、文体等机构中的专业技术人员及专业特长人员；评审团库主要由地区人大代表、政协委员、居民代表、驻街单位人员组成。这促进了立项决策的民主性、科学性、可行性和有效性。
第三，多方融资，共同参与。在项目申请制的立项项目中，涉及到多方面的群众利益和单位利益，需要街道、单位、居民协助解决。为此，GW街道采取政府投资和社会融资的方式投入专项资金。具体而言，就是采取个人出一点、单位交一点、街道补一点的办法，推动社区全体成员共同参与，一定程度上解决了资金不足问题。
第四，加强监督与评估，严格把关。项目申请管理委员会建立了评估委员会，成员由街道财政科、监察科、组织部、社区办等职能部门人员组成，其主要职责是对项目立项、招标、组织实施、具体运作等环节进行评估和检查，对项目经费进行监督，保证申请项目活动经费专款专用。根据需要，评估委员会还会邀请评审专家库和评审团库的成员一起参与项目运作过程的监督检查。通过监督，一方面，对项目运作过程中出现的问题及时进行研究和反馈；另一方面，对项目运作过程中的失职行为追究责任，对项目结果评估不合格的，要求项目实施单位做出说明并承担相应的责任。
③购买方式：以公共服务协会为枢纽的项目申请制
根据以上描述和分析，从政府向社会组织购买养老服务的层面来看，GW街道实际上是在探索一种以社区公共服务协会为枢纽的项目资助式购买模式。这种模式以老年人的需求为基本导向，以政府预算投入和社会融资为资金来源，以专项资金管理为支出方式，以公共服务协会及其成员组织为联系纽带，以社会组织与社会实体为主体提供具体的养老服务，致力于建立政府引导、居民参与、社会组织运作、社会实体与社会组织共同生产和提供服务的养老服务供给模式。
（3）项目申请制实施过程中相关主体的利益博弈与策略选择
项目申请制从根本上而言是资金分配方式，也就是利益分配方式。在项目申请制的各个环节都存在利益博弈空间和进行策略选择的机会。在分析其博弈和选择之前，需要明确其中的三类行为主体：政府（项目管理委员会）；公共服务协会及作为其成员的社会组织、社会实体（单位和企业）；服务对象（老年人）。
第一，立项过程中的博弈与选择。立项意味着利益的组织。只有组织起来的老年人利益，才有可能通过项目申请的形式获得资助与实现。所以，由谁获得项目利益是第一个问题。一方面，未被组织起来的那部分老年人，往往是项目申请制所忽略的服务对象；而且，越是特殊困难老年人，往往越难被组织起来。另一方面，被不同的社会组织所组织起来的老年人，在同一次项目申请过程中必然存在竞争。项目管理委员会按照必要性与可行性的原则，通常难以裁决，因为各自的组织都可以很容易地作出证明。因此，在项目申请制的立项过程中，必须着重解决利益协调问题，保证不同老年人群体获得机会上的公平与公正。
第二，招标过程中的博弈与选择。项目立项之后，就确定了项目受益的老年人群体。由谁来为这一群体服务是第二个问题。一种情况是，社会组织是直接的服务提供者，因而参与立项申请的社会组织将更容易成为服务承接单位。另一种情况是，社会组织不能直接提供服务，而是需要社会实体来提供，选择哪个社会实体就是招标需要重点考虑的问题。举例而言，如果是书法活动，社会组织通常可以直接提供服务；如果是医疗服务，则需要招标医疗机构。政府想要选择资金要求较低的医院，而医院则希望在提供公益服务的同时也获取尽可能大的收益。在这一博弈中，政府将发挥更为重要的作用。社会组织的力量将相对薄弱，因为它既没有为医院营利的条件，也没有与之谈判的实力和可信度。
第三，实施过程中的博弈与选择。招标完成之后，就是具体服务的提供问题。服务承接方将是这一环节的中心因素。同样以医院为例，政府希望医院为老年人提供的医疗服务与政府专项资金是等值的，而医院则希望以低于专项资金数额的标准来提供同样的医疗服务。这就需要政府的监督，可是监督需要成本。在本文的案例中，政府监督涉及到许多部门，这必然会增加额外的支出。如何既降低监督成本又确保专项资金切实用在养老服务中是值得考虑并解决的问题。
第四，评估过程中的博弈与选择。根据案例中的描述，评估主体主要是政府部门，有时也邀请评审专家库和评审团库。在项目实施符合预期标准的情况下，评估过程不会有很大的博弈空间。在项目实施出现问题的情况下，政府评估将会有寻租的可能性。因而需要更大程度地发挥专家评估、评审团库评估和服务对象满意度评估的作用。
（4）项目申请制购买方式的主要成效
以公共服务协会为纽带的项目申请制购买方式的主要成效可以从两个层面分析：
①社区公共服务协会的创新成效
第一，公共服务协会在社区居民、社会组织及社会实体、社区居委会、街道之间搭建了沟通的平台，通过这个平台，四类行为主体之间的接触更加广泛，促进了相互的理解和支持，有利于建立和谐社区。
第二，通过协会开展养老服务，一方面承接了部分政府和社区居委会职能，为其化解了一些复杂和繁重的工作，另一方面弥补了市场养老机制的不足，能及时解决老年人生活中的困难和不便。
第三，公共服务协会提供了整合社区养老服务资源的平台，通过吸引驻区社会实体参与养老服务，产生了一定的社会效益和公共效益。
第四，公共服务协会把零散的志愿者组织到一起，形成了一定规模的志愿组织，丰富了志愿活动的形式，为志愿养老服务的开展提供了有效的渠道。
②项目申请制的运作成效
GW街道从2005年起正式实施项目申请制，截止2008年底，社区组织和居民共提出项目申请220项，获准审批立项132项，项目立项率为60%。在所有获准立项的项目中，专项资金总额达500.258万元，其中政府用于购买社会组织服务的资金348.378万元，占专项资金总额的69.6%；通过项目申请制激励社区组织和居民共筹集151.88万元，占专项资金总额的30.4%。
表1 GW街道2005—2008年项目申请制实施情况
注：专项资金总额是政府投资与社会融资的总和。
由此可见，GW街道以公共服务协会为枢纽的项目申请制取得了重要的成效。具体表现在以下方面：
第一，以公共服务为中心，推动了社区养老、教育、科学、文体、卫生和社区建设工作，促进了地区各项事业的发展。第二，以社区组织和居民需求为导向，解决了公共财政的投资方向问题，进一步增强了公共财政资金使用的合理性。第三，以利益整合为主线，一定程度上协调了政府、服务提供者和社区组织与居民之间的利益关系。通过扩大项目受益面，使社区居民和社会单位的满意度不断提高，从而激励社区居民和社区单位投身于社区建设和地区事务中，拓宽了社区建设融资渠道，最终形成双赢和多赢局面。第四，以公共服务协会及其成员组织为服务平台，推进了政府服务方式的转变，促进了公共服务和公共管理职能的下沉，增强了服务群众的针对性，凝聚了社区群众参与社区建设的积极性。
（5）项目申请制购买方式有待完善之处
尽管以社区公共服务协会为纽带的项目资助式购买模式取得了一定的成效，不过它在现实当中也有一些需要改进之处。
就公共服务协会而言，还存在以下问题：
①公共服务协会与政府间责权关系不清晰。由于协会是在政府的主导和支持下建立起来的，在形式上，协会是承担政府委托的服务，实际上，协会是承担政府的部分职能，政府要求协会承担服务责任，而协会却没有能力承担最终责任。
②公共服务协会资金的不足限制了其服务范围和服务质量。有限的资金除了应付协会自身运转之外，并没有太多盈余可用于公共服务活动，因而许多需要资金支持的服务活动难以展开。
③公共服务协会协会在整合社会实体的服务资源方面能力还比较有限。协会通常可以与所属的社会组织取得平等的协商地位，然而在与社会实体（更多的服务资源存在于社会实体当中）的谈判中则处于弱势。造成弱势的原因一方面是缺乏为社会实体营利的空间和条件，另一方面是缺乏足够的实力和可信度。
④公共服务协会在帮助作为其成员的社会组织发现自身问题方面还略显不足。在实地调研过程中，笔者发现，作为成员的社会组织（如居家养老服务中心）在服务设施方面亟待改进，然而其负责人并没有通过公共服务协会的渠道和项目申请制的形式申请资助，公共服务协会方面也没有主动发现问题。
就项目申请制购买方式而言，同样存在一些问题：
①在利益关系上，由于项目申请制本质上是利益分配制，因而牵涉到多方利益之间的竞争和冲突，如何协调复杂的利益关系是项目申请制必须解决的首要问题。
②在管理制度上，项目资金专款专用制度还需完善，对整个项目过程的动态监督也需改进。
③在项目规模上，目前实施的项目总体偏小，一方面，大项目的资金筹措力度不够，另一方面，对大项目的操作实施也缺乏经验。解决大项目的资助和管理是项目申请制的一个重要问题。
④在基本观念上，由于项目申请制有相当一部分资金是政府资助，因而容易强化依赖政府的思想；同时，在项目竞争的过程中，也不利于“生活共同体”观念的形成。这些潜在的观念问题也需要重视。
2．“以居家养老服务中心为平台的星级会员制”购买方式
这种购买方式与项目申请制并存于XW区GW街道。上文提到，居家养老服务是GW街道社区公共服务协会提供的一项重要服务，而社区居家养老服务中心作为公共服务协会的会员之一，具体组织和提供居家养老服务。该中心采取星级会员服务制：即根据老年人需求与条件，缴纳相应会费成为一至五星级会员，不同星级会员享受不同范围与数量的免费服务和有偿服务。政府以星级会员服务制为基础，形成了“以居家养老服务中心为平台的星级会员制”购买服务：也就是，将特殊困难老年人免费纳入居家养老服务中心，由中心免费为其提供相当于一星级会员的养老服务。
（1）政府对服务承接方的培育与选择：居家养老服务中心
为配合居家养老服务工作的开展，有效地委托居家养老服务， XW区政府同时采取了另一种方式：由政府来培育和支持能胜任承接工作的社会组织。GW街道社区居家养老服务中心就是在政府的培育之下发展起来的。
①居家养老服务中心的成立过程
2007年5月23日，在GW街道工委、办事处的支持和领导下， GW街道社区服务中心本着“以家庭为核心，以街道、社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家庭服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托相结合为形式”的基本理念，正式成立了GW街道社区居家养老服务中心。成立社区居家养老服务中心的宗旨和目标是：使那些为社区建设做出贡献的老积极分子感受到政府的关怀，使“故土难离”的老年人可以在家颐养天年，使空巢老人能享受到温暖，空巢变暖巢，安享幸福晚年；中心的基本原则是“老有所需，我有所为”。
②居家养老服务中心的基本概况
GW街道社区居家养老服务中心位于XW区天宁寺东里3号楼地下一层，总面积约500平方米，内部设施包括综合活动室、老年饭桌、日间照料室、健身活动室、保健理疗室、棋类游艺室、茶艺室、卡拉OK室等，这些设施的功能涉及餐饮、照料、学习、健身、娱乐、休养等各个方面。根据该中心的基本理念可知，其养老服务的主要内容包括老年人日间照料、生活护理、家庭服务、医疗保健、精神慰藉等方面；中心主要采取以家庭为核心、以街道及社区为依托，以上门服务和社区日托相结合的服务形式。
③居家养老服务中心的内部制度与资金管理
居家养老服务中心制定了《居家养老服务中心工作人员行为准则》、《服务回访制度》、《服务监督规定》、《奖惩办法》等相关规章制度，明确了服务标准、服务流程和服务人员的工作职责，切实朝着规范化服务的方向发展。
该中心的资金来源包括：政府拨款、政府设施配备与更新、有偿服务的收费；其资金支出主要用于设施更新、运行成本、雇员工资等方面。
（2）居家养老服务中心承接养老服务的基本方式：星级会员服务制
作为服务承接方，居家养老服务中心承接服务的基本方式是星级会员服务制，以这种方式为中心，把政府购买服务、自费购买服务和志愿捐赠服务结合在一起。
①建立“居家养老服务项目超市”，满足老年人全方位的需求与选择。
居家养老服务中心按照“老有所需，我有所为”的原则设立了“居家养老服务项目超市”。具体而言，就是根据老年人的总体需求，设立各种服务项目，并将之纳入“服务项目超市”，老年人可以根据自身需求和消费条件，自由选择服务项目。首批推出的“超市商品”包括32个服务项目：如老年饭桌、居室保洁、代换煤气、入户洗衣、日间照料、健康保健、操办生日、陪同就医及棋牌娱乐等。据居家养老服务中心负责人介绍，该中心还会根据市场发展和服务对象的需求变化，适时调整服务项目，不断完善“服务项目超市”的具体内容，以满足不同层次老年人的需求。
②实行星级会员服务制，构建多种方式相结合的养老服务供给模式。
GW街道社区居家养老服务中心实行“星级会员服务制”，为每名会员建立“社区居家养老服务档案”，实行一人档分类管理，内容包括会员的个人资料、以往病史、服务项目自选、健康记录、享受服务记录等方面。会员根据享受服务项目的不同，从“一星级”到“五星级”分为五个标准，会费从每月50元到300元不等。以“一星级”为例（见表2），会员每月交纳50元会费，可享受两大类服务：一是包括剪发、换煤气、居室保洁、健康保健、心理咨询等13项在内的免费服务；这些服务按市场价格需上百元，差价部分的支付方式包含在政府资助和志愿捐赠当中。二是包括家庭保姆、日间照料、操办生日等在内的有偿服务，这些服务能够享受到一定折扣的价格优惠，差价部分同样由政府资助和志愿捐赠补充。其他星级与此类似（见表3）。此外，对于特困残疾老人、老积极分子、市级劳模及其他优抚对象，由政府出资免费享受等同于一星级会员的所有服务，目前完全由政府购买一星级服务的特殊老年人有34名。
表2 GW街道社区居家养老服务超市项目选购一星级会员（伍拾元/月）
注：一星级会员选择有偿服务项目均在市场指导价格的基础上享受九折优惠；免费服务项目如不需要可与有偿服务项目同等调换；所有服务项目由GW街道社区居家养老服务中心负责解释。
表3 GW街道社区居家养老服务超市项目选购五星级会员（叁佰元/月）
注：一星级会员选择有偿服务项目均在市场指导价格的基础上享受五折优惠；免费服务项目如不需要可与有偿服务项目同等调换；所有服务项目由GW街道社区居家养老服务中心负责解释。
以“星级会员服务制”为基础，居家养老服务中心确立了福利服务、收费服务和公益服务相结合的服务原则。针对不同的老年人群体，侧重于不同的服务方式：对于经济困难，确实需要政府保障的老年人，主要通过“政府购买服务”的形式，免费享有福利服务；对于具有一定经济能力的居家老年人，主要通过“个人购买服务”的形式，由个人自愿选择星级会员标准，提供收费服务；积极倡导和动员社会各界人士，通过“捐赠和志愿服务”的方式，提供公益服务，这在星级会员服务制中主要体现在远远超出会费的免费服务项目和有偿服务项目的折扣上。由此可见，GW街道社区养老服务中心已经形成了一种基于“星级会员服务制”的养老服务多中心供给模式（见表4）。
表4 GW街道基于“星级会员服务制”的养老服务供给模式
③以老年饭桌打开服务市场，提供值得信赖的优质服务。
在“星级会员服务制”中，广外社区居家养老服务中心的一个工作特色是以老年饭桌服务带动会员的发展，这也是该中心在服务过程中总结出的经验。该中心的老年饭桌服务采取集中就餐与分散就餐相结合的方式。一方面，在服务中心设立老年饭桌，为行动方便的老年人提供集中就餐的场所；另一方面，对行动不便和因集中就餐场所有限而无法容纳的部分老年人，采取分散就餐、送餐到家的服务方式。该中心在送餐服务过程中建立了客户回访制度，这对打开服务市场和提供高质量养老服务都有非常重要的作用。第一，客户回访制度反映了老年人真实的饮食需求和其他相关的养老需求。第二，客户回访制度不仅为中心提供了改进工作的信息，而且为宣传科学合理用餐提供了良好的机会。第三，通过提供良好的用餐服务，将老年朋友吸引到服务中心，而老年人的认可又很好地宣传了居家养老服务中心，这就以非常低的成本拓展了服务市场。第四，在送餐服务过程中，不仅可以及时解决老年人的突发问题，而且可以逐步取得老年人对服务中心及其工作人员的信任，并增强双方的友谊，从而更便于工作人员为老年人切实解决实际问题，提供额外的免费和公益养老服务。
④以网络化发展拓展服务区域。
目前的GW街道社区居家养老服务中心所处的地理位置比较特殊，组织老年人集体活动和老年人自发去中心都比较困难。2007年8月8日，该中心正式建立了第一个分店红莲分店，开始了GW街道居家养老服务网络化发展的进程。
（3）居家养老服务中心“星级会员服务制”的实施成效
①服务对象规模开始壮大。GW街道社区居家养老服务中心现已拥有会员69人，其中特困照顾的优抚对象34人，一星级会员4人，二星级会员1人，四星级会员4人，五星级会员26人；非会员就餐20人。除此之外，该中心还为其他非会员提供就餐以外的养老服务。
②服务内容和服务量都在扩张。据统计，自该中心于2007年5月成立以来，已为辖区100多名老人提供了各类无偿和低偿服务：如为优抚对象换煤气236户次；入户做居室保洁服务340小时；入户做饭及洗衣服务850余小时；进行日间照料和全天托管4848小时；为辖区老人送餐服务20570小时；等等。这些服务涉及到老年人日间照料、生活护理、家庭服务、医疗保健、精神慰藉等各个方面。
③以养老带动就业，以就业促进养老。为确保居家养老服务中心服务质量与服务水平，同时也为辖区失业人员提供再就业工作岗位，该中心提出了“养老带就业，就业促养老”的工作思路，组建了“GW街道居家养老服务队”，通过公益性就业组织招用失业人员和一些临时性志愿者组成服务队，使就业与养老服务相互促进。
（4）居家养老服务中心“星级会员服务制”存在的问题
①资金不足的问题。GW街道居家养老服务中心的资金来源于政府投入和部分低偿服务。在政府投入部分，近两年来社区服务中心投入了20万元资金，用于前期的场地和设备投入及部分员工工资。从中心运转情况来看，现在还存在资金缺口。在服务报酬部分，由于服务对象是老年人群体，所以服务报酬通常较低。另外，居家养老服务中心尚未接收到来自社会实体的捐赠。
②人员缺乏的问题。目前居家养老服务中心的工作人员仅有7人，远远满足不了养老服务的需求，以致中心不得不有选择性地为特殊困难老年人提供优先服务。中心负责人指出，除了数量上的缺乏外，人员问题还体现在缺乏服务方法和技术的培训、志愿者队伍的弱小与志愿服务意识还有待增强。
③场地设施的问题。居家养老服务中心的服务项目涉及老年人日间照料、老年人饭桌、各类文体活动，这些都需要场地和设施。目前GW街道居家养老服务中心位处半地下层，其厨房建筑呈狭长结构，部分设施比较陈旧，无论是在人员进驻、参与活动，还是在食品制作、就餐、送餐服务等方面都极不便利。此外，中心附近缺乏老年活动的场地，也没有为老服务的配套设施，很难吸引社会实体参与为老服务。这些问题都急需改善。
3．“以老年人协会为载体的服务券补贴制”购买方式
这是XW区TRT街道的一种购买方式。该街道位于XW区的中南部，辖区面积2.14平方公里，有8个社区。辖区60岁以上老年人12545人，占户籍人口总数的21.93 %；其中80岁及以上的有2673人，占老年人总数的21.31%；空巢老人家庭898户、1457人，占老年人总数的11.6%，高龄空巢家庭老人300人。TRT街道同样面临着人口老龄化和解决养老服务的问题。
（1）政府对服务承接方的培育与选择：老年人协会
TRT街道老年人协会是经BJ市XW区民政局核准登记的非赢利性社会团体法人，也是XW区首家按照法规登记注册、依照章程管理的老年人群众自治的社团组织。该协会的业务指导和监督管理部门是XW区民政局。与居家养老服务中心类似，老年人协会也是在政府的培育与支持下发展起来的。
①协会的成立过程与基本概况
TRT街道工委、办事处从2006年下半年开始建会的各项筹备工作，2007年3月30日正式成立TRT街道老年人协会。协会订立了协会章程，规定了协会宗旨和目标：从本街道老年人的需求出发，维护老年人合法权益，反映老年人的要求，促进本地区尊老、敬老、助老良好社会风气的弘扬，促进“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”目标的全面落实。
老年人协会会员包括个人会员5200余人，均为自愿加入协会的老年人；单位会员13个，由辖区司法、卫生等职能部门和部分服务单位组成。协会在街道辖区内的8个社区都设有分会。街道老年人协会的最高权力机构是会员代表大会；协会设理事会，是会员代表大会的执行机构，现有理事成员18名；协会现有会长1名，由会员代表大会选举或者街道老龄委提名推荐产生；副会长8名，由8个社区老年人协会（分会）会长担任；秘书长1名，由社会招聘的专职人员担任；协会还设有监事会，共3人组成，由街道老龄委提名推荐，经会员代表大会选举产生。
②协会的业务范围与管理制度
老年人协会的业务范围包括八个方面：宣传老年人法律、法规，宣传尊老敬老的先进典型；指导帮助基层老年人协会照章开展活动；加强理论研究，探索老年人协会工作特点、规律和作用，不断完善老年人协会自身建设；有计划有组织地开展各项为老服务活动，重点对空巢、高龄特困老人进行帮扶；组织开展与老年人密切相关的文体教育活动；维护老年人的合法权益，积极向有关部门反映老年人的意见、建议和要求；定期交流，培训队伍，表彰先进；完成区、街老龄工作委员会交办的老龄工作相关事宜。
TRT街道老年人协会的内部管理制度包括民主决策制度、财务管理制度、重大事项报告制度、监事会工作制度、接受使用捐赠公示制度等。
③协会的资金来源与资金管理
老年人协会的经费来源包括：会费；捐赠；政府资助；在核准的业务范围内开展活动或服务的收入；利息；其他合法收入。在老年人协会接受使用捐赠公示制度中，其接受捐赠的资金来源于：国内外友好团体、个人及企事业单位的捐赠；会员单位的捐赠；国家有关部门的资助；其他合法收入。
老年人协会成立之初的资金和设备主要来自政府的支持。协会成立之处，街道投入5万元作为启动资金，并免费提供一间面积为25平方米的房屋，作为老年人协会的办公场所。2008年初开始每年由区政府财政下拨1.6万元用于辖区老年人活动经费，目前尚未接到任何形式的捐赠资金。
在支出方面，以2008年为例，全年支出约5万元左右。主要包括以下方面：
居家养老上门服务人员补贴；
老年编织班、京剧队等文体队伍日常开展活动材料费用；
工作人员劳务费；
春节、中秋节、重阳节、全民健身月等节日老年人文体健康活动费用；
老年饭桌补贴；
其他（电话费、电费、等办公费）。
（2）老年人协会承接服务的具体内容与服务方式
老年人协会是一个专业化的为老服务组织，它所承接的养老服务以居家养老为中心，涵盖为老服务的各个方面。
①以老年人协会为载体，全面推进居家养老服务工作。居家养老服务是老年人协会的工作重心。协会实行了如下做法：
第一，开展服务需求调查，把握老年人需求状况。据协会负责人介绍，2007年4月，协会对辖区近万名老年人开展了服务需求调查，调查结果显示，老年人的服务需求涉及生活的方方面面，主要集中在医疗卫生和家政服务两个方面。其中，需求率最高的四个服务项目依次是“健康保健教育”、“医疗知识咨询”、“家政服务”、“预防保健服务”，需求比重分别为47.09%、43.15%、31.22%和30.16%。调查结果充分表明，地区老年人在日常生活和医疗保健服务方面亟须政府和社会各界给予更大的重视和帮助。
第二，发挥政府主导与扶持作用，构建居家养老服务体系。政府、老年人协会和社会实体相互配合，构建了以政府为主导、以老年人协会为载体、以社区服务中心为依托、以居家照料为主要内容、社会各界力量参与支持的为老服务工作体制。具体而言，就是实行“政府主导与动员社会力量参与相结合，个人自费购买服务与政府补贴服务相结合，居家养老服务与推进灵活就业相结合”的服务方式。
第三，以医疗服务为重点，全面推进居家养老服务。2007年8月，由老年人协会组织，与社区医院、卫生室联合举行了“为TRT老年人营造舒适的居家养老环境、提供多方位医疗保健服务”的启动仪式，开展居家养老医疗服务工作。其具体工作包括：组建若干医疗保健服务团队，采取分片包干、跟踪服务的办法；实行岗位分工，采取日常岗位门诊服务与上门服务相结合的模式，并与老年人签订《社区家庭健康服务合同书》，落实服务承诺；提高老年人自我保健意识；根据不同年龄段，分层次推进居家养老医疗保健服务。
第四，成立由15人组成的居家养老上门服务队伍，为不能自理的高龄特困空巢老人提供日常照料、心理慰藉等服务。
②依托敬老院设立老年饭桌，与敬老院合作提供餐饮服务。其具体做法是：敬老院提供具体的就餐场所，老年人协会向政府申请并共同提供相关的设备，老年人协会配备专门的服务人员。一方面，为有就餐需要的老年人提供价格合理的就餐服务；另一方面，为行动不便的老人提供送餐服务，并为部分特困老年人免费提供餐饮服务。这些做法切实解决了部分老年人吃饭难问题。
③建立为老服务资源库，搭建为老服务平台。老年人协会建立了街道、社区两级为老服务资源库，同时设立了老年人服务需求台账，沟通了养老服务的需求方与供给方。2009年，在政府相关部门的支持下，老年人协会与辖区健宫医院、TRT社区卫生服务中心、利君堂药店医疗卫生单位合作，开展健康教育、自救互救模拟、为无保障老年人免费体检等医疗服务工作。
④发展志愿者队伍，提供公益性养老服务。老年人协会指导各社区分会，积极发动社区志愿者、党员、积极分子和低龄健康老人443人组成为老服务志愿者队伍，结成帮扶对子117对，为老年人提供免费的公益服务。其中一个重点项目是为特殊困难老年人提供公益服务。一方面，志愿者队伍协助街道发放老年人优待卡、高龄津贴；另一方面，志愿者队伍深入街道敬老院和孤老、空巢、高龄特困老人家中，及时解决特殊困难老年人的问题，满足其各方面的服务需求。
⑤组织为老服务文体活动，丰富老年人精神文化生活。结合老年人兴趣爱好与实际需求，老年人协会相继成立了街道老年编织班、老年协会京剧队等文体组织，开展了老年人书法、绘画才艺表演、趣味运动会等文体活动。
⑥组织并帮助老年人进行自我管理、自我服务、自我教育和自我保护。一方面，宣传有关政策法规，提高老年人保护自我权益的意识；另一方面，鼓励老年人积极参与为老服务，尤其是低龄老年人为高龄特困老年人服务；再者，畅通老年人利益诉求渠道，反映老年人需求，征集老年人对为老服务工作的意见和建议。
（3）政府向老年人协会购买养老服务的基本方式：服务券补贴制
归纳起来，老年人协会为老服务的方式主要有三种：一是政府购买服务，二是居民自费购买服务，三是社区志愿服务。其中，政府购买养老服务的基本方式，是“以老年人协会为载体的服务券补贴制”：即政府根据不同的老年人群体，通过服务券补贴的形式向老年人协会购买不同类型和数额的养老服务。
①政府补贴的范围及标准
据协会负责人介绍，辖区内60岁及以上老年人依据下列条件享受不同标准的政府服务补贴：无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的“三无”老人，每人每月享受不超过200元的服务；享受城市最低生活保障且80岁以上生活自理困难的空巢老人，每人每月享受不超过100元的服务；家庭人均月收入高于城市最低生活保障标准且低于本市最低工资水平的80岁以上，生活自理困难的空巢老人，每人每月享受不超过80元的服务；建国前老党员、优抚对象中的“定抚定补”人员，且80岁以上身边无子女照顾，每人每月享受不超过100元的服务；百岁以上老人，每人每月享受不超过100元的服务；为空巢老人家庭提供政府出资的免费代换煤气服务。
据协会负责人统计，2007年2月以来，市、区、街三级财政累计投入资金30万元，TRT街道已有1600余名老年人享受到以居家养老服务为主的政府购买服务。
②补贴运作方式
符合补贴条件的老人向社区提出申请，由社区居委会入户调查，填写《居家养老服务申请审批表》上报居家养老服务工作办公室，经审核同意后，由街道老年人协会指派服务人员，经双方签署居家养老服务协议书后开展服务。政府养老服务补贴以记名“服务券”的形式发放到老年人手中，工作人员通过提供服务，向服务对象收取同等价值的“服务券”，并于每季末到街道老年人协会凭所收“服务券”兑取服务报酬。
③服务券补贴制运作过程中相关主体的作用
服务券补贴制购买方式形成了政府资助式服务模式：即政府扶持与资助、老年人协会提供服务、社会力量参与支持。在此，以上文提及的居家养老服务体系为例，来说明相关主体的作用。
在居家养老服务工作体系中，政府的主导与扶持作用体现在，通过“政府购买服务”的方式，为空巢、高龄、特困老人提供养老服务。街道老年人协会的载体作用表现在：为享受政府购买服务补贴的老年人选派服务人员上门服务，对服务的落实情况进行监督检查和评估，不断改善服务质量；同时，负责服务补贴经费的结算、发放以及服务从业人员的推荐、培训、管理等工作。社会力量的参与支持体现在：将医疗、公安、司法、房管、敬老院等社会实体纳入地区居家养老服务体系，在各自职能范围内为老年人提供专业服务等；同时，积极培育社区志愿者队伍。
（4）以老年人协会为载体的服务券补贴制的基本经验
①以老年人协会为载体的服务券补贴制的优点
以老年人协会为载体的政府服务券补贴制具有如下优点：第一，对于政府和社会组织而言，服务成本低、覆盖面广、服务方式灵活。第二，对于老年人而言，老年人在社区自己家里就能接受各种生活照料，满足了老年人传统的生活习惯和心理需求。第三，对于服务工作人员而言，能为下岗失业人员开辟出更多弹性就业机会。
②老年人协会作为服务平台和服务机制的积极作用
TRT街道老年人协会作为为老服务的新型平台和老龄工作的创新机制，在提供养老服务过程中发挥了积极的作用。第一，老年人协会是联系养老服务购买者、提供者与接受者的良好纽带，较好地协调了政府、社会组织及社会实体、老年人之间的关系，起到了联系枢纽的作用。它有效地为服务需求方和服务提供方搭建了相互联系、沟通和互动的平台。第二，老年人协会有助于社会资源的开发与整合，有利于激发社区服务活力，拓宽服务领域，有利于促进养老服务的社会化。第三，老年人协会具有协调各种社会组织的优势，能使各类社会组织更好地发挥为老服务的效用，为公益性养老服务的发展提供了良好的机会。第四，上述三个方面表明，老年人协会为“政府购买服务”、“居民自费购买服务”和“社区志愿提供服务”的结合提供了一种有效形式。最后，老年人协会有助于把居家养老工作落到实处，不断改善服务质量，提供服务水平，切实满足老年人养老服务需求。
（5）以老年人协会为载体的服务券补贴制的主要问题
以政府为主导、以老年人协会为载体、以社区服务中心为依托、以居家照料为主要内容的、社会各界力量参与支持的为老服务工作体制，虽然提供了一种良好的服务模式，但也存在一些现实问题。
第一，政府财政投入非常有限。政府财政投入主要体现在三个方面：一是以服务券形式提供的政府补贴；二是以专项资金形式提供的活动经费；三是以政府资助形式为协会自身运转提供的资金和设施。政府财政投入不足带来了如下问题：一是养老服务对象的范围非常有限，仅对少数特殊困难和高龄老年人给予补贴；同时，补贴标准也相当低，其中对于“三无”老人的补贴难以根本解决其生活问题。二是用于为老服务专项资金的缺乏，极大地限制了为老服务活动的开展。三是在没有其他资金来源的情况下，协会的运转也可能不太便利。
第二，老年人协会资金来源不足。协会章程说明了协会资金的可能来源。其中最主要的一项是政府资助，如上所述，这项来源十分有限；另外两项是会费和捐赠。据负责人介绍，老年人协会至今尚未收到来自企业和其他社会实体的捐赠，由于会员均为公益机构和老年人，会费也非常低。协会资金不足限制了协会自身生产和提供养老服务的范围，约束了其服务功能的发挥。
第三，老年人协会虽然是联系政府与社会实体的纽带，但是缺乏谈判实力。在政府财政有限和协会自身资金不足的情况下，协会希望开发和整合社会实体（企业和单位）的养老服务资源，通过激励社会实体参与服务从而实现养老服务社会化。然而，现实的情形是：一方面，社会实体尤其是企业、商业组织只有在存在营利可能性的情况下才有服务动机，而协会不具备吸引社会实体营利的实力和条件。另一方面，作为公益性社会团体，协会不具备公共权力的强约束力，因而没有威信和力量与社会实体讨价还价。在谈判过程中，老年人协会有时不会被看做合作者，而是被看做麻烦者。
第四，政府直接承担协商谈判的职责意味着两个结果：其一，政府依然承担了较多的养老服务职能，政府职能的转变没有充分到位。其二，既然是政府与社会实体订立合作协议，那么政府事实上承担着直接责任，这在现实中有可能产生如下博弈结果：为避免承担直接责任，政府将尽可能少地签订协议，从而尽可能少地提供直接的养老服务，最终的不利者将是老年人。
第五，正是由于老年人协会谈判能力不足，政府谈判动机不强，以及社会实体志愿捐赠动机较弱而营利动机较强，使得养老服务的社会资源并没有得到有效地开发，这反过来又加大了政府购买服务的压力。目前，老年人协会提供的服务大多是不需资金或只需少量资金的服务，这限制了养老服务的活动范围和质量。
第六，老年人协会作为非营利的社会组织，其发展尚不成熟，志愿者队伍处于较弱的状态。如何培育和发展社会组织，激发志愿性质的为老服务，是政府部门和老年人协会需要考虑的重要问题。
（四）基本经验与主要问题
本部分将根据上述三种购买方式的描述和分析，来归纳政府向社会组织购买养老服务的基本经验和主要问题。
1．基本经验
从上述三种购买方式可以得出以下基本经验：
（1）以老年人服务需求为导向，加强政府购买服务的针对性。
政府购买养老服务的前提是老年人的实际需求。在老年人协会案例中，协会一开始就开展服务需求调查，把握老年人需求状况。其调查结果显示，老年人服务需求涉及日常生活各个方面，但主要集中在医疗卫生和家政服务两个方面。这为政府购买养老服务提供了重要的信息依据，也为从政府自身意愿出发购买服务的做法提供了纠偏的方向和值得借鉴的经验。在星级会员服务制案例中，送餐服务回访制度也是了解老年人服务需求的有效渠道。
（2）以社会组织为服务平台和联系纽带，构建各种力量合作参与的养老服务体系。
政府向社会组织购买服务需要在一个完整的养老服务体系中进行，本文的案例为这种体系的构建提供了有价值的经验。总体来看，上述案例中的养老服务体系可以概括为：政府引导与资助、社会组织协调与运作、社会组织与社会实体共同生产与提供、社区居民和社会力量参与和协助的“委托—合作—参与式模式”；在这种养老服务体系中，政府购买服务、自费购买服务与志愿捐赠服务往往结合在一起。
（3）发挥政府的引导和支持作用，培育和发展为老服务的社会组织。
在我国，社会组织往往都是在政府的引导和支持下成立起来的，其原因是缺乏社会组织独立成长的社会土壤：一方面，社会认可度和信任度较低，另一方面，社会捐赠支持的力度极其薄弱。再者，公民志愿参与社会组织，提供志愿服务的动机和热情较为缺乏。因此，在社会组织发育尚未成熟的阶段，政府的引导和支持显得特别重要。
（4）充分发挥社会组织的作用，促进养老服务社会化。
通过政府向社会组织购买养老服务的方式，充分发挥社会组织的潜力和作用：第一，社会组织能有效协调政府、社会实体、服务对象的关系，为他们的沟通和互动搭建通畅的平台；第二，社会组织一定程度上能整合各种社会养老服务资源，既能拓宽融资渠道，又能把闲置资源充分运用起来，提高资源利用效率；第三，社会组织能为志愿者提供志愿捐赠服务的渠道，不仅能提高老年人对志愿者的信任度、增进彼此的友谊，而且能激发更多公民参与到志愿为老服务当中来。
（5）通过养老服务社会化，转变政府职能，改进政府服务方式。
通过把部分政府职能转移给社会组织和社会实体，一方面能化解政府部门复杂和繁重的工作，另一方面能把养老服务的职能下沉到直接为老服务的具体事务中，切实落实养老服务工作。
（6）以养老带动就业，以就业促进养老。
通过社会组织提供养老服务能为下岗失业人员开辟出更多的弹性就业机会。养老与就业相结合是本文案例提供的一条有价值的经验。
从这些基本经验可以得出两点结论：第一，政府向社会组织购买养老服务是一种可取的、有发展前景的服务方式；第二，应当培育和发展社会组织，规范政府与社会组织之间的关系。
2．主要问题
从上述三种购买方式中也可以发现以下主要问题：
（1）政府与社会组织之间的责任关系不清晰。
大多数社会组织都是在政府主导和支持的基础上发展起来的。虽然这种支持方式在社会组织发展初期存在合理性，不过这与清晰界定二者之间的责任关系是两回事。即使是在政府支持下培育起来的社会组织，也应该与政府间确立明晰的责权关系。现实中，政府与社会组织缺乏对双方都有约束力的契约关系。社会组织名义上是承接政府委托的公共事务，实际上往往是政府以公共权威为基础的要求与安排。正因为如此，从政府的立场上看，社会组织应当承担服务责任；从社会组织方面看，它只是政府职责的执行者，因而最终责任仍然在政府。模糊的责权关系进一步导致三个问题：
第一，社会组织没有自身的独立性，无法承担直接的和最终的责任。一方面，政府的过多介入使得社会组织更多地按照政府模式进行运作，缺乏自主安排的空间，另一方面，社会组织没有足够的实力取得独立地位和承担最终责任。
第二，政府职能转变尚不到位，政府服务方式有待进一步改善。政府委托社会组织提供公共服务的初衷是转变政府职能、改进服务方式，提高服务质量。不过现实中政府依然没有摆脱传统的事无巨细的服务方式。
第三，政府往往成为直接的责任者，这有可能限制政府服务功能的发挥。在调查过程中，我们发现，由于社会组织没有实力也没有明确的契约关系承担责任，服务对象在社会组织那里往往无法解决服务过程中出现的问题，因而政府就成为了直接责任者。只要政府提供公共服务，就可能出现问题，并可能承担直接责任，这导致部分职能部门产生无作为心理，认为与其做更多的事从而承担更多的责任，不如少做事，不做事。这自然大大限制了政府服务领域的拓展和服务功能的发挥。
（2）政府、社会组织、社会实体与服务对象之间的利益关系非常复杂。
在项目申请制案例中，笔者分析了不同行为主体之间的利益博弈和策略选择，发现政府、社会组织、社会实体与服务对象之间存在错综复杂的利益关系。项目申请制本质上是利益分配制，政府如何从全局角度把握利益主线，协调各种主体之间的利益关系，是解决政府向社会组织购买养老服务过程中的中心问题。
（3）社会组织的地位和作用还非常弱小。
这可以从以下三个方面加以说明：
第一，在社会组织与政府的关系方面，社会组织还缺乏独立性。这已论及。
第二，在社会组织与社会实体的关系方面，社会组织还没有足够的实力和地位与社会实体处于平等的谈判和协商地位。一方面，社会组织缺乏吸引社会实体与之合作的营利空间，这既与社会组织以提供公益服务为主有关，也与它缺乏充分的资源有关；另一方面，社会组织还没有足够的威信，甚至还较少得到社会实体的认可与信任。
第三，在社会组织与服务对象的关系方面，服务对象与社会组织尚未充分建立起信任与被信任的关系。这既可能是服务对象传统的政府依赖心理的影响，也可能是社会组织作为新兴的服务提供者，尚未以实际的业绩取得服务对象的信任。
（4）社会组织缺乏足够的资金来源。
缺乏足够的资金来源是社会组织地位和作用弱小的主要原因。在本文的案例中，政府对社会组织的资金支持是非常有限的。更为突出的是，大多数社会组织几乎没有接收到来自社会实体和其他社会力量方面的捐赠（这或许与本文考察的社会组织的类型有关）。正是由于缺乏外部资金来源，社会组织不得不通过收取会费和提供有偿服务的方式来获取资金。然而，作为公益性社会团体，如果过多地提供有偿服务，甚至提供与市场价格相当的有偿服务，那么它就面临改变团体性质的危险。
（5）社会组织提供服务的专业化技能有待提高。
一方面，社会组织本身发育尚不成熟，缺乏组织化的、系统的服务技能和服务模式，对养老服务技能的理论总结尚不足。另一方面，社会组织很少对自身服务人员进行技能培训，服务方式缺乏规范，服务的好坏大都因人而异，部分服务人员面对突发情况无从处理，少数服务人员存在服务意识不强、服务技术欠缺、服务态度不够友好的情况。因此，打造专业化服务团队也是社会组织需要解决的重要问题。
（6）政府向社会组织购买服务过程中的动态管理还有待改进。
政府向社会组织购买公共服务可以归纳为三种方式：一是给服务对象发放服务券；二是向社会组织提供资金和设备方面支持；三是设立专项资金购买服务。
在服务券方式中，动态管理通常易于实现。在政府资金支持方式中，容易产生如下问题：政府的资金或许不是被用于提供公共服务，而往往只被用于维系社会组织的运转。如果政府资金仅用于维持社会组织的存在，那么这种支持方式是没有意义的。如何确保政府资金更多地用于提供公共服务，是动态管理需要解决的重要问题。在政府设立专项资金的方式中，如项目申请制案例中所述，确保专项资金不被移作它途，也是改进动态管理的一个方面。
（7）养老与就业相结合的方式需要进一步规范。
养老与就业相结合是政府购买养老服务的一种可取方式，不过这种理念在具体实践中的落实还需要更明确的规范。
（8）政府的养老服务政策需要考虑到可操作性。
在访谈过程中，一些政策执行者提出，目前的养老服务政策往往提出较好的理念，不过在现实中太难操作，因而他们更希望具有现实操作性的政策措施。
此外，如何建立吸引社会实体参与养老服务的激励机制，如何激励更多的志愿者参与到养老服务过程中，也是政府和社会组织需要考虑的问题。
（五）结论与讨论
通过对BJ市XW区案例中政府向社会组织购买养老服务基本方式的具体描述、分析与归纳，本文得出以下结论：（1）BJ市基层政府面临着非常艰巨的养老服务任务，其具体落实也非常复杂。为使养老服务社会化，BJ市已经初步形成包括政府购买服务、自费购买服务和志愿捐赠服务在内的多元化养老服务供给形式，而且政府向社会组织购买养老服务的方式也是复杂多样的。（2）总体而言，政府向社会组织购买养老服务是一种可取的、有发展前景的服务方式，因此，应当培育和发展社会组织，规范政府向社会组织购买服务过程中的基本关系。（3）规范委托服务关系的基础是构建政府引导与资助、社会组织协调与运作、社会组织与社会实体共同生产与提供、社区居民和社会力量参与和协助的“委托—合作—参与”制度结构体系。本文所探讨的三种购买方式在这方面做了富有价值的探索，可为这种制度结构体系制定更为具体的政策规范，明确各方权责关系。（4）“委托—合作—参与模式”在相似城市的养老服务中具有推广性，在没有老龄化问题的城市，推广的价值比较有限；在农村养老服务问题中，这种模式暂时不具有推广性，只具有参考的价值；农村养老服务供给方式的选择需要结合农村的实际情况。（5）从理论上看，“委托—合作—参与模式”在政府购买其他类型公共服务的过程中应该也具有应用性和推广性，不过这种推广性必须考虑到适用环境和背景的相似性。
二、NJ案例：政府向社会组织购买居家养老服务
（一）问题的提出与研究背景
居家养老服务模式发端于20世纪50年代的英国，又称“社区照顾”，其他许多欧美发达国家均视其为医治养老问题的一剂良方转而加以推广，使社区照顾模式逐渐取代了机构照顾的主导地位，成为老年人日常生活照顾的主流方式。具体的做法是：政府首先向社会公布社会福利服务的预算，并公布政府购买服务的价格、服务的数量和与服务要求相关的各项质量指标。那些从事社会公共服务的非营利组织和社会服务组织，如儿童活动中心、养老院、儿童福利院、康复中心和社区综合服务机构所属的社会福利服务组织，将通过投标的方式，在中标之后拿到政府购买服务的拨款，并按照政府的要求完成服务。
从国内的情况来看，就城市政府购买居家养老服务而言，当前在我国走在前面的主要有上海市静安区、杭州市下城区、宁波市海曙区、大连市沙河口区、青岛市南区、南京市鼓楼区，以及苏州市的葑门街道和天津市、广州市、重庆市等。这种“居家养老、政府买单”模式有多种购买形式，有的采用直接资金补助，有的采用代金券、服务券等方式。比如，天津政府购买服务即运用财政补贴办法，北京、广西等地则是以发放服务券的形式给予补贴。这些探索直接推动了国家公共政策的出台，2008年1月，国家10个部委联合颁发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》明确指出：居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。
在全国各地的政府购买居家养老模式中，NJ市GL区以政府购买服务、社会组织运作为模式实施的社会化居家养老服务体系开始构建“居家养老服务网”。2005年10月12日的《人民日报》称这一举措是“适合我国国情的老年人居家养老新模式”。2009年6月9日的《老年周报》称之为“中国式城市养老的GL样本”。
以下旨在通过NJ市GL区向心贴心老年人服务中心购买居家养老服务为个案，深入地描述和分析购买的具体过程，进而发现问题与总结经验。因此，我们以GL区民政局、老龄办、心贴心老年人服务中心、享受政府购买居家养老服务的对象，于2009年7月至9月期间进行一系列的调研。调研主要包括两个部分：
一方面，通过对享受政府购买居家养老服务的对象进行问卷调查，本次调查以GL区政府购买居家养老服务的人群（又称为援助老人）为调查总体，由GL区民政局、老龄办和心贴心养老服务中心提供被调查者名册。抽样母体1054个样本，计划抽样50%，然后分配到62个社区，在社区内根据清册等距抽样，这样每一个潜在样本被抽到的概率是一样的，总共发放问卷527份，实际收回问卷475份，其中废卷10份，最后有效问卷465份。
另一方面，对居家养老服务的购买方和承接方进行访谈。其中先后与NJ市民政局福利和社会事务处、GL区民政局、老龄办部分领导和居家养老服务承接单位先后举行过五次访谈，比较充分地了解了GL区购买居家养老服务的具体做法和过程。
（二）案例基本概况
1．背景资料
2003年11月，该区在深入调查研究的基础上，策划、设计并实施“居家养老服务网”工程，为独居老人家庭免费提供起居梳洗、买菜做饭、打扫居室、清洗衣被、陪同看病等生活照料服务。工程实施初期，区公共财政安排资金15万元，向心贴心老年人服务中心购买生活照料服务，为100名独居老人提供免费服务。2004年，资金增至35万元，服务独居老人220名。2005年，购买资金增至100万元，930多名独居及“空巢”老人提供免费服务。2006年，财政预算资金增至120万元，服务老人1300名，并在年内建成20个左右“居家养老服务网”社区服务站，方便老年人就近寻求和实现养老照顾，为更多老年人家庭提供有偿、低偿和无偿相结合的居家养老服务保障。
“居家养老服务网”以项目委托的方式委托在GL区注册的社会组织——心贴心服务中心具体运作。在区民政、老龄部门给予全力扶持和悉心指导下，心贴心老年人服务中心在组建服务队伍、培训服务人员、规范服务流程、拓展服务内容、建立社区服务站等进程中，积累了居家养老服务宝贵经验，形成了老年福利事业的一种新模式。
2．购买者、承接者与使用者概况
本案例中的购买方是NJ市GL区政府。GL区是我国JS省NJ市的六个主城区之一，也是NJ市最重要的政治中心、文教中心和新兴的商贸中心。全区行政总面积26.62平方公里，户籍人口68.83万，其中三分之一以上具有大专以上学历。全区辖7个街道办事处，64个居民委员会。2008年全区生产总值313亿元，财政收入55.5亿元。2003年11月推动政府购买养老服务工作的是时任区民政局副局长，目前已退居二线，任区老龄工作委员会办公室主任，具体负责居家养老服务工作。
NJ市GL区心贴心老年人服务中心是本案例中的承接方。GL区心贴心老年人服务中心前身是1998年批准成立的NJ市第一家民办养老院“同缘康养院”,2001年11月30日，经GL区民政局批准成立。其服务宗旨是替老人谋安康，帮儿女尽孝道，为社会促和谐；服务特色是居家温馨便捷，社会资源共享，服务规范标准。主要服务项目包括：生活照料、膳食服务、康复保健、生活护理、文化教育、社交活动、精神慰藉、应急服务等。
中心主任负责中心的全面工作。中心的实际运行机制是“中心——大组长——小组长”三级管理体系，大组长旬报、小组长有问题即报的工作制度，专人负责，层层把关。
图1 GL区心贴心老年人服务中心管理构架
本案例中的使用者是由区政府界定的可以享受免费服务或补贴的特定老人。使用者主要包括两类人群，具体见下表：
表5 享受免费服务或补贴的老人类别及条件
目前，GL区由政府提供免费居家养老服务老人群体的年龄及性别分布情况、不同性别老人居住情况图如下：
图2 年龄及性别分布情况图
图3 不同性别老人居住情况图
3．居家养老服务主要内容
（1）生活保障服务：拆洗衣被、买菜做饭、打扫卫生、上街购物、问诊寻医、陪同看病等。
（2）医疗卫生服务：完善医疗保险、落实重大疾病救助；优惠挂号费用、优先挂号诊治、开设家庭病床等。
（3）法律援助服务：宣传普及《老年人权益保护法》；设立街道老年人维权分部；经常深入社区开展法律咨询活动；对老年人涉法和维权问题提供法律援助等。
（4）精神陪护服务：交谈聊天、读书读报、心理疏导、精神慰藉等。
（5）安全保障服务：每年冬季、夏季检查服务对象的御寒、防暑设备等情况，水电、煤气设备是否安全，及时与所住社区居委会联系。
（6）特殊求助服务：生活咨询、联系亲友、疑难求助等。
目前，服务的重点主要集中在生活保障服务、安全保障服务、特殊求助服务、上门探视服务几个方面。精神陪护服务、医疗卫生服务以及法律援助服务是处于探索阶段，也是下一阶段工作的重点。
4．资金投入
GL区坚持政府主导，建立公共财政投资机制，以政府购买服务的方式保障“居家养老服务网”有序运行，并逐年加大购买服务资金的投入，从2003年的15万元（服务100位老人）增至2004年的30万元（220位老人）、2005年的100万元（服务960位老人）、2006年的120万元（服务1300多位老人）、2007年的150万元（1600多位老人）, 2008年达200万元（服务2000多位老人）,2009年预计投入250万元（服务2500多位老人），并从2004年起每年支付3万至4万元照护孤寡、独居老人冬季洗澡的服务。
图4 2003—2009年GL区政府购买资金柱状图
（三）政府向心贴心老年人服务中心购买居家养老服务的具体过程
以下从政府购买动机、承接者的选择、NPO社区服务的开展等方面分析GL区向心贴心购买居家养老服务的具体过程与运作机制。
1．购买动机
（1）人口老龄化问题突出，养老机构面临困境。
GL区现有60岁以上老年人口93908人，老年人占人口总数（不含高校集体户口）比率约为16.07%，早在上世纪八十年代达到人口老龄化指标。老年人口中，70岁以上老人有48184人，80岁以上老人有12548人，90岁以上老人有1235人，100岁以上健在老人有31人。从思想观念上来看，占老年人的绝大多数（98%）都愿意在家养老。事实上，随着家庭规模小型化与家庭成员地理空间的分离现象的增多，独居老人及其所占比例将逐渐提高，养老问题已经政府面临的突出问题。
图5 GL区老人年龄和人数分布柱状图
GL区地处NJ市中心城区，寸土寸金。2003年前，全区区属、街道兴办民营养老机构只有10来家，共计养老床位175张。如果按照NJ市《市政府关于动员社会加快发展老年人社会福利机构的意见》中的规定：“各区县每千名老人拥有福利机构床位达到22张”的要求，根本无法满足日益增长的养老服务需求。为此，该区曾数次做出规划，拟建大型养老机构项目，终因城市建设用地紧张等原因搁浅。在此背景下，区民政局、老龄部门深入调查，重新定位老年福利事业发展战略，做出工作重心由机构养老转向居家养老。
（2）基层干部与政府责任予以推动。
时任民政局副局长是将这种工作重心调整落到实处的行动者，是促成购买养老服务行动的最主要“推手”。这主要源于他2002年去香港考察时对香港社区服务的思考和启发。回来之后，他就向主管领导提出申请，当时的想法还很粗糙，就是购买钟点工给区里的独居老人提供服务，但没有通过。
政府责任是本次改革的触发机制。2003年夏天，GL区发生了一系列空巢老人死在家里却无人知道的事故，经媒体曝光后，造成了不良的社会影响，于是之前被搁置的方案就被重新提出来。民政局、老龄办委托NJ大学社会学系老师对本区800位老人进行了200个抽样调查，结果很震惊，GL区在NJ市算是比较富裕的地区，但却有很多生活条件极端艰苦的老人。民政局就开始着手这件事，其实居家养老应该属于社会福利部门，由于社保部门没资金，而老龄办有一定的经费，2003年11月份，拨付了15万元的经费向心贴心老年人服务中心购买了100位老人的免费服务。
2．承接者的选择
在本案例中，GL区政府向心贴心购买居家养老服务过程中，没有采取招投标程序。对于承接者的被选择，主要有以下两个方面的因素。
（1）创办者的个人影响
GL区心贴心老年人服务中心的创办者是政府树立的下岗工人再创业典型，先后获得全国巾帼建功标兵、JS省“五一”劳动奖章、再就业明星等荣誉，具有较大的社会影响。此外，他担任了中国社会工作协会社会化养老协会副主任、全国家庭服务业协会常务理事，副秘书长，JS省老年学学会老年产业研究委员会副主任，JS省家政学学会常务理事等社会兼职，与学术界有着紧密的联系，具有较为广泛的社会资源。自2001年到2003年的2年半时间，中心围绕老人的需求，开展了老饭桌、老年课堂、少儿托管、老年棋社、老年艺术团、水电维修、家庭餐配送、家庭保洁等服务，在GL区已经有较大的影响。这些因素，构成了政府与社会组织合作的信任基础，使得GL区心贴心老年人服务中心成为最合适的承接方。
（2）政府的主动选择
JS省老年学会的领导和专家十分关注心贴心社区服务中心的发展，并多次开会研讨：作为老年服务机构，“心贴心”如何运行才能进入良性循环，并发挥最大的服务功能。2003年10月，在他们的支持下，中心制订了“心贴心家庭养老服务网络组建计划书”递交了GL区民政局。这个计划正好与民政局、老龄委援助独居、高龄困难老人的项目合拍，他们也希望将中心的思路进行转换，与民政局合作，共同实施这个项目。经过与民政局多次磋商和交流，双方达成了共同合作的意向。
3．具体的运行机制
2005年7月，GL区老龄工作委员会颁发了《GL区“居家养老服务”实施方案》，提出“居家养老政府、社会、社区共同扶助”的工作思路，进一步完善服务网络，扩大覆盖层面，拓展服务领域，丰富服务形式，规范服务内容，健全服务监督评估机制。具体分三步逐步实施。第一步：实施以社会苦难独居和空巢老人为主体的居家养老服务；第二步：实施以社会困难特殊老人为重点的居家养老服务；第三步：实施以社会实际需求为目标的居家养老服务。
总体而言，这种购买居家养老服务的内容和过程可以简要地概括为以下方面：
（1）谁购买服务：GL区政府，通过政府年度财政预算，每年投入一定的经费，购买居家养老的服务。
（2）向谁购买服务：非营利机构——GL 区心贴心老年人服务中心。
（3）谁提供服务：各社区的下岗、失业、困难人员，由各社区上报后，GL区心贴心老年人服务中心经过专门培训后，上门服务。
（4）谁享受服务：GL区内的高龄、独居、困难的老人（包括残疾人）。
（5）谁落实服务：GL区居家养老服务工作在区老龄工作委员会领导下，由老龄委办公室负责实施并协调。各社区居委会，心贴心老年人服务中心下属的托老所根据本社区的老人情况和居家养老服务员的情况提供服务。
（6）谁监督服务：社区主任、街道老龄办干事、社区老年人协会、心贴心老年人服务中心督导部（具体由小组长负责）。
（7）服务内容：生活照料、日常护理或者特殊护理、医疗康复包括陪同到医院看病、治疗、配药等、精神慰藉等。
（8）服务方式：上门免费服务、探访、安装“安康通”和求助门铃。
（9）服务时间：政府购买的是每月20小时的家政服务。
NJ市GL区购买居家养老服务的运作机制可以用下图来表示：
图6 GL区购买居家养老服务的运作机制图
4．效果
（1）老年人和居民得实惠，项目整体满意度较高。
自2003年实施项目以来，鼓楼区已经有2500多名孤寡、独居、“空巢”老人与困难老人家庭在政府购买居家养老服务政策下得到基本生活照料。同时，组建以下岗职工为主体的服务队伍，拓展下岗职工再就业渠道，使老年人和居民得到实惠，并引导老年人养老消费观念转变，有3000多老年人接受“居家养老服务网”的有偿服务。
从问卷调查来看，受访者偏向非常满意及基本满意，两个组别加起来受访人数为457人，占总受访者的98.3%。有效样本中，不满意不到百分之二，基本满意接近四成，非常满意有近六成，这说明心贴心老年人服务中心提供的居家养老服务整体满意度较高，在居民中有很好反响。
表6 居民对购买项目的整体满意度
（2）创新了社会化养老服务模式。
在全国率先创建“居家养老服务网”，探索创新“政府购买服务，社会组织运作”的居家养老服务模式，为构建以“居家养老为基础，社区照顾为依托，机构养老为补充”的社会化养老服务体系提供了先进经验。GL区的养老服务模式先后被NJ市、JS省乃至全国许多城市、城区学习借鉴，转化为本地养老服务的政策和制度。2008年，全国老龄办等10部委于发文《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，在全国推广社会化居家养老服务。
（3）促进了社区社会组织的发展。
GL区通过政府购买服务以及服务外包方式培育扶持一批社会组织，大力扶持民营养老福利机构的发展，如对社会组织“心贴心老年人服务中心”的扶持，委托其承担“居家养老服务网”的运作，并以40万元年租金，连续10年租下1000平方米房屋场地，无偿为其建立服务基地。目前，“心贴心”旗下拥有两所养老院、一所老年大学、六所社区养老服务站，已形成连锁运营，发展空间不断扩大，发展前景广阔。
再如对民营JK老年护理中心的扶持，2005年，区政府以每年近150万元的租金，连续12年租下某职工学校房屋场地，无偿提供民营JK老年护理中心使用发展，仅此一个项目就使该区净增400张养老床位，JK老年护理中心也因此而快速发展，成为本市民营养老福利机构的“排头兵”。2009年又在STCH 9号“租巢引凤”项目招投标中胜出，获得无偿使用权。该项目每年150万元租金，租期10年，目前已建成SCJK老年护理中心，160张床位规模，已在10月22日正式开业。
（4）节约了成本。
从成本效益分析，政府购买居家养老服务的政策减轻了政府的财政压力，提高了服务效率，增加了社会的福利总量，是符合我国国情的现实选择。
以“居家养老服务网”为例：根据民政部门的测算，GL区一年花200多万元为5500名老年人解决养老难题，等于建一个5500床位规模的养老福利机构，在长三角地区建养老机构，NJ市每张床位造价约25万元，以5500张床位推算总造价约13.75亿元，而把这13.75亿用于购买服务，支付每年200多万居家养老服务经费，至少可用680多年。
以“租巢引凤”为例：按照租赁4处房屋620张养老床位的规模，建一个养老机构约需1.55亿，用此款支付440万元的年租金，至少可用35年，而这笔资金5年期的存款年利息也足够支付1年租金。
（5）取得了社会效果。
GL区创建“居家养老服务网”的信息很快在社会传开，《人民日报》、中央电视台等多家主流媒体前来采访报道；来自美国、德国、丹麦等国以及内地、台湾、香港的专家、学者和教授对“居家养老服务网”给予高度评价，认为这是适合中国国情的老年人养老新模式；各地参观学习团队纷纷前来观摩、交流；2006年11月，民政部社会福利和社会事务司与NJ市民政局、GL区人民政府联合举办“依托社会组织，推进社会化养老服务研讨会”;2007年10月，中央电视台《焦点访谈》节目组专程采访“居家养老服务网”，并在11月19日晚向全国播报。
（四）基本经验与存在的问题
1．经验
（1）全面构建“居家养老为主体，社区养老为依托，机构养老为补充”的社会化养老服务体系。
2009年初，NJ市GL区副区长提出，应对老龄化社会的挑战，重要的前提是“建立有远见的政府”；老龄化问题需要超越政府官员的任期，政府应该根据人口学周期制定更长时期的“城市养老”规划。GL区民政局局长就指出：“我们重新明确了养老服务工作的核心，不单是居家养老新模式的试点，关键是要构建城市社会化养老服务体系。”这种社会化养老服务体系的构建主要体现为三个层次：
第一，政府直接买单购买居家养老服务。这部分内容在前面已经分析。
第二，政府间接买单补贴机构养老服务。2005年，出台《GL区资助社会力量兴办社会福利机构实施办法》:“对新建的社会福利机构按每床位1万元的标准给予项目资助；对改建的社会福利机构按每床位3千元标准资助；兴办一个社区养老服务站资助1万元；对福利机构的床位补贴为：按实住人数，每月每张床位200元（全护理）、150元（半护理）、100元（自理）；社区养老服务站的日托老人按每月每人60元标准补贴。”
此外，GL区拓展思路，把“筑巢引凤”改变为“租巢引凤”，以租赁房屋场地并无偿提供使用的方式，吸引民营养老机构前来共同促进社会福利事业发展，并在探索实践中做到双管齐下：一方面大力开发社会资源，加强与驻区企事业单位联系，积极寻求可利用房源，另一方面出台优惠政策，不断加大扶持民营养老机构的力度。在2005年成功运作民营金康老年护理中心租房项目的基础上，2008年，共租赁4处合计1万多平方米的房屋场地，净增620张养老床位。该区以招投标方式吸引民营养老机构前来参与，中标的机构便获得无偿使用权。为此区财政每年要投入经费440多万元房屋租金。
据目前统计，全区养老床位总数已从2003年的175张已增至目前的2168张，全区每千名老年人拥有23张养老床位，已超额完成“十一五”规划“每千名老年人占有养老床位22张”的目标任务。其中民营养老机构在床位数上占95%以上，床位使用率在90%以上，已撑起GL区养老福利事业的大半壁江山。
第三，以社区养老为依托，全方位关爱老人。从2005年起，GL区开始扶持社会组织和民营机构兴办社区养老服务站，开设托老、日间照料、就餐、送餐、理发、修脚、照护洗澡、心理关爱、娱乐活动等服务。至2008年底，GL区7个街道64个社区全部建立了社区养老服务站。JD街道QHXY社区养老服务站长年开设“老年餐桌”，社区里的老年人在此就餐每顿只花费3—5元钱，价廉餐美是这里的特色。从2004年起，GL区每年拨出3—4万元专款，开设照护老人洗澡的服务，并依托“心贴心社区服务中心”在GYL、XQ、TJ新村等社区养老服务站建起小型浴室，让居家老人就近得到洗澡服务。2008年，GL区推进社区养老服务突出了三大服务：一是开展为老人送餐服务试点工作，在GYL社区等社区养老服务站建起“送餐厨房”，解决老年人吃饭、做饭难的问题；二是开展社区老年人精神关爱服务，与省老年心理关爱研究中心合作，以社区养老服务站为载体，开展老年人心理疏导、精神慰藉服务。在TJ新村、XQ、YH等社区养老服务站开设“心理茶吧”，以老年人易于接受的“饮茶聊天”方式开展心理疏导服务；三是与“RHB老年康复中心”合作，开展社区康复服务。
（2）社会组织运作，开展专业化服务。
GL区“居家养老服务网”依托社会组织组建服务队伍具体运作。
第一，以老人的需求为导向。为了更好地服务老人，服务员进行数百次培训，从服务技能到服务技巧、从服务宗旨到服务细节一点点抓起，从而让每一个老人都能配上合格的服务员，每个服务员都能按一定的规范为老人服务。现在考核的标准只有一条：“老人满意就行，每个老人满意，整体工作就达标了。”从问卷调查来看，服务员的工作态度与老人的总体满意度有着直接相关性，具体见下表：
表7 工作态度与总体满意的交叉列表分析
由上表可知，工作态度与满意度在1‰意义上成显著正相关性，即随着工作态度的提高，满意度也随之提高。比如态度很好，其非常满意的比例相对整体就显著偏高二成多，而态度一般的话，其非常满意的比例相对整体就要显著偏低二成多。
第二，网络化的服务管理信息系统。GL区心贴心居家养老服务管理信息系统是由NJ市心宇健康咨询中心中心量身定做的一套管理系统。具体功能包括：
①老人数据库
系统已录入2009年9月前接受政府援助的独居、空巢老人的有关资料，其中包括老人的个人基本信息和家庭基本信息，个人信息包括一般状况、身体健康状况、心理及思维能力、日常生活习惯、生活自理及工具使用能力评估、居家生活环境、设施及意外危险隐患调查。根据评估结果了解到老人的潜在需求，从而提供不同的服务。例如，对患有高血压病的老人，会提供定期的血压监测服务；对家中环境设施可能会造成老人可能出现意外伤害的情况，会对居家环境提出或进行改善措施。
②服务员数据库
在系统中，还包含GL区心贴心老年人服务中心300名的服务员资料。首先，系统设置了护理员上岗资质的准入制度，所有护理员必须持证上岗，并将上岗证书扫描件上传到系统中。另外，对服务员的特长、性格等进行评估和分类，以便根据老人的需求进行匹配，让老人得到称心的服务。根据评估结果还可以了解到服务员在哪些地方还存在不足，以便加强培训。
③服务管理
通过系统可以查看到当前应该有哪些服务员在哪个老人家里工作，便于管理人员进行回访和督导。GL区心贴心老年人服务中心有服务对象（老人）1054名和服务员300多名，如此大量的人群和庞大的业务量，单单靠人力来管理和统计，是非常繁杂的过程，因此必须依靠现代高新技术来辅助完成。
④援助老人网上审批和服务监管
该系统是移动式办公软件，民政部门可以在网上和居家养老服务中心实现互动。对于申请政府援助的老人，民政部门可以在网上直接审核，然后交由GL区心贴心老年人服务中心给予服务。民政部门也可以直接在网上检查居家养老服务中心的工作情况。
此外，利用社区资源，活化闲置资源，建立居家养老服务网，实行网络化管理、个性化服务，实现“星光计划”。具体做法是：充分发挥养老院“培训、示范”作用，散布在社区的养老服务点、托老站（所）及其护工以养老院为基地建立网络关系。定期集中学习，周期性巡回指导，以“内部通讯”收集、发布相关信息。24小时开通服务求助热线。虽然这些服务点分散在全区各个角落，但信息畅通，一切都处于“透明”和“互助”的状态中，就能最大限度地避免信息不对称所造成的服务“盲点”。老人可以就近提出服务申请，网络提供支持，各类服务项目可以通过网络快捷地送达老人家中。
第三，严格的专业化培训。为保证“居家养老服务网”达到专业化服务水平，市、区两级劳动保障部门与“心贴心”合作，多次举办培训班，对服务员进行专业家政、护理培训，95%的人获得专业资格证书，其中30%的人还拥有中级证书。鼓励符合条件的20多名服务员参加全国社会工作者职业水平考试，并且配发考试指导教材，组织考前辅导，从而促进“居家养老服务网”服务队伍专业素质不断提高。目前，中心下属的协和职业培训中心已经成为市劳动局家政服务员、养老护理员和小企业创办者定点培训单位，免招标享受政府培训补贴。
（3）建立较为科学的评估机制，确保政府购买服务质量。
对“居家养老服务网”的监督评估：一是实行社区居委会监督制度，由社区居委会主任确认签单后，居家养老的服务时间才能生效。
二是推行社区老年人协会督导制度，由街道组织社区老年人协会会员，定期对老人家庭进行走访，了解服务满意度并及时反馈。
三是引入第三方社会机构评估，GL区与JS省天人家庭研究中心合作，组建专业评估队伍，对“居家养老服务网”进行专业评估，为养老服务把好关，发挥福利资源最大效益，确保政府购买服务质量和“居家养老服务网”信誉。
从问卷调查来看，督导频率与受访者满意度有一定的相关性，具体见下表：
表8 督导频率与满意度的交叉列表分析
注：每一类别第一横栏为频率，第二为占该类别的百分比，第三为调整后余值，如果大于1.96或者小于-1.96，说明该类别相对于整体至少在5%统计意义上显著偏高或者显著偏低。由于不满意样本极少，因此未放入相关分析中。
由上表可知，督导频率的提高已经显示提高满意度的趋势，只是在统计上没有达到5%的显著性水平。例如督导频率每月2次的话，非常满意的比例相对整体偏低近7个百分点，而且接近在5%意义上显著，而随着督导频率的提高，满意度逐步提高，当督导频率达到每月4次的话，非常满意的比例相对整体偏高过一成，而且接近在5%意义上显著。上述数据表明，督导频率提高应该可以提高服务满意度。
2．存在的问题
社会组织参与居家养老服务总体上还处于起步阶段，无论是政策层面还是实践层面，都有待于进一步深入研究和完善。从购买居家养老公共服务过程的购买者、承接者、使用者三个主体来看，主要存在以下几个方面的问题：
（1）购买者
第一，缺乏制度化的购买程序。在发达国家政府购买社会服务的过程中，政府首先向社会公布社会福利服务预算，并公布政府购买服务的价格、数量和与服务要求相关的各项质量指标。那些从事社会公共服务的社会组织和社会服务组织将通过投标的方式进行竞争，在中标之后拿到政府购买服务的拨款，并按照政府的要求完成服务。本案例并没有按照这种政府购买社会公共服务的程序进行。
第二，购买居家养老经费投入少，并且没有形成稳定的、制度化的预算安排。目前政府购买服务帮助的只是独居和困难老人，解决的只是老人群体中很少一部分人的养老问题。
第三，政府监督、评估机制不完善。GL区的居家养老还没有建立起有效的系统的监控与评估机制，政府缺少服务标准和管理规范。
（2）承接者
第一，社会组织面临经营压力。由于补贴标准偏低，仅靠政府出资难于维持项目的运行，目前心贴心社区养老服务中心不得不挪用其他方面收入用于补贴运营支出。另外，在项目实施过程中建立的托老所，由于不能享受社会福利机构的优惠政策，缺乏统一的收费标准和固定程序，信息采集困难，绝大多数惨淡经营，仅能保本，甚至有的还处于亏损境地。
第二，服务机构单一，缺乏竞争机制。目前，GL区和心贴心老年人服务中心的合作过程中缺乏竞争，容易产生双边垄断性，失去改进工作的外部动力而导致效率低下。
第三，社区的不合作与居民的不信任。在援助老人服务初期，首先是老人不信任，服务员上门经常吃闭门羹；在提供服务中，部分老人总认为服务员有什么其他企图。其次是社区工作人员认为抢了自己的生意，在工作经常不支持与配合。
第四，服务规范与标准不健全。目前，中心只有部分规章制度，有些制度就是以通知的形式出现，急需进一步健全和规范。
（3）使用者
第一，使用者作为最终的消费者身份不明显。也就是说，在政府采购居家养老服务公民参与的机制以及途径有待进一步完善。
第二，覆盖范围小。目前，购买居家养老服务的受惠人只有2500名老人，占GL区老人总数的2.27%左右，受益面积较小，对社会的福利总量有待进一步扩大。
三、TS案例：政府向社会组织购买农村医疗服务
（一）案例基本情况
本案例是HB省TS市政府通过财政转移支付方式付费，向非营利组织团市委志愿者服务中心购买农村公共医疗卫生服务的一种做法。这种做法与一般的“政府直接向非营利组织付费购买服务”不同，特别之处在于“政府付费给非营利组织，非营利组织并不直接提供服务，而是通过‘买人’来提供服务”，政府既增加了增量资源，又挖掘了存量资源，促进了农村公共医疗卫生服务状况的有效改善。这是基于农村医疗卫生服务的特殊性，统筹考虑地域、资金、人才和资源等各种因素，因地制宜、因时制宜创立的。
1．购买者与承接者概况
TS市政府是本案例中服务的购买方。TS市现辖两市、六县、六区、六个开发区（管理区），总面积13472平方公里，人口735万（2009年6月），其中农村地区面积9598平方公里，人口429万。2008年，全市完成地区生产总值3561.19亿元，全部财政收入405.82亿元，城镇居民人均可支配收入16382元，农民人均收入6625元，是全国较大城市和省域中心城市。TS市因煤而生，因钢而兴，作为中国著名的老工业基地，被誉为“中国近代工业的摇篮”。2006年7月，胡锦涛总书记视察TS，首次提出建设科学发展示范区的战略构想，TS担当起探索科学发展之路的重任。
共青团TS市委青年志愿者服务中心是本案例中服务的承接方。TS青年志愿服务事业起步较早，1994年4月，TS团市委在全省率先成立青年志愿者协会，吸纳团体会员147个，1995年11月，在市委、市政府的大力支持下，创建TS市青年志愿者服务中心。多年来，TS青年志愿服务中心领导下的志愿服务事业的一些领域走在全国较领先的地位。志愿服务的重点领域及活动主要有：青年志愿者“帮孤助残”和“为奉献者奉献”一助一爱心工程、“青年志愿者社区志愿服务行动”、“青年志愿者智力助教”、青年志愿者真情暖万家扶贫济困活动、青年志愿者城市公益服务以及为志愿服务大型活动和为急、难、险、重提供志愿服务工作等。
2．购买农村医疗卫生服务主要内容
经过调研分析，TS市委、市政府决定分期探索推进购买农村医疗卫生服务工作，2007年8月起购买100个老区村的服务，2008年10月起购买另128个老区村的服务，2009年5月起购买150个重点村的服务，政府要求团市委志愿者服务中心为每村派驻一名医疗志愿者，提供医疗卫生方面公共服务，主要内容包括：
（1）服从村两委和到村任职老干部的领导，配合两委加强和改进医疗卫生建设工作，帮助改进所在村医疗卫生落后面貌；
（2）在卫生部门指导下，开展地方病的普查和防治工作；
（3）负责所在村医疗保健、卫生防疫、常见病预防；
（4）负责所在村农村医疗卫生合作政策宣传等工作；
（5）定期开展医疗健康知识普及和义诊义治；
（6）督促检查卫生宣传工作计划的实施情况，了解掌握所在村的医疗卫生状况，发现问题及时解决；
（7）经常深入农户开展卫生工作调查，做经常性的思想政治工作，推动工作全面发展。
3．资金投入
政府的资金投入为医疗志愿者的聘用费用。截至2009年9月，政府投入的资金累计共549万元。其中2007年8月招聘的第一批医疗志愿者享受每月800元的生活补贴和一份意外伤害保险。2008年10月起所有医疗志愿者按每人每月1100元的标准给予生活补贴，并缴纳三险（医疗保险、养老保险和意外伤害保险）。其中800元的生活补贴由市财政担负，另外300元生活补贴由服务所在县（市）区财政担负，保险费用以每月800元为基数由市财政缴纳。
4．运行机制
TS市政府购买农村医疗卫生服务运行机制为：市委酝酿决策，组织部发文部署，政府公共财政支付，志愿者服务中心具体运作，医疗志愿者提供服务（见下图）：
图7 政府向志愿者服务中心购买农村公共服务机制
（二）购买农村公共医疗卫生服务的具体过程
1．购买动机
TS市政府购买农村公共医疗卫生服务与TS建设科学发展示范区有着直接的联系。TS在科学发展理念、战略、目标和模式多个方面进行探索，并成为首批全国深入学习实践科学发展观活动市级试点单位。与此同时，TS 市委、市政府发现了一系列的矛盾和问题：
（1）医疗卫生服务在落后的农村与较发达的城市之间存在巨大落差。
TS城乡二元结构问题很突出，尤其是一些老区村、重点村发展还比较落后，医疗卫生服务方面表现尤为突出，人民群众身体健康尚未得到有效保障。在我们的调查中，98%的问卷显示，最影响农村医疗卫生服务效果的三个因素为农村医疗卫生条件差、医护专业人才短缺和村民健康意识缺乏。L县YLZ镇东山村、GY区范各庄乡小西庄村等一些村庄既没有卫生所也没有医护人员，大部分村庄是有一两间卫生室，一个或两个乡村医生，医疗设施基本没有，用药混乱随意，医疗服务能力非常薄弱。还有就是村民卫生、健康意识不强，乱堆乱放、乱堆乱建、乱倒垃圾的现象十分普遍，过量摄入糖与脂肪、吸烟酗酒，吃蔬菜、水果不清洗，不注意饮水卫生、生活用品全家共用等见怪不怪。这种状况不改变，统筹城乡发展的任务就难以落实，社会主义新农村建设的示范作用就难以发挥，加快建设全国第一个科学发展示范区的宏伟目标就难以实现。
（2）农村医疗卫生人才的极度匮乏与越来越高的服务要求存在鸿沟。
随着TS近年来经济的发展，农村居民收入越来越高，2008年TS农民人均收入6625元，高出全国平均水平近2000元。与之相对应的，广大群众对提高医疗卫生服务水平的呼声越来越高。医疗卫生是一项专业性要求很高的事业，医疗工作也是一向实践性很强的学科。大部分老区村、重点村位置偏僻，交通不便，人员设施缺乏，即使有卫生室，也是条件差、设备差、技术落后，人员水平参差不齐，甚至从业人员都没有专业医师证。或者有的卫生院房子盖起来了，甚至设备购置了，却没有会用的医生。乡村只能医治最基本、最简单的感冒发烧，很多疾病特别是手术都只能转往县级、市级医院。比如QX县2006年全县医护人员具有专科以上学历的不到10%。人才匮乏，严重缺乏优质的医疗人才，导致乡村卫生院卫生室医疗卫生服务能力难以提升，群众信任度不高，大部分农民仍然是选择县级或市级医院就医。
（3）改善农村医疗卫生条件的内在需求与县区地方财政较少存在资金缺口。
资金的缺乏是改善农村医疗卫生服务水平的重要制约因素。由于缺乏资金支持，农村地区的医疗卫生服务部门基本处于涣散状态，提供农村医疗卫生服务困难重重。如L县YZ镇北杨庄村没有卫生所和医务人员，FN区NSZ乡黄河庄村只有一名赤脚医生，诊所很小且设在家中，没有治疗室，医疗状况很差，条件简陋。各村现有条件都严重不足，亟须改善，而改善条件、增加设备、引进人才无不需要资金。在财政分权体制下，TS县乡财政存在严重的财权和事权不对等状况，县区财力不足与群众要求提高之间存在亟待解决的矛盾。增加资金投入，当地的财政实力是一方面因素，同时上级财政的转移支付也很重要。能否通过各种途径增加财政预算投入，是能否提升农村医疗卫生服务水平的关键因素。
2．承接者的选择与管理
针对上部分描述的情况，TS市委深感任务艰巨、责任重大。广大农村地区公共医疗卫生服务条件很差、人员匮乏，与城市差距持续拉大。要改善农村公共服务，政府负有供给责任，但并不等于政府直接供给，这涉及到效率问题。政府的责任是根据公共服务的类别和性质选择适合的供给方式，提供资金并对运作部门进行监督管理，可以通过购买等方式，把公共服务的供给转移给非营利组织等来运作。于是，为进一步促进TS市农村医疗卫生服务水平的整体改善和农村群众幸福指数的不断提高，TS市委根据农村既缺钱又缺人的实际情况，提出市级财政出资，招募选派专门医疗志愿者进驻贫困老区村开展医疗卫生专项志愿服务工作，与驻村老干部、大学生共同构成“1+2”服务老区村工作模式。“通过买人实现买服务”的方式，用城市的钱、城市的人来解决农村的问题、矛盾。团市委志愿者服务中心因具有丰富的志愿者组织经验被选定负责医疗志愿者的招募、管理等具体工作。
（1）医疗志愿者的招募
志愿者服务中心对农村医疗卫生服务的承接者——医疗志愿者进行了严格的筛选，自2007年以来，从各类高校和中等职业技术院校医学类相关专业毕业生中，分3批累计择优选拔了医疗志愿者共378人，进驻228个老区村和150个重点村提供医疗卫生志愿服务。2007年8月第一批100名医疗志愿者进驻100个老区村，2008年10月第二批128名医疗志愿者进驻128个老区村，2009年5月第三批150名医疗志愿者进驻150个重点村。
2007年7月，TS青年志愿者服务中心发布关于招募医疗志愿者到农村开展志愿服务的公告，医疗志愿者的报名条件为：国家承认学历的普通高等医学院校大专以上毕业生（不受应届、往届限制，中共党员、在校担任学生干部者优先），身体健康，年龄一般在35周岁以下。医疗志愿者到农村开展志愿服务工作总期限为3年，首批服务期限一年。志愿者服务地点为TS市老区村。医疗志愿者按每人每月800元的标准给予生活补贴；为每名志愿者缴纳意外伤害保险一份。服务期满可根据志愿者个人意愿进行续签志愿服务协议。
2008年9月与2009年5月，为加强农村医疗卫生工作，提高农民群众的幸福指数，TS市分别招募128名和150名医疗志愿者，条件为：年龄在30周岁以下、热爱医疗工作的青年人，拥护党的路线、方针、政策，遵纪守法，品行端正，具有全国范围内国家承认学历的普通高等医学院校大专及以上学历，未就业的TS籍毕业生，具有执业助理医师以上执业资格者优先，中共党员、在校担任学生干部者优先。志愿服务地点为TS市128个老区村和150个重点村，志愿服务期限为3年（根据每年考核情况，每年度签订志愿服务协议）。在服务期间，医疗志愿者按每人每月1100元的标准给予生活补贴；为每名志愿者办理医疗、养老和意外伤害保险。共有580多名医学专业的应、往届大学毕业生积极报名。经过严格审定、选拔考试，128名医疗志愿者深入老区开展服务工作。
（2）医疗志愿者的管理
TS团市委志愿者服务中心对医疗志愿者精心管理，针对老区村、重点村基本医疗设施异常简陋，生活住宿条件很差，橱窗板报等宣传工具也极度缺乏的状况，一是为每名医疗志愿者配备了血压计、听诊器、体温表等基本医疗服务设施和关于农村常见病预防及治理等方面的书籍资料。二是要求各县区团县委根据各自实际，对橱窗板报等宣传工具予以适当支持。如YT团县委出资将医疗志愿者编写的常见病预防、卫生防疫和新型农村合作医疗政策等内容的宣传简报印制成3000余份宣传资料进行发放推广。三是本着安全和便于管理的原则，妥善解决志愿者的食宿问题。所在村具备条件的，医疗志愿者吃住都在服务村，不具备条件的，吃住在附近镇政府或养老院。四是成立了医疗志愿者服务农村项目办公室，专门负责此项工作的组织和相关政策的制定实施。五是制订了一套管理制度，包括《医疗志愿者行为规范》、《医疗志愿者工作职责》、《医疗志愿者管理办法》、《关于招募、选派医疗志愿者到农村志愿服务的实施方案》等文件，确立日常管理、工作安排、检查汇报等制度。同时，医疗志愿者服务农村项目办公室与医疗志愿者签订《TS市医疗志愿者下乡服务协议》，明确双方权责关系，确定考核奖惩、退出机制，实现对服务行为规范管理。六是制定培训交流制度。每季度召开一次工作交流培训会议，丰富医疗志愿者的知识构成。
3．具体服务的开展
医疗志愿者根据志愿服务中心为医疗志愿者编制的《医疗志愿者工作职责》和所在村具体情况，按照志愿者服务中心要求，接受志愿者服务中心监督管理，主要开展以下几方面的工作：
（1）走访调查建立村民健康档案
医疗志愿者入村后第一项工作就是通过走访调查了解村内医疗卫生状况，以户为单位建立村民健康档案。ZH市XC乡寨主沟村位于ZH市东北边界，地处长城脚下，全村山地面积5430亩，705口人分布在长达4华里的4个自然村里，交通十分闭塞，村内只有一家诊所，一名村医，医疗条件较差，卫生条件也不达标，离最近的卫生院还有30多里路。因为交通不便、信息闭塞，村民们的思想比较落后，求神问药成了村民们治病救人的良方。医疗志愿者MXL驻村后，拿起听诊器、血压表等走村串户，挨家挨户了解情况，为每户村民进行健康检查，发现村民易得感冒发烧、咳嗽、高血压、脑血管等疾病。该村患高血压病30人，心脑血管病12人，糖尿病3人，甲亢2人，肺结核1人。村民在生活中不注意卫生，如：不爱刷牙、不经常洗澡、饭前便后不爱洗手、喝生水等。饮食上每日油盐不限量、大量吃动物油等。以户为单位建立全村187户187份完全家庭健康档案，通过建档，全面摸清了村民健康状况、饮食习惯、常见病等情况，为下一步工作的开展积累了第一手资料。目前为止，医疗志愿者已经为378个老区村、重点村70%以上的村民建立健康档案，有的医疗志愿者还针对“老年人、儿童、五保户及低保家庭成员、慢性病人员”开展了重点建档，详细掌握了农村医疗健康状况水平。
（2）健康宣传
农村医疗卫生及村民健康状况很大程度上与意识有关，如许多农民舍不得花钱看病，小病扛、大病拖的现象，为此，医疗志愿者开展了大量的健康宣传活动。活动分多种形式，主要有广播、板报、发放明白纸、入户座谈等，深入宣传各类健康知识和保健常识，特别是对手足口病、甲型H1N1流感等传染性疾病的症状、预防等进行了重点宣传，传播防御知识，消除群众的恐慌心理。还有的医疗志愿者自筹资金，采取网上下载、书刊摘抄等形式，自编《女性健康之家》等宣传刊物，免费发放村民手中，受到了村民的普遍欢迎。比如说，LT县姜各庄镇庄东村的医疗志愿者SJ，她通过向村民发放“村民联系卡”的方式加强与村民的联系，其次，她还创办了《ZDC三农资讯》，以小报为载体，把大家急需的种植、养殖新技术，规模化、标准化生产管理方式，市场信息以及党在农村的方针、政策送到村民家中，同时她还创办了健康专栏，把产前保健、老年人多发病的预防、季节性流行病的预防知识等告诉村民群众。ZH市XC乡寨主沟村医疗志愿者MXL利用广播、发放明白纸的形式宣传婴幼儿接种疫苗及育龄妇女按季参加普查的必要性，积极开展老年病的防治及预防的讲座。两年来她共广播医疗知识200余次，发放宣传单2600多张。特别是今年手足口病及甲型H1N1流感高发期，入户指导家庭消毒，不仅强化了村民的防护意识，还有效预防了疾病的传播。
（3）疾病预防指导
针对村民因疾病常识缺乏所带来的治疗误区，医疗志愿者为能更好地提供医疗服务，联系上级医院来村为村民义诊义治，对村民进行体检，坚持做到早发现、早治疗。乡镇卫生院的医生及乡计生办人员定期到村进行普查，举办医疗卫生知识培训班，辅导预防农村常见病及诊断多发病。医疗志愿者普遍开展了一对一的疾病预防治疗指导，特别是糖尿病、高血压等一些与饮食关系密切的疾病，采取纠正饮食习惯的办法引导村民加以预防和控制。同时，广泛宣传新型医疗政策，提高新农合参保率。医疗志愿者MXL2007年10月入村，村里70岁的XJZ老人得了重病，生活不能自理，而这时正是山里收栗子的大忙季节，伺候老人自然成了家里的难题。她了解情况后，主动担负起照顾老人的责任。她每天给老人按摩、舒通筋骨，在她的精心照顾下，老人慢慢地能下地走路了。为能更好地提供医疗服务，她多方联系上级医院、乡卫生院及计生办人员来为村民义诊义治、普查、体检，坚持做到对疾病早发现、早治疗，提高了村民的卫生保健意识。由于村民思想落后，经济条件有限，部分农户对新农合不认可，MXL入户耐心地给他们讲解新农合的好处，并以得到新农合实惠的农户作例子。通过努力，寨主沟村2007年参合率达94%,2008年达95%，参合率在全乡名列前茅。广大参合农民减轻了医疗负担，使因病致贫、因病返贫的状况大大缓解，尝到了实实在在的甜头。
（4）简单的医疗服务
医疗志愿者采取自带设备、协助村医等形式，为村民开展了量血压、摸脉搏、查心脏等简单的医疗服务，通过简单筛查发现村民疾病前兆并给予相关治疗建议，增强了村民关注健康、珍爱生命意识。MXL针对村里交通较闭塞，村内诊所医疗条件差，村民看病、就医难的问题，帮助村诊所进行了卫生整理及常用器械的消毒工作，防止了交叉感染。配合指导村医看好村民的病，使村民在当地就能治好如感冒、咳嗽、头痛、腹泻、脑血管病等一些常见病。L县YLZ的几名医疗志愿者，在志愿服务时发现个人在农村服务时发挥的力量很小，而且困难也很大，不容易得到老百姓的认识，他们针对这个问题，不是单打独斗，而是集思广益、团结合作，成立了YLZ志愿服务小队，通过这种组织形式，他们经常在各个老区村中开展义诊义治等志愿服务，很快得到了村民的认可。
（5）环境卫生整治
环境卫生与公共健康联系密切，广大志愿者普遍把营造整洁舒适的卫生环境作为提高卫生水平的重要举措，协助村民广泛开展了治理柴草乱放、粪土乱堆、垃圾乱倒、污水乱流、畜禽乱跑等“五乱”问题，推进沼气池、博士灶建设，做好改厕、自来水改造等工作，推进了村容村貌和农村卫生环境的改善，为村民健康提供保障。
此外，志愿者还开展了邀请专家义诊、协助开展计划生育宣传、配合做好“健康TS、幸福人民”等活动，还有的协助乡镇有关部门工作，兼任村团支部书记等其他职务，在各自岗位上为农村医疗卫生和人民群众身体健康做出贡献。
4．取得的成效
医疗志愿者通过驻村入户调查、提供医疗保健咨询、开展义诊义治等服务，对转变群众的传统医疗卫生观念、加强和改进村内医疗卫生工作、健康宣传、医疗服务、帮助改进村内医疗环境落后面貌等起到了积极作用，为农村公共医疗卫生服务注入了新生力量，提供了人才支撑。
表9 医疗志愿者服务成效
（1）为70%以上的村民以家庭为单位建立了健康档案。
医疗志愿者为各村建立的健康档案的内容较为丰富，类似于全家的“病历本”，但不限于疾病方面，其中包括每个村民个人的各项基本指标，如家庭情况、卫生状况、饮食习惯、家庭主要健康问题、既往史和现病史、诊疗情况、用药明细等，为以后村民看病就医提供了一定的帮助。除了为村民提供一般化的服务，有的志愿者还为村民提供有针对性的个性服务，提高服务效果和村民满意度，如针对60岁以上老人建立专门档案，针对育龄妇女和多发妇科病建立专门档案，针对沿海地区多发的风湿建立专门档案等。这些档案的建立为村民健康保障提供了宝贵的一手资料。
（2）增进了村民健康意识。
医疗志愿者大多参与了给村民分发油、盐勺及健康手册，自备听诊器、血压计等医疗器材，为村民进行常规身体检查，宣传卫生知识，宣传新农合优惠政策等很多工作，特别是甲型H1N1的防治、小儿手足口病的防治宣传工作，使他们深得群众的感激和信赖，他们通过不懈的努力、爱心的投入渐渐取得群众的信任，多数群众对志愿者的态度由最初的敌对、怀疑、不相信、无所谓转变为比较亲密；群众逐渐意识到自己在医疗、健康方面的许多生活、就医习惯的问题所在，良好习惯渐渐养成，健康意识大大提高。
（3）初步改善了农村医疗卫生条件。
医疗志愿者驻村服务初步带动了农村医疗卫生硬件、软件方面的改善提高。一方面，医疗志愿者带了一些医疗设备来，各级政府和医疗机构也对这些村对口支援设备，以建立新的卫生室或提升旧有卫生室的水平。FN区王玉石村医疗志愿者肖宏超，为方便村民们了解自己身体的健康状况，购置了一些医疗器械，并结合团区委和乡卫生院，在王玉石村成立了村民体检中心。通过社会实践和义诊活动，为村民们进行免费的体格检查，免费为村民们测量血压、测量血糖、检查耳鼻喉情况，检查眼科和色觉、健康咨询等。这样的例子不在少数。另一方面，医疗志愿者充实了农村的医疗卫生人才力量。志愿者经常带领农村医疗人员参加卫生院的社会实践活动，如村医培训和计划免疫培训等。这些人员跟随老师学习各种医学知识和实践技能，学习消毒技术、清创缝合、伤口包扎、打针和输液、各种常见病的体格检查等，拓宽了视野，提高了水平。
（三）主要经验与存在的问题
1．主要经验
（1）以民生为本，从医疗卫生服务出发探索解决农村公共服务问题。
农村问题千头万绪，农村问题由来已久，农村问题关系重大，要解决它绝非短期内能够实现的，中央已经连续六年发布有关农村问题的1号文件，新农村建设任重道远。在这其中，农村公共服务是新农村建设的基本和重要任务，而医疗卫生的供给，则是这一任务中的迫切内容。
医疗卫生作为一种特殊的公共产品，在其供需问题上不仅要考虑经济效率，而且还要考虑社会公平。十七届三中全会提出，要以创新的思路解决农村问题。TS市就是以科学发展观为指导，选择了与人民群众关系最密切的身体健康、医疗卫生方面作为突破口，以改善农村医疗卫生公共服务为目标，关注探索农村发展新道路。政府财政购买非营利组织组织的专业人才提供医疗卫生服务，就是在这样的思路下进行的。
（2）公共财政转移支付解决农村公共服务资金困境。
公共财政是指在市场经济条件下，为满足社会公共需要进行的财政收支活动模式或财政运行机制模式，是国家以社会和经济管理者的身份从社会上取得收入，并将这些收入用于政府的公共活动支出，为社会提供公共服务和公共产品，实现经济社会的协调发展。公共财政的核心是满足社会公共需要，是让不同地区的百姓享受平均水平大体相当的基本公共服务。财政转移支付是指与一定事权相对应的财政、财力在不同层级的政府之间的划转和移交。财政转移支付是实施公共财政均等化，调节收入再分配和实现政府政策目标的重要手段和途径。农村地区长久以来缺乏财政支持是众所周知的事实，TS案例就是动用市级财政弥补县级财政不足，拿市里的钱买城市的人办农村的事，通过社会资源倾斜，解决农村公共医疗卫生服务困境。
（3）以政府出资向社会组织购买志愿者的方式，促进农村公共服务，探索实现公共服务城乡均衡化的新思路。
我国现阶段的新农村建设，既没有雄厚的人均财力基础，也不具备发达的市场经济体制，要努力实现城乡基本公共服务均等化目标，加大农村公共服务供给力度，提高供给水平，只能走中国特色的“第三条道路”。TS市政府要购买农村公共医疗卫生服务，但是目前没有个人或者单位能够提供这种服务，于是转而选用社会组织志愿者服务中心。志愿者服务中心因其组织优势、资源优势，利用政府财政资金帮助政府组织、购买到了医疗志愿者提供农村医疗服务，对推进农村医疗卫生服务水平改进提高起到了积极作用，取得了初步成效。这样，通过思路的转换，以政府出资向社会组织购买志愿者的方式，为促进农村公共服务改善提供了新的思路和启迪。
2．存在的问题
（1）医疗志愿者实践经验不足。
俗话说“干活找年轻的，看病找年老的”，医疗志愿者90%以上为医学院校新毕业学生，普遍缺乏实践经验，虽然上岗前有相关部门对他们就农村医疗卫生改革发展政策、农村地区地方性疾病防治工作的相关知识等进行过专门培训，但他们在进行专业的医疗咨询等服务时仍感觉力不从心，普遍反映经验不足。另一个现实反应是，起初入户时被人误解怀疑，部分村民不相信志愿者水平，不理解他们的身份，以为他们是来混天的，印制的宣传资料不易被村民收藏，认为是多余的，给村民讲解还不愿意听，觉得不如给点药品实际。几乎所有医疗志愿者提出，希望志愿者服务中心能多组织志愿者的研讨会议，方便互相沟通、交流工作经验。
（2）医疗卫生服务经费不足。
由于缺乏基本的活动经费和基本的检测仪器，医疗志愿者们在开展诊疗服务和疾病普查时，遇到了很多障碍，很多想法无法实现。有时病人抱着挺大的希望和决心过来了，但因为设备的原因，卫生院无法检查和确诊，只能让他们上县城去。有的病人因为离县城特别远，去一趟特别不方便，就干脆不去了。各村经济状况也都不好，最低的一个村2008年人均纯收入仅900元。99%的村民年人均收入在全市平均水平以下，经济状况决定了村里的医疗卫生设施不足。此外，定期为医疗志愿者进行免费的医疗技术方面的指导和培训，下发相关医疗书籍和资料及检查器械等，这些也都要专门列支经费。
（3）政府出资，志愿者提供农村公共服务尚未形成制度。
目前，TS市的实践才刚刚实行两年多，还处于探索阶段，尚未形成制度。志愿者反映较多的培训机制、职责明晰、待遇提高等问题都还没有得到彻底的解决。从根本上讲，站在农村科学发展的新起点，推进政府出资购买志愿者提供服务模式开展，提高农村公共服务供给水平，重在推进系统的制度设计与制度安排，构建一套完善、系统、有效的农村公共服务长效供给机制，实现农村公共服务需求表达、长效筹资和购买管理一体化运行，使农村公共服务的供给真正满足农村改革发展的实际需要。按照党的十七届四中全会精神，完善制度、巩固成果、继续深化和完善，政府出资、志愿者提供农村公共服务的制度，需要在实践中不断探索。
四、CS案例：政府向民间组织购买残疾人服务
（一）问题的提出与研究的背景
在我国残障公共服务发展的初期阶段，国家通过行政体系以及作为其延伸的企事业单位对残障人士进行收养和救济，承担着残障群体的各种公共服务。随着经济体制改革和相应的政府职能转变，国家转移出很多公共服务职能，残疾人生活水平和地位的提高也使得残障公共服务需求日趋多样化和精细化。近年来，非营利组织以自身的专业优势和非营利性、公共性，推动残障公共服务的发展。在这种情况下，政府采购非营利组织所提供的残障公共服务就应运而生。
本项研究旨在通过个案研究来分析中国政府购买残障公共服务的现状，发现我国购买残障公共服务的问题与困境，寻求解决中国政府购买残障公共服务问题与困境的对策。个案对象选择是CS市。该市作为一个中等经济发达的城市，其经济发展水平和社会服务水平在全国均处于中等偏上的位置，就残障公共服务方面来说，具有一定的代表性。
CS市现辖5个区和4个县市，总人口637万人，其中市区人口219万人。根据2006年进行的第二次全国残疾人抽样调查结果，全市共有31万残疾人，占全市总人口的4.91%，分布近五分之一的家庭，关联近百万人。其中，视力残疾4.61万人，占14.86%；听力残疾7.49万人，占24.16%；言语残疾0.48万人，占1.53%；肢体残疾9.02万人，占29.07%；智力残疾2.05万人，占6.6%；精神残疾2.3万人，占7.4%；多重残疾5.06万人，占16.3%。近年来，紧紧围绕实现“人人享有康复”的目标，CS 市委颁布实施《推进和谐CS 建设2007—2010年工作纲要》，将“千人复明工程”和“助行工程”列为近几年政府为民办实事的重要内容。实事工程开展以来，共计免费为3194名贫困白内障患者实施复明手术、为400名贫困截肢者安装假肢，残疾人直接受惠金额达3000万元。同时，CS市残联还致力于提高残疾人的综合素质。自2006年来，全市共投入近5000万元，为残疾人提供免费或特惠职业培训2万多人次，建立了十个市级残疾人培训基地，举办了按摩、家电维修、美容美发、电脑、种养业、湘绣等各类培训200多期，累计培训残疾人5000人次。2008年，CS市残联被中国残疾人联合会确定为“长江新里程计划”之《长江高科技助残就业项目》执行单位，2008年举办了IT、动漫、机械制图等培训班6期、220人次，并有50名残疾人通过此项目实现了稳定就业。
显然，实现这些残障公共服务，绝不可能仅仅由政府或者残联独自实施，而必须依靠外部组织。而这又往往引发了政府（这里的执行主体是CS市残联，有关残联的性质，下一节将介绍）采购残障公共服务的问题。为此，我们2009年7月前往CS市残疾人联合会进行实际调研。调研主要包括两个部分：（1）对残障者进行问卷调查。调查以CS市残疾人为调查总体，由CS市残联和残疾人服务机构提供被调查残疾人名单，共发放问卷70份，收回问卷67份，有效问卷55份，有效率为82.1%，基本符合抽样调查要求。（2）对残联工作人员和残障公共服务的承接单位进行访谈。其中先后与残联部分领导、残障公共服务承接单位举行过座谈会，并对CS市YH区YZ家园的创办者进行访谈。通过调研，了解CS市残联购买残障公共服务的做法，总结其购买的经验和存在的问题与困境。
（二）案例基本情况
1．购买者与承接者概况
本案例中的公共服务供给方是CS市残疾人联合协会（以下简称CS市残联），它是一个将残疾人自身代表组织、社会福利团体和事业管理机构融为一体的残疾人事业团体，具有“代表、服务、管理”职能：代表残疾人共同利益，维护残疾人合法权益；开展各项业务和活动，直接为残疾人服务；承担政府委托的部分行政职能，发展和管理残疾人事业。在访谈中，CS市残联领导形象地把它描述成“亦官亦民的组织”。CS市残联的资金来源是政府的财政预算拨款、残疾人就业保证金、社会募捐、社会捐赠以及中国福利彩票筹集的社会福利基金本级留成部分中一定比例的资金。残联虽然是一种事业团体，但组织领导和部分工作人员由政府官员任职或兼职，承接政府为残疾人提供服务的行政职能，在为残疾人服务中，中国残联有代表政府的作用，从这个意义上来说残联是政府的延伸，是广义的政府，与政府组织并不存在本质上的差别，本案例中它实际是残障公共服务的供给者。
本案例中残障公共服务的生产者包括定点手术医院、残疾人就业基地、残疾人托养服务机构以及残疾人培训学校。从营利的角度来看，这些机构大抵可以归为两类。一类是以社会服务为主的非营利机构，比如以机构托养为其内容的CS市TXYZ家园和YH区YZ家园，它们符合非营利组织的典型特征。而TXYZ家园的管理方HN省爱弥尔智障人士服务机构则是一家有着较长历史的“社会组织”。该组织的人士称：“爱弥儿在去年12月份启动的YZ家园，据我所知是HN省第一个政府购买民间组织服务的示范性的项目。”另一类则具有一定的营利性，并且市场化程度比较高的组织，比如培训学校和医院，但因为其生产的内容是教育和医疗等具有外部性产品，仍可以归为非营利组织之中。
2．购买残障服务的基本内容
本案例所考察的内容包括：第一，CS市2008年“千人复明”工程，为眼疾患者和白内障患者提供脱盲服务。第二，为残疾人提供就业服务。第三，为智障人士提供托养服务。残联为残疾人提供的托养服务范围比较广，本案例所考察的对象集中关注智障人士，原因就在于CS市在这个方面所进行的尝试具有独特性，并曾经因此而获得社会和领导的肯定。第四，为残疾人提供培训服务。
3．购买动机
调研小组曾经向CS市残联领导以及部分残障服务生产机构人士提出这个问题：为什么政府要购买服务。应当承认，在访谈前，我们的潜意识里，将公共服务外包给第三方属于一种制度上的创新，是一种新鲜事物，因此很可能难以为他们所理解。但出乎我们的意料，不管是购买方还是生产方，他们完全能够接受这一思路和方式，并且将政府购买公共服务视为理所当然。
CS市残障领导在听取我们对购买服务的解释之后指出，在残疾人工作方面，“政府购买服务，80年代就有了，只是还不很完善”。他甚至提出了采用抵用券来实施居家养残的设想：“通过几个家政公司竞争，采取发票的形式，根据不同类型和残障人士的需要与需求，每月根据他家庭的情况确定服务的次数和范围，政府就采取招标的形式去做。譬如说病残这一块，有要去看病的，有早上晚上散步的，10块钱一次或是20块钱一次，由你自己打电话，每个月政府发给你80块钱。反正不是吃的问题，主要是休闲，精神的一种放松，看病聊天都可以，反正这么多钱，你自己打电话给经过招标的家政公司，准备推广这样的一种人性化的服务，根据不同类别残疾人的需求来购买服务，从学术上看由什么名词来代替这个？反正就是这个意思。当时讨论会我参加了，比如说家里人去上班了，我要去附一看病或是做什么，就给家政公司打个电话，说是你们来个人带我去，10块钱，不过这是一种票的形式，家政公司拿票到居家养老中心去领报酬，就是这样一种服务。总共投入是4000万，用于购买服务的大概是3000万，包括老弱病残，70岁以上的都可以享受，这就是居家养老的形式，这样一种服务范围比较广泛，包括精神生活方面的需要，物质方面的需要。”
调研发现，政府购买残障公共服务的具体动机如下：第一，残联工作人员少，不可能什么事情都由残联工作人员去做；第二，残障公共服务带有强烈的专业性。作为一个管理机构，许多具体的残障公共服务，不可能由残联来完成。比如复明，必然需要依托给专业机构，而特定培训也需要专业的人员与机构，如盲人识字与盲人电脑。第三，财政不甚丰裕。前两个因素决定了残联自身无法进行这类服务，财政上的资金不足则决定了CS市残联无力建立和维持这样的专业机构。
CS市残联工作人员认为，CS市的财力不如一些大城市，在残障公共服务方面的投入不能与大城市比较。这使得CS市残联必须考虑以外购而不是以自己建立机构来生产。一个负责残疾就业培训工作的CS市残联工作人员这样描述购买服务：
你像北京那些大城市[的残联]都有自己的培训学校，每天可以养着一批人，有老师、校长、工作人员，每天为残疾人提供服务，划一块地，工资由政府来拨付，这是培训方式的一种，但是我们CS不可能实现，换句话来讲，我们现在有没有必要去实现呢？有没有必要硬是要这样一栋楼呢？投资那么大，我们政府这么大一块包袱，包括人事和工资等等关系。我们现在购买的这种服务，就是说所有残疾人来CS培训，我们是免学费的，免费提供住宿吃饭，甚至买意外伤害保险，这些钱都是由我们残联从保障金中拿出来，然后由“成才”实施这个培训，等到达一定的数量以后，我们就制定一个计划，我们要开个什么班，报满我们就可以开班，开班以后[残疾人学员]来免费学习，完了以后根据实际支出，我们就给钱给“成才”，这就是典型的购买服务，换句话来讲，我们可能是花少钱办大事，你如果说是真正去投资，光是学校的投入，做得好一点就是几千万，几千万拿着去建学校去培训残疾人，按照我们现在的水平来讲的话，至少要大几倍的支出，你算算固定资产，还有支出、工资等等。所以像这种购买服务形式就是拿少钱办大事，效益非常非常好。
4．承接者的选择
残障公共服务与许多其他服务不同，它需要较强的专业性。在我国，残障服务的整体水平不高，残障服务的市场化水平总体上较弱（复明工程是一个例外）。这使得购买者在选择生产者的时候基本上不采取公开招标这类具有竞争性的采购方式。从调查的情况来看，公共服务采购方确定具体的生产者的关键因素为生产者的专业水平。“爱弥尔”的代表指出，“购买的这一块对民间机构的遴选方面，你的专业背景、你的资源、你的管理，这些可能都是政府需要考虑的，他会有一个遴选的标准在里面”。所以专业水平放在第一位，这与残障公共服务的特质是分不开的。残疾人的公共需求与正常人的公共需求不同，后者所需要的公共服务是均质的，有能力提供这类服务的机构可以形成一种竞争性的市场。而残疾人的需求是一种特殊性服务，能够提供这类服务的机构往往较少，这对于许多服务机构形成了一种进入壁垒。而YH区YZ家园的负责人指出，他所以能够获得这个项目，源于多年在自闭症上的培训经验。
（三）政府向社会组织购买残障公共服务的具体过程
以下我们分别按内容介绍。
1．CS市2008年“千人复明”工程
（1）CS市2008年“千人复明”基本情况
至2008年，“千人复明”工程已连续三年被市政府列为为民办实事项目，旨在加快全市的康复助残、脱残脱盲进程，推动CS市残疾人事业的全面发展。
①领导机构
成立了市“千人复明”工程工作领导小组，市政府副秘书长任组长，市残联党组书记、理事长任副组长，市残联、市卫生局、市教育局、市财政局、市广电局为成员单位，并明确职责分工。领导小组下设办公室，设市残联康复部，负责日常工作。各区、县（市）和7家定点手术医院均成立了“千人复明”工程领导小组办公室，制定了实施方案和目标考核细则，纳入了年度工作目标考核和各级残联绩效考核内容。如图8所示：
图8 CS市“千人复明”工程领导小组示意图
②宣传方式
为使“千人复明”工程落到实处，市政府借助一切可以利用的宣传资源，通过八大途径，形成了残联组织、部门单位和新闻媒体共同参与的广覆盖、多层次、全方位的立体宣传发动网。
途径一：新闻媒体宣传发动。多家媒体相继对“千人复明”工程进行宣传报道400多篇次，播放电视飞字公告1200多条次。CS市NX县电视台请眼科教授开播了为期一个月的白内障防治知识讲座。中国残联网站报道6篇次，很多互联网站予以转载。
途径二：热线电话咨询服务。9区、县（市）残联、7家定点手术医院共设立了16条咨询、报名热线。全年共通过热线电话答疑12600多人次。
途径三：学生发送宣传资料。各区、县（市）共印发“千人复明”工程宣传资料60万份，教育部门安排中小学生将宣传资料带回去发送给家长及附近村（居）民，宣传覆盖200多万人，市政府实施“千人复明”工程的消息传遍了全市每一个角落。
途径四：医疗队下基层宣传。各定点手术医院共组派近100批次医疗队，行程5500多公里，深入乡村、社区开展义诊、咨询和宣传，同时印发公告和宣传资料28万份。免费接诊眼疾患者12000多人次，其中白内障患者近3000人。
途径五：残联、残协宣传动员。各基层残联、残协工作人员走村入户，发放宣传资料近10万份，在乡村、社区张贴“千人复明”工程宣传海报1万多张。
途径六：互联网发布消息。通过星辰在线，市、区、县（市）政府公众信息网和残联网站发布消息、报名程序等内容。
途径七：主题活动宣传造势。2008年5月5日在开福区旺和超市前坪举行了筛查启动仪式。2008年5月22日在HN省博雅眼科医院隆重举行了高规格的“千人复明”工程手术启动仪式。
途径八：游览活动宣传成效。NX县、TX区等县、区先后组织白内障复明对象代表近百人游览了CS城、风景名胜点、标志性建筑和伟人故里，观看奥运比赛等活动。利用宣传橱窗、板报展示复明对象生活、就学、就业状况改善和巨变的成果。
（2）存在问题
2008年，CS市全年共计免费为1058名贫困白内障患者实施了复明手术。手术对象年龄最大104岁，最小的7岁。脱盲率86.8%，复明视力最好的达1.5。但是由于各种条件的制约，还存在着如下问题：
①机构设置重叠，各部门职能交叉。
CS市“千人复明”工程实施范围广，涵盖TX 区等9个区、县（市），实施难度很大，各机构本着求实、务实、落实的工作态度，将工作开展得有声有色。但这其中有一个问题，即该工程的机构设置较复杂，甚至重叠，导致各部门任务目标不够明确，职能交叉，徒做很多无用功，信息的上传下达也渐趋缓慢。
②各地需求量大，指标少，对象多。
CS市共有4.61万眼疾患者，而2008年复明手术实施对象仅1058名，这对于众多需接受手术的贫困患者来说无疑是杯水车薪。因此，“千人复明”工程中指标少与服务对象多的矛盾仍是市政府急需解决的难题。
③监督与评估机制缺乏独立性。
监督与评估重视的是客观、公正，设立监督评估机构目的就在于对承接医院进行约束与激励。然而目前在这方面一般的做法就是上级监督评估下级，或是自己监督、自我评估，这种缺乏独立的第三方监督与评估机构的状况，难以保证监督评估的公正性。
（3）基本结论
从我们调研的情况来看，CS市“千人复明”工程是近几年来政府向民办医院购买白内障手术服务的成功案例。其服务购买的范围是政府主要公共服务职能之一——残疾人康复服务，这是在明确的目标定位下实施的服务购买，有着统一的制度安排，较规范的程序运作、财政流程，真正做到让白内障患者直接受益，同时也彰显了市委、市政府改善民生的执政理念。
2．购买残疾人就业服务
为保障残疾人的劳动权利，解决残疾人的就业困难，市政府决定从两方面着手来购买残疾人就业，积极引导和扶持残疾人生产劳动：一是构建分散就业平台。全面开展按比例安排残疾人就业工作，近年来实现按比例安排就业新增5165人。在全市全面消除零就业家庭工程中，对残疾人实施重点倾斜，通过购买交通协管员、城管协管员、社区残联联络员等公益性岗位，安置残疾人和残疾人家属1523人。与此同时，各级人民政府努力为残疾人创造就业条件，在城市环境卫生、公共停车场、报刊信息（公用电话）亭、收费公厕等服务行业的公益性岗位中，安排不低于10%的岗位供残疾人就业。2008年，CS市组织了14次较大规模的残疾人招聘会，有600多家单位参加了招聘会，为残疾人提供就业岗位2000多个。二是构建集中就业平台。这主要指的是残疾人就业基地，通常情况下，该就业基地的残疾人都达到了一定比例。通过建立残疾人就业基地，开发和购买社区公益性岗位，扶持民营企业、福利企业加大安置力度，以集中安置残疾人就业和辐射带动残疾人从业。建设集中就业平台突出体现了政府购买公共服务的特征。
下面介绍在建设残疾人就业基地的指导原则、标准以及相关的程序运作规定。
（1）指导原则
坚持以企业投入为主，残联补贴为辅原则。在充分发挥企业投资主体作用的同时，残联给予一定的资金扶持奖励。
坚持以安置就业和辐射带动为主，其他扶助措施为辅的原则。基地要充分发挥辐射带动作用，带动周边更多的残疾人脱贫。
坚持以特色种植、养殖、加工业为主，其他类型为辅的原则。基地要以市场需求为导向，发挥资源优势，因地制宜开展生产经营。
坚持以扶助成熟企业为主，新办企业为辅的原则。重点扶持有一定实力、企业法人素质较高、有适宜安置残疾人就业或带动残疾人脱贫的项目、有完善的产供销网络的企业，规避资金投入风险。
（2）基地建设标准
基地要有经济效益核算账簿和工资发放表，年利润在10万元以上。残疾人就业基地安排残疾人就业20人以上；残疾人扶贫基地直接安排残疾人10人以上或辐射带动残疾人15户以上。
残疾人就业、扶贫基地应具有一定的规模。具体如下：
种植业基地：种植葡萄、梨、桃、瓜等具有较高经济价值的作物，种植面积在80亩以上，其他高效蔬菜等种植大棚30个以上。
养殖业基地：饲养鸡、鸭、鹅等家禽年存栏8000羽以上，肉猪、羊等家畜年存栏300头，兔等其他特种养殖5000只以上，水产养殖30亩以上。
加工业基地：年产值200万元以上。
就业基地：年产值（营业额）100万元。
（3）资金运作
对于达到以上要求的残疾人扶贫基地，由市残联给予下列补贴：当年新建立的扶贫基地，根据新建扶贫基地扶持残疾人的总人数和扶持效果，按照安置就业残疾人（已在基地就业半年以上，下同）每人500—3000元、联动的残疾人农户（已联动帮扶半年以上，下同）每户500—1500元的标准给予补贴，补贴金额原则上不超过30万元。
已建立的原有扶贫基地，根据扶贫基地扶持残疾人的总人数和扶持效果，按照安置就业残疾人每人500—2000元、联动的残疾人农户500—1000元的标准，每年给予每个扶贫基地扶持补贴，补贴金额原则上最高不超过20万元。
符合上述补贴办法的市级残疾人就业、扶贫基地向市残疾人就业服务中心提出书面申请，并提供相关资料，经市残联批准后，残疾人就业、扶贫基地补贴由市残联直接下拨。
（4）基地监管
基地接受残联的指导和检查，由企业自主经营、管理，残联不提供任何担保，不负经济、民事等法律责任。
基地不实行终身制，坚持每年审验一次，合格的继续保留，不合格的给予摘牌处理，并酌情收回扶持资金。
基地实行动态管理制度和重大事项报告制度。如有调整帮扶残疾人从业项目、举办残疾人劳动技能培训班、终止与残疾职工的用工合同或企业带动从业的经营协议等事项，要及时报告市残联认可备案，市残联将不定期地检查或抽查。严禁基地弄虚作假，一经发现，将给予批评、责令改正直至摘牌并收回扶持资金。
（5）问题与困境
市政府构建的两大就业平台取得了显著的效果，得到了各方面积极的肯定。通过政府出资购买公益性岗位，安置了残疾人和残疾人家属1523人，并以“公司+基地+残疾人”模式共安置和扶持残疾人就业21650人。但从实际调研的情况来看，仍存在如下问题：
①购买领域局限，职业单一，科技含量不高。
目前CS市政府所购买的残疾人就业服务尽管已经涉及了诸多领域，但总体来说购买范围仍然非常有限。相对而言，向第一产业（农业、林业、渔业、畜牧业和采集业）的基地购买残疾人就业服务的情况较多，而忽略对第二、三产业基地的考虑，导致残疾人就业岗位选择不多，职业单一，科技含量低。
②购买对象不具有完全独立性。
就实际情况而言，CS市政府是向纯粹民办的营利组织购买残疾人就业服务，在这一过程中存在着比较明显的非平等谈判地位。就业、扶贫基地直接受市残联监管并委托服务，市残联有权过问和裁决基地重大事项的规划与调度，若弄虚作假，则有权摘牌，收回扶持资金。
③智障人士就业流程不规范。
据CS市残联教育就业部部长介绍，CS市目前在智障人士就业这一块实施的办法比较模糊。就业涉及劳动法，雇佣双方必须签订一系列劳动合同，雇主支付员工工资并为员工购买保险。但CS市在智障人士就业上并没有达到如此规范的流程，一般只是对智残人士实施培训，在此过程中掺杂一些生产，然后给予一定的补贴。
（6）经验和启示
就业、扶贫基地属民办营利组织，这是CS市政府向营利组织购买残障公共服务的典型范例。这种购买模式具有集中在特殊领域、多在社区层面提供、非竞争性购买的特点。CS市政府在提供残疾人就业服务时双管齐下，非常具有代表性意义。
不过，民办营利组织在服务购买中与政府地位不对等，在明确责权的合同关系之外，还可能存在着权力关系和行政关系，使得行政介入问题较严重。因此，仍需完善政府购买残障服务中合同双方的对等关系机制。
3．购买残疾人供养服务
智力、精神和重度肢体残疾人由于其特殊的生理条件，成为残疾人群体中最困难、最需要社会关心的群体之一。另一方面，这也是最缺乏政府关注的群体。一位民办智残托养机构的负责人认为，这与智残本身的特性有关：“它是一个长期干预过程，不是说一个手术或是一两个月住院一样的就能完成康复，它可能需要一年两年三年五年的时间，一个持续的干预才可能有所好转，所以说国家对这一块包括有些慈善机构还是抱比较谨慎的态度，因为它看不到成果。”在这方面，CS市的尝试是，逐步实施机构托养和居家供养两种服务模式，以减轻家庭的负担。
（1）机构托养——CS市创办YZ家园
近几年来，CS市先后成立了TX区YZ家园和YH区YZ家园，进一步完善托养服务机构建设，不断满足中、轻度智力、精神残疾人和重度肢残人的托养服务需求。YZ家园受到了上到中残联的副理事长、HN省的副省长，下到各个区里面包括地州市的残联代表的好评，目前业已成为CS市残障公共服务方面的一大品牌。
①TX区YZ家园概况
“十一五”期间（2008年12月）, CS市积极推广“TXYZ家园”服务模式。TX区YZ家园是由TX区残联创办，HN省爱弥尔智障人士服务机构经营管理，专门为16岁以上的成年智障人士及其家庭服务的非营利机构（NPO），主要是运用社会工作和社区康复的专业价值、理念及方法，为智障人士及其家庭提供就业支持、家居技能、康乐活动、社区外展等支持性服务。它以智障人士及家庭为基本服务单位，依托家庭（家属）和社区，有效运用政府购买服务资源，积极鼓励社区和社会人士广泛参与，健全智障人士社会支持和服务体系；并将YZ家园服务辐射到社区，提升社区智障人士服务的专业化水平和服务效果。其直接服务目标是为TX区辖区内40—60个家庭提供社会工作及社区康复服务，支持10—15个家庭实现庇护性就业，完成1—3个学员实现支持性公开就业，切实改善成年智障人士及其家庭生活质量。
TX区YZ家园是在省、市残联的大力支持和区委、区政府的领导下由区残联创办。它按照CS市开展残疾人工作托养服务的要求，经请示政府同意，财政支持，前期投入经费20余万元，在运作过程中，场地租赁、水电费用均由区政府承担，并每年资助托养10人，每人每月由政府支付600元托养费，是典型的“公办民营”运作模式，也是HN省第一个政府购买民间组织公共服务的示范性项目和工程。通过运作，探索残疾人社会工作理念指导，机构社工与社区社工结合、家庭及社区广泛参与的成年智障人士社区服务模式，在CS市乃至全国起到辐射推广的示范带动作用。
②YH区YZ家园概况
2009年5月17日，我国第19个“全国助残日”, YH区残联为“YHYZ家园”揭牌。它是一家以“民办公助”模式运行的针对智障人士的非营利性托养服务机构，着重于培养残疾儿童的生活自理能力和社会适应能力，注重残疾儿童日常行为矫正和规范养成，有针对性地培养残疾儿童的就业能力，为残疾儿童提供学习、康复、职业教育及托（供）养一体化服务。“YHYZ家园”摸索出的由政府主导、社会参与、私办公助、合作互补的“民办公助”合作模式，整合了社会资源，最大限度地减轻了家庭和社会负担，是YH区对智障培训教育就业探索的新型模式。
YH区YZ家园试运营几个月以来，以培养残疾儿童的生活能力和社会适应能力为重点，在残疾儿童日常行为矫正和规范养成、就业能力上着手，走出了一条学习、康复、职业教育及托（供）养于一体的道路，共培训了300多名残障儿童，其中100多名患儿进入了普通学校就读，200多名有明显好转。YZ家园自身也得到迅速发展，目前已经拥有50名老师和90多名学员。
在这项购买中所涉及到的主体有：市区残联作为委托方，负责拟定工作任务，确定资金补助标准，监督管理工作落实和审核资金运营情况；YHYZ家园则作为代理方，主要负责培养残疾儿童的生活自理能力和社会适应能力。
目前YHYZ家园的经营场地是500多平方米，共有老师50名，学员90多名。其资金运作情况如下：
前期投入：市委、市政府前期给YHYZ家园划拨了10万元发展建设资金，区委、区政府支持了6万元扶植资金，用于装修和残障设施建设的补贴。市委、市政府和区委、区政府还分别对YHYZ家园及学员给予了1万元现金和1万元物资的慰问。
后期投入：市委、市政府按照300元/月对每位学员予以后续补贴，该补贴经费从市残疾人就业保障金中列支。区委、区政府也相应地给予每位学员300元/月的配套补贴。
所有经费的支出需经财政允许，该经费要做到统筹安排、合理运用，严禁挪作他用，并接受市残联的指导和不定期的抽查。每年经市残联验收、年审，一经发现弄虚作假或不符合要求，将给予批评、责令改正直至摘牌、收回扶持基金的处分。
同时，YZ家园也会在开班初期对学员进行能力评估，根据能力层次予以分班，再以3—6月为一期，每期20—25个学员，之后做第二次评估，依评估结果确定康复成功率，然后决定学员是继续学习，或是进入工疗站，或是进入庇护性工厂。
③问题和困扰
——机构运作无法保持完全独立性。
TXYZ家园属公办民营形式，政府与爱弥儿智障人士发展协会谈成合作协议时，就要求其需要配合政府一些工作的开展。但由于之前没有和政府打过交道，对政府体制和政府部门关系并不是非常了解，而政府对民间机构的了解也有欠缺，因此两者之间的协调比较耗时耗力。该协会执行主任坦言：我们与政府之间的合约相对不太平等，但政府的一些扶持政策对我们还是相当有益的，对于我们民间机构来说是挺高兴的。
——地理位置偏远，生源偏少。
TXYZ家园和YHYZ家园位置都比较偏远，交通不太便利，智障人士无法独立完成上下课，需要家长的协助，这在很大程度上会阻碍一些智障人士到机构学习培训；其次，现在家长的认识不够，有这样一个孩子不太想让人家知道；再次，一些家境条件比较好的家庭，家长可能会担心自己的孩子在外面发生一些状况，就不愿意让孩子出去，这些原因都导致了机构生源较少。
——政府政策扶持力度不够。
第一，服务购买金额不足，托养服务针对面窄。
YHYZ家园负责人介绍，政府的补贴不足以弥补该机构的运营成本。政府在YHYZ家园的前期总投入为一次性投入16万，但YHYZ家园前期装修花去30多万，每年的场地租赁费用为10万元，再加上水电和人员工资等，一年的运营成本达到40万元以上，而政府的后期投资仅600元/人。
由于政府的财政购买资金有限，YHYZ家园不得不依靠购买以外的经营来弥补收入的不足，主要是通过自闭症治疗性培训这一块来解决目前的处境。据了解，对于自闭症儿童政府暂时没有政策给予补贴。YHYZ家园在自闭症治疗性培训这一块做得比较好，有七十多个自闭症儿童在这里培训，而这种培训需要收取费用，因为是一对一模式的早期干预，所以收费比较高，通过自闭症治疗性培训这一块的学费来弥补投入与需求的差距。那么现在的问题是：如果政府的购买价格只接近甚至不足以支付运营成本，为什么YHYZ家园有动力接受政府的购买价格？
YHYZ家园负责人表示，作为一家民间机构，政府目前的政策扶持措施对机构的经营还是相当有利的，并且税务部门也会按现行规定给予税收优惠政策。就2008年来说，自闭症治疗性培训这一块在除去机构所有开支之后还略有盈余，这份事业是很有发展潜力的。第二，对愿意投身于残疾人事业的人才政策扶持力度不够。
对于发展残疾人事业来说，政府给予的支持不应该仅仅是资金方面，还应包括吸引有能力的人投入该行业中。譬如在智障人士康复这一块，就需要非常多有经验的从事特殊教育的老师参与，但对于这些老师，政府并没有相应的政策倾斜。据YHYZ家园负责人介绍，目前该机构共48名老师，工资均维持在基本水平线，只有做了5年以上的老师才能达到将近2000元/月的工资，并且现在平均一天要上8节课，有些好老师要上9节课，像一个轮轴一样不停地在转，压力很大，这就很难阻止人才的流失。
——缺乏服务责任追究制度。
从调研的情况来看，市残联自身理念仍不够清晰，对于服务购买的代理方没有提出明确的评估标准，因此无法对其所提供残障服务的质量、水平和效益加以硬性规定和责任追究。
（2）居家供养
目前CS市在此项工作中尚处于探索阶段。主要是由残联与家政公司等机构签订购买服务协议，为残疾人居家供养提供清扫、护理、做饭等上门服务。
据CS市残联理事长介绍，之前曾参加过一个关于居家供养的讨论会，CS市政府将投入4000万在5区成立60家居家养老中心，其中3000万将用于购买服务，服务对象包括70岁以上的所有老弱病残者。另外通过对几个家政公司招标，采取发放票券的形式，根据不同类型残障人士的需要与需求，每月依家庭情况确定服务的次数和范围。譬如病残人士想去看病，只需给家政公司打电话就会有人来进行相关服务，病残人士用手中的票券付给家政公司报酬，家政公司再拿票券到居家养老中心去换取现金。但目前这些仅仅限于构想，还未付诸实践。
4．购买残疾人培训服务
为了进一步加大残疾人培训力度，增强残疾人创业、就业能力， CS市残联出台了《CS市残疾人培训基地建设标准及残疾人就业培训补助办法》，积极建设残疾人培训基地，以帮助残疾人实现就业目的。
（1）基地建设标准及要求
残疾人培训基地是指经政府有关部门批准或残联认可，具有社会办学资格，有爱心、有实力、有安置残疾人就业的能力，以提高残疾人职业技能或实用技术水平为目的，为残疾人提供就业或转岗培训的机构。
①残疾人培训基地通过合办、定向培训、委托培训等形式开展残疾人职业技能培训。
②培训基地要有适合残疾人特点的培训专业、培训设施和实习场所，规范的培训管理制度和必要的无障碍设施，具备一定的师资力量，培训项目应多元化、层次化。
③培训基地必须遵守国家的法律法规，依法经营，自主办学。残联及残疾人就业服务机构不参与教学管理工作，不承担任何经济、民事法律责任。
④培训基地要根据劳动部门有关行业和工种的培训要求，制定培训计划、教学大纲，根据计划和大纲进行培训、教学、考核，并对残疾人进行遵纪守法和文化基础教育。
⑤培训基地应完成残联下达的年度培训任务指标，经培训的残疾人取得相应的职业技能证书，并积极创造条件帮助经过培训的残疾人创业、就业。
（2）扶助办法
①培训基地补助办法
凡市残联批准挂牌的残疾人培训基地，按实际情况给予一次性补助。
凡有容纳50人以上的教室，有食宿条件，有自己的实习基地，年培训残疾人达300人次以上，且培训的人员一年累计安置40人以上（签订劳动合同、稳定就业一年以上），一次性给予10—20万元的扶持。
凡有容纳30—50人的教室，有食宿条件，有自己的实习基地，年培训残疾人达120人次以上，且培训的人员一年累计安置20人以上（签订劳动合同、稳定就业一年以上），一次性给予5—10万元的扶持。
凡有容纳20—30人的教室，有自己的实习基地，且培训的人员一年累计安置5人以上（签订劳动合同、稳定就业一年以上），一次性给予2—5万元的扶持。
②培训学员补助办法
培训基地对残疾人学员实行免费培训；各级残疾人就业服务机构根据同期社会培训机构的培训收费标准和认定合格的培训人数核定补助额，给予培训基地残疾人培训费补助。
对参加培训的贫困残疾人学员给予适当的生活补贴。
残疾人在残疾人培训基地外培训，可向所在区、县（市）残疾人就业服务机构提出申请，经由区、县（市）残疾人就业服务机构汇总报市残疾人就业服务中心批准后，市将经费统一拨至区、县（市）残疾人就业服务机构，残疾人凭获得的职业技能证书及培训费发票，到所在区、县（市）残疾人就业服务机构报销培训费。
②区、县（市）的培训补助办法
各区、县（市）残联、就业服务机构组织的培训，市残联根据培训残疾人的人数和培训残疾人的人数和培训项目按每人100—200元标准给予补助。
（3）HN省成才职业培训学校案例
HN省成才电脑培训中心成立于2002年，是一所省劳动厅和社会保障厅批准的民办职业培训学校，该中心为正常健全人提供培训学习的同时，也为残疾人员提供专业电脑培训。目前培训场地总面积达3000平方米，拥有教职员工22人，短期培训可达1200人，其中盲人400人。针对盲人的培训内容包括网页制作、动画设计、电脑维护、电脑初级与中级培训班、编织、剪纸艺术和手语培训，由计算机专业毕业的本科与大专学历的且有丰富教学经验的教师任课，还聘请了多名有实践经验的专业人士授课。HN卫视、晚间新闻、HN日报、三湘都市报、当代商报等对中心如何培训盲人用电脑做了多次报道。
据HN省成才电脑培训中心陈校长介绍，目前城市电脑的普及范围达95%，一台新电脑的免费维修期为一年，由于人们生活节奏越来越快，因此为用户提供上门维修服务是一个非常广泛的市场，深具潜力。今年培训残疾人的情况取得了阶段性的成果，上半年培训人数共32人，有相当一部分学员还没有结业就已直接就业，如CS县的LZL、TX区的HZ，得到了电脑城人事部经理和部门经理的肯定。因此陈校长不止一次地谈到，对残疾人的技能培训，只要看准这个项目，市场还是有需求的。
陈校长坦言，一些领导对购买公共服务体系的观念跟上不来，不愿意在这一块投入资金，今年中心大半年培训的资金至今没有得到拨付，这就使得中心在残疾人培训这一块的工作很难开展。此外，部分领导人过于急功近利，实际上培训需要一个理解和实践过程，根据每个残疾人的接受能力不同时间有长有短，加上中心的残疾人培训实行零门槛，这势必又会增加培训的难度。
（4）基本结论
CS市残疾人培训基地的建设在很大程度上提高了残疾人自身的竞争力，实现了就业目的。从服务对象的反映来看，满意率超过50%，见下表。
表10 政府培训服务满意度
目前政府在培训方面的问题主要是，选择专业培训机构上有一定的局限性，购买范围不够广泛。目前政府出资提供的全免费职业技能培训包括电脑培训、种养殖培训、手工艺品制作培训等，但对于教师培训、金融专才培训等技术含量高的职业很少涉及。
（四）政府向社会组织购买残障公共服务的困难与问题
总体上来说，CS市残联购买残障公共服务取得了初步成效。而从购买公共服务本身的角度来看，还存在着许多的困难与问题。大抵而言，体现在如下几个方面：
1．监督与评估机制不完善
比较基础设施建设、批量设备采购等一些常规的政府采购流程来说，残障公共服务的购买基本上处于一个各地方自行摸索的阶段，离制度化还有很长一段距离。这在很大程度上是因为残障公共服务的专业性很强，并且其所购买服务的效果不完全取决于生产方，它与服务对象也有关系。在采访过程中，不管采购者还是生产者，都指出，很难用量化的指标来评估所采购的服务。这使得政府在采购服务方面相对比较谨慎。被采访者指出，由于政府采购整体上倾向于能够看到明显效果的服务，因此对于自闭症治疗性培训等基本上不予援助。这可以说是因为难以量化评估而干脆放弃了公共服务的供给职责。
2．承接者的赢利问题
通常来说，我们将生产公共服务的社会组织定义为非营利组织。但很显然，许多组织并非是不营利的，比如本案例中的成才培训学校以及定点医院。而即使是以YZ家园这种比较有代表性的机构，事实上也并非不存在营利的因素。案例中的YHYZ家园为民办公助的性质，我们问其负责人何以创办这个机构，他一方面表达了对这份事业本身的热爱，另一方面也坦承，它其实可以作为传家的资产。他认为：“我这份事业是可以传家的……我也做过其他行业，由于社会环境和压力，竞争很激烈，想挣钱也不是那么容易，但是现在这个东西（自闭症）确实没人在做，你可能现在苦一点，一年两年苦一点，两年以后可能就会有好转。”这也就是说，不管政府购买公共服务的初衷是否希望生产者营利，但后者的营利冲动很难避免。
3．残障公共服务的需求远超供给能力
虽然从历史来看，政府购买残障服务可以追溯至上个世纪80年代，但总体上，无论是经济发达的东部地区，还是经济欠发达的中西部地区，都还处于起步阶段，政府购买残障服务的规模普遍较小。就CS市而言，目前CS市残障人士达31万，但真正通过该机制受益的残疾人不足1/3。并且残疾人享受政府所购买的残障服务受到严格的地理区域限制，不仅是外地人，就连本地的农村残疾人士也无法享受本市市区所提供的残障服务。现如今，各地无障碍设施和无障碍交通工具的供应远不足以满足需求，残疾人出行困难，因此，即使政府出资购买服务，服务对象也很难抓住进出自如地进入康复机构、培训机构以及庇护性工厂等康复、学习的机会。在CS市残疾人调查问卷中发现，61.8%的残疾人有就业的需求，是各种服务中需求量最大的服务，而政府提供率只有21.8%，供给远远不能满足需求。在调查人群中，65.5%的残疾人没有收入，在有收入的34.4%的人中，收入水平也很低，这也是残疾人生活水平无法提高的重要原因之一。
4．购买方向偏于大众化
政府所购买的残疾人就业服务尽管已经涉及诸多领域，但总体来说购买范围仍非常局限。相对而言，向第一产业（农业、林业、渔业、畜牧业和采集业）的基地购买残疾人就业服务的情况较多，而忽略对第二、三产业基地的考虑，导致残疾人就业岗位选择不多，职业单一，科技含量低。
政府在选择残障公共服务生产者时，多选择提供单一服务的非营利组织，这些非营利组织通常提供同一类残障服务，以便政府对这些服务提供者拥有更多自由选择权，减少成本。但对于受益群体残障人士而言，他们的需求范围非常广泛，他们真正的需求可能并没有列入政府日常议程，如自闭症治疗性培训，这就限制了残障人士对于服务提供方的选择。
5．购买程序有待规范
购买残障服务的资金预算欠缺透明度。在开展政府购买残障服务较早的西方国家，政府向社会公布购买服务的预算，从事生产残障服务的非政府组织，通过政府采购公开招标的方式取得政府拨款，并按照政府要求提供服务。而在我国各级政府部门预算编制中，政府采购资金预算已经单列，但并不向社会公开，因而民办机构对政府购买残障服务的需求并不了解，这种状况不利于其竞争政府所要购买残障服务的项目。
政府购买残障服务缺少规范程序，公开竞争尚未成为一般原则。一般来说，政府购买残障服务所使用的是财政资金，所采用的购买方式应当是政府采购，以公开招标的方式进行。但本案例中的残障公共服务都未通过公开招标，这一方面是由于参与提供政府购买残障服务的非营利组织较少，难以形成竞争的客观条件，另一方面是在政府购买公共服务过程中，政府还没有确立公开公平竞争招标的法律、制度和程序。
五、FS案例：政府向社会组织购买社区服务
（一）案例基本情况
1．购买者与承接者概况
GD省FS市NH区LC街道办事处是本案例中的购买方。NH区县域经济非常发达，2007年生产总值即突破千亿元大关，在全国综合实力百强县（市）排名中一直处于前列。
NH区LC街道办事处原为LC镇，在2006年NH区“镇改街”、“村改居”过程中改制为LC街道办事处（以下简称LC街），下辖四个社区。目前LC街仍然处于从一级政府建制向政府派出机构过渡时期，该街所配置的权力与承担的公共服务职能基本上还是类似于镇建制而非一般的街道办事处建制。得益于皮革、玻璃制品、照明灯饰、铝材等产业的发展，LC街的发展水平在NH区也位于前列，经济实力雄厚。当时街道主管与推进购买工作的是街道党工委委员WWF，目前已升任为NH区委组织部副部长。
GZ仁爱社会服务中心是本案例中的承接方。GZ仁爱社会服务中心是GZ市最早成立的、具有基督教背景的民间社会福利服务团体。1985年3月，经市委统战部、市人民政府批准，GZ仁爱社会服务中心成立（以下简称仁爱），其宗旨是团结海内外热心社会公益事业的团体和人士，服务社会、造福人群。开展的主要服务项目包括：青少年发展工作（包括学校支援）、长者服务、家庭服务、弱能人士康复训练及社区矫正等。
仁爱的组织结构分为董事会、办公室和顾问团三个部分。其中董事会主要负责为机构的发展制定目标和策略，指导机构未来发展的方向。办公室则是董事会的领导下开展具体的工作，包括资金的筹集、项目的开展等。顾问团则对机构的财务管理、法律方面进行指导。
2．购买社区服务主要内容
LC街向仁爱购买社区服务过程分两期进行。每期基本情况如下：
第一期从2007年9月到2008年1月。LC街出资15万元，仁爱根据LC街各社区的具体情况提供一系列青少年综合服务项目（共17项）、长者社区支援综合服务项目（共9项）、家庭及社区综合服务项目（共11项）以及社区康复服务项目（共4项）。
第二期从2008年7月到2009年6月。在这一期，LC街出资20万元，继续购买仁爱的服务。同时，在前一期成功经验的基础上，LC街扩大了购买范围，出资7.92万元，向NH区福利中心购买居家养老服务；出资6500元向FS 市火龙科技有限公司购买社区网站管理服务。
3．资金投入
从LC街向仁爱购买社区服务的投入来看，第一期投入的15万元，第二期投入的20万元全部由LC街道办自行提供，NH区财政和FS市财政并无支持。但在支付购买费用时，LC街用的是分期支付的方式，每期资金分三次支付给仁爱：第一次是在签约的时候，LC街向仁爱支付50%的资金；第二次是在第一期中程，再次支付30%的资金；第三次是在服务期满后，在评估报告后出来之后，根据评估情况再决定如何支付剩余的20%。
（二）政府向社会组织购买社区服务的具体过程
以下将从购买动机、承接者的选择、社会组织开展社区服务等方面分析LC街向仁爱购买社区服务的具体过程与运作机制。
1．购买动机
分析LC街向仁爱购买社区服务的动机，首先要回到LC街乃至NH区整个镇街体制和社区建设的基本状况中去。从本质上来说，LC街购买社区服务的行为是在“压力型体制下的基层被动选择行为”。
（1）负担重重的公共服务责任与逐渐弱化的财政支配权力之间存在矛盾。
前面提到，LC街道办事处实质上仍然是镇建制，因此它既享有相对街道办事处来说更多的权力（比如更多财政自由支配权、更充足的小金库），又承担了相对街道办事处而言更多的公共服务功能。这两点决定了LC街购买公共服务有了基本的前提：一方面LC街有一定的自由支配财力用来完成这一堪称是预算外行为的购买行为，另一方面，虽然LC街实际上还在镇级层次上运作，但毕竟在形式上它已经在向街道办事处转型，因此，其财政支配权也在逐渐减少，在这种情况下，负担重重的公共服务功能使得LC街必须想办法在公共服务供给上做到“少花钱，多办事”，由此萌生了购买社区服务的基本动机。
（2）严格的社区考核体系与有限的区级财政投入之间存在矛盾。
2000年以来，全国开始掀起社区建设热潮。2006年开始，NH区也发起了“建设五星级社区”的社区建设运动，并给各镇街制订了详细的考核指标。比如“建有社区文化与体育设施，定期开展主题鲜明的文化、体育活动”、“建有能满足社区老年人需求的日间照料、居家养老等服务设施，有少年儿童服务活动设施，有残疾人康复站点，无障碍设施符合国家标准”、“发展社区社会组织协助提供社区服务，社区内开展经常性活动的社会组织2个以上，社区社会组织备案、登记率达到100%”（见附件）等等，并相应配备了奖惩机制。
另一方面，虽然对镇街的考核指标越来越严格，但NH区级财政在社区建设中的投入却与其经济实力不相匹配。事实上，各镇街开展社区建设活动所需资金主要靠镇（街）自筹。以NH区某街为例， 2006年该街道全年投入社区建设包括硬件建设专项经费、专项活动经费、办公经费三项总计共计395.06万元，其中12万元来自区政府或有关职能部门，仅占总投入的3%（见下表）。
表11 NH区某街社区建设各项经费统计（2006年）
就职能部门来说，“费随事转”是在社区建设过程为镇街（社区居委会）减负而提出的一个措施，其要旨是职能部门事项向社区转移后，根据其工作量，每年应给予每个社区相应的工作经费。但从NH区大多数地区来看，“费随事转”仍然属于“事转费不随”的状态：有的职能部门划拨了经费，但是划拨经费不足以支付社区为之所承担的庞大工作量；有的职能部门只是简单地让工作任务进社区，相应的职权和经费没有给社区，形成“空转”；有的职能部门进社区只“挂牌子”，并无任何实质性动作。在“事转费不转”的情况下，镇街社区建设负荷更加沉重，很多事情只有应付；不甘于应付的，就必须寻找创新路径。
以上分析表明，在上级公共财政与职能部门支持处于“缺位”状态的情况下，镇街必须要自己想办法解决完成考核任务与有限外部财政支援之间的矛盾。
（3）功能异化的社区居委会与增长中的社区服务需求之间存在矛盾。
社区居委会在法律上是“群众自治组织”，但在实际工作中经常承担的却是行政职能，并演化为政府在城市基层的一条腿。在最近这些年，NH区一些社区居委会每年的各项工作加起来可达100多项，这些行政职能不但面广而且责重，社区居委会作为“政府之腿”终日奔波，除了每年办几次社区活动，几乎难以实现“居民之脑”的自治使命。
另一方面，随着NH区经济发展的推进、外来流动人口的增加、商品房小区的涌现等各种因素，居民慢慢变为“社区人”，各类社区服务需求越来越多，而社区中的各类弱势群体也越来越多，给政府带来了较大压力。
（4）基层干部与社区管理体制改革双重驱动。
在以上矛盾中，LC街寻找更低成本、更为有效的社区服务生产模式就成为必然。而时任LC街道办事处党工委委员的WWF则是购买行动的最主要“推手”。WWF是一个对NPO发展有强烈兴趣的人，曾经多次到新加坡、香港学习，对于政府购买公共服务模式有较深入了解，回来后便思考如何借鉴别人的经验，积极寻求与NPO的合作。
与此同时，2007年LC街被定为NH区社区管理体制改革试点，试点改革的核心是将一些行政工作分离给拟设中的“行政服务站”，社区居委会重新定位为居民提供社区服务。被确定为试点之后， WWF即下定决心推进政府向社会组织购买社区服务的计划，以此作为其改革的前奏。该项改革从2008年3月份正式开始，即在向仁爱购买社区服务半年之后。无论是LC街还是仁爱，都将从购买到改革开始这半年的时间看做是在为居委会的改革做准备，即通过社会组织提供社区服务，将一些适合市场运作的社区服务交由社会组织承担，达到降低政府社会管理成本，减少改革转型时期可能的社区冲突，使社区居委会得以真正回归到为居民服务的本位。
2．承接者的选择
在一些地方的实践中，承接者的选择，即在众多社会组织中选择哪一家来提供服务应该有较严格的程序，比如招投标，但在LC街向仁爱的购买过程中，还没有类似的程序。仁爱的被选择，大体基于以下几个原因：
（1）已存续的熟人关系
在双方签订购买协议两个月前，由于LC街道办事处的人以前与仁爱打过交道，相互认识，因此，一开始就找到仁爱表达了想要向社会组织购买社区服务的意愿。当然，在第一次沟通的时候，LC街的负责人也提出此服务购买项目向任何社会组织开放。但是，直到双方签约之时，仁爱并未发现有其他竞争者，因此，没有走竞标程序就签约了。
（2）丰富的社会服务经验
仁爱具有丰富的社会服务经验，且与香港的专业社会工作者团队一直有非常密切的关系。仁爱也是GZ市最早引入香港社会服务理念和社会工作方法的机构之一，组织长期聘任香港社会工作专家、训练专家担任顾问及督导，服务理念成熟。事实上，从业界口碑来说，仁爱也享有较好的声誉，且从2003年开始就已经有在GZ市承接社区服务的经验。在签约前的沟通阶段，WWF等人特意考察了仁爱正在开展的各项服务项目，认为其已具备相当资质。
（3）积极主动的前期投入
仁爱在得知LC街有购买社会服务意向后，立即开始在LC街各社区进行综合评估。从2007年5月到7月，在签约前的这两个月，仁爱在LC街的不同社区内设立了社会工作坊，通过参与式观察，收取各个社区治安状况、居民遇到的问题等相关信息，并对这些问题进行了分析。2007年7月，仁爱提出了一份开展社区服务的方案。2007年9月，双方签约。
3．具体服务的确定与开展
2007年9月12日，LC街与仁爱正式签约，但是，街道并未在签约合同上注明所购买服务的具体条目，因此，仁爱得以自行决定具体服务项目，其做法是：
（1）基于顾客角度的服务需求调查
一是通过居民访谈获得初步需求信息，一是通过焦点小组讨论获得深入的服务需求信息。2007年9月16日，LC街道四个社区近60名义工接受仁爱培训。在培训班上，仁爱将义工按照自身兴趣分成青年服务组、长者服务组、家庭及社区服务组、综合组4大组，然后围绕“居民到底需要什么样的义工服务”让各小组展开讨论。讨论会上义工们积极参与，也提出了很多精彩的点子。
（2）服务项目的策略性选择
整体来看，仁爱在第一、二期的具体服务内容有策略性改变：
第一期考虑到仁爱是以空降方式来到LC街，居民对仁爱以及社会工作都会感到陌生，所以服务侧重点一是通过大型项目（比如摊位游戏、长者卡拉OK活动）的开展来提高仁爱在社区中的知名度，建立与居民的关系；同时，由于在第一期时仁爱缺乏对社区的充分了解，因此在服务对象的确定方面也采用了“撒网式”行动，建立一个“一站式服务平台”为所有居民提供“综合服务”，同时选取了四大类群体作为服务对象，确定了服务目标（见下表）。
表12 第一期服务对象的需求与目标分析
而在第二期，经过第一期服务的尝试与摸索后，仁爱与居民建立了一定的关系，中心知名度也提高了，对社区需求了解更为充分。因此，这一阶段在响应服务对象的需求上，出于资源的考虑，第二期的服务对象范围收窄了。在第一期所选择的服务对象中，覆盖所有LC街居民的“家庭及小区服务”维持不变，而在另外三个群体中（青少年、长者、残疾人），仁爱选择了以青少年为重点服务对象；同时，对家庭及小区、青少年群体的需求进行了更深入的分析（见下表）。在这一阶段，LC街道办事处筹集资源在罗湖北社区建立了一个实体性社区服务中心——LH 北仁爱社会综合服务中心（以下简称中心）。
表13 第二期的重点服务对象需求与目标分析
（3）灵活多样的服务对策
在第一、二期，针对不同的服务对象及目标，仁爱也采取了不同的服务技术。以下将按照长者服务、残疾人士服务、青少年服务与家庭及小区服务，从服务形式（A）、工作手法（B）、服务内容（C）等方面进行比较（见表14—表19）。
表14 第一期长者服务对策
表15 第一期残疾人服务对策
表16 第一期青少年服务对策
表17 第二期青少年服务对策
表18 第一期家庭及社区服务对策
表19 第二期家庭及社区服务对策
4．取得的成效
应该说，LC街购买社区服务的项目取得了较好成效。在项目存续期间，仁爱主动请来了香港浸会大学社会工作系对项目进行了一次整体评估。以下将结合我们的调查与香港方面的评估对其成效进行归纳：
（1）居民接受了有针对性的社区服务，项目整体满意度较高。
在两年内，仁爱尽最大努力提供了名目较多的社区服务。从活动输出量来看，两年来，服务人次共达1.0443万人，举办活动579节，平均每月的活动节数有29节，每月平均服务人次接近500人（见下表）。
表20 仁爱活动输出量
*服务人次是指活动的参加人数；节数是指半小时以上的活动。
从问卷调查来看，受访者偏向满意及非常满意，两个组别加起来占受访人数为329人，占总受访者的90%。此项平均值也达到4.16（最高分为5分），可见受访者对仁爱所提供的社区服务整体满意度较高。
表21 居民对购买项目的整体满意度
（M=4.16, S.D=0.949）
表22 居民对仁爱开展的各项活动的满意度
（M=4.26, S.D=0.685）
表22显示，对于仁爱所举办的各类活动，居民的满意度平均值也高于4分或以上。其中“仁爱推行的活动/服务安排妥善”的满意程度最高，平均值达4.35；其次有三项，分别为“仁爱推行活动/服务后，社工会跟进我的情况”、“仁爱推行的活动/服务的举办次数足够”及“仁爱推行的活动/服务能吸引我参加”，平均值同样达4.31。
（2）提高了社区凝聚力，尤其是增加了居民对邻里的归属感。
为了了解LC街居民使用仁爱的服务后，其社区凝聚力是否有所加强，仁爱分别在两期服务阶段进行了一项名为“LC街社区凝聚力研究”的小区调查。
表23、表24分别表示的是在第一期、第二期期间，仁爱提供服务前后的社区凝聚力测量结果。
表23 第一期前后社区凝聚力比较
表24 第二期前后社区凝聚力比较
表23表明，在第一期项目期间，受访者接受仁爱中心服务前，对各项目的认同程度平均达到7分以上，当中“FS市是中国众多城市中最好的一个”的认同程度为最高，平均值达7.45；其次为“我对LC街有一份热情”，平均值达7.31。而在接受服务之后，所有项目的平均值都有显著提升，平均值提升至0.63—0.78不等。当中，同样以“FS市是中国众多城市中最好的一个”的认同程度为最高，平均值达8.12；其次为“我对LC街有一份热情”，平均值达7.97。尤其是，从六个项目来看，以“我对LC街有归属感”平均值的提升数字为最高，达0.78。
而表24表明，在第二期项目期间，受访者接受仁爱中心服务前，对各项目的认同程度平均达到7.5分以上，当中“我很高兴住在LC街”的认同程度为最高，平均值达7.93；其次为“我视自己为LC街一分子”，平均值达7.83。而受访者在接受仁爱中心服务后，所有项目的平均值有显著的提升，平均值达到8分以上，并提升至0.37—0.78不等。当中，同样以“我视自己为LC街一分子”的认同程度为最高，平均值达8.43；其次为“我很高兴住在LC街”，平均值达8.41。从六个项目来看，同样以“我对LC街有归属感”平均值的提升数字为最高，达0.78。
如果将表23、表24进行比较，则可以清楚地看到，居民对自己所处的邻里（而非城市）的其归属感更强了。在仁爱进社区之前，社区居委会要组织居民开展社区活动，需事先买好东西，然后请居民过来参加，有的还不来。居民缺乏主动性和积极性，社区活动就办不好。但在仁爱进入社区之后，通过引导居民确立社区主人翁的意识，使居民逐渐变被动参与社区活动为主动掏钱组织开展社区活动，大大提高了居民社区主体意识。
（3）为居委会确立了社区服务的良好示范，解决了社区改革的过渡期问题。
这种示范体现在以下几个方面：
第一，以居民需求为本位。如前所述，仁爱一开始就采取各种形式对居民需求进行了大量摸底调查，尔后发现在LC 街不同社区里面，居民性质及其需求都不相同。比如，LH社区居住的多是本地居民，他们在LC街生活已久，邻里认同感很强，但对外地人有所排斥；LH北社区居民大多是来自外地的“新移民”，很多在LC街无亲戚朋友，希望通过建立邻里关系认识朋友；而LA社区则是一个典型南、北地区人士结合组成的综合社区，生意人较多，留守青少年较多，青少年问题比较突出。
第二，专业化服务。专业性首先体现在仁爱的工作团队方面，其团队成员包括：香港基督教爱华会、香港基督教家庭服务处、香港神托会、香港圣雅各福群会等机构的高层人士所组成的专家小组；美国加州注册临床心理学家担任香港辅导及调解服务总监；美国加州注册临床心理学家担任心理顾问。其次体现在仁爱的服务方式方面。进入LC街后，在服务初期仁爱的侧重点是通过一般性的、居民容易接受的活动来解决“进入现场”的问题；但在第二期的服务开展时，仁爱的工作重点转移为在LC街建立鲜明及专业的形象。因此，第二期的服务计划上会较多采用社会工作的独有工作方式，如小组活动。通过小组形式推行活动，能够更深入并具有针对性地回应居民需要，让他们在使用服务中有更深的体会，为他们带来个人的成长及转变。另外，仁爱也在活动中加入社会工作的元素，举办多元化及不同性质的活动，包括治疗性、预防性和及发展性活动。例如“笑哈哈”学堂、母子相处无障碍小组、百家故事、成长的天空等。由于仁爱进入时期也是金融危机发生时期，针对这一情况，仁爱在LC街开办了提高抗压能力小组、情绪舒缓小组、挫折体验小组，在这些小组里面，社工和组员一起分享面对金融危机的正确情绪反应经验，学习如何疏导负面情绪。
以上这些活动由于具有较强的专业性，很快获得了居民认同，让社区居委会倍感压力的同时，也学到了很多专业社会工作者的技巧，解决了LC街社区管理体制改革的许多前期与过渡期问题。
第三，工作的高效率。比如，在签约前的很短时间内已经完成了对整个社区的居民需求摸底，而在不长的两年期间开展了许多富有成效的活动。
（三）主要经验与存在的问题
LC街向仁爱购买社区服务，应该说是一次经验与问题并存的探索活动。
1．LC街的经验
LC街的购买行动取得了明显成效。综观此次购买行动，应该说也已经初步形成了一些“LC街经验”。归纳如下：
（1）以最贴近居民的需求为切入点。
任何制度创新，只有在它与人们的切身需求密切相关的时候才能够得到推进。随着我国经济体制改革的纵深发展，越来越多的“单位人”转变为“社会人”，社区日益成为居民开展日常生活的重要平台，其生存需求、政治需求、社会需求甚至是内心情感和归属意识的精神需求等，都可能要谋求通过社区得以解决。虽然LC街道和LC街居民对社会组织的服务相当陌生，但是，LC街几乎是毫不犹豫地选择了向仁爱购买社区服务作为其创新的起点。社区服务与居民日常生活息息相关，也最为居民所关注，其成效也更容易立竿见影；从另一层意义上讲，选择这类服务进行探索，犯错误的成本也较小。因此，LC街以这类服务为着眼点，其创新可以收到事半功倍的效果。
（2）自觉引入第三方全程绩效评估。
在项目一开始，LC街就成立了由WWF为组长的服务项目协调评估小组（以下简称评估小组），成员包括街道城市管理办、四个社区居委会、仁爱、香港浸会大学以及部分社区人士。评估小组每月定期召开会议，对仁爱的服务项目进行全面监管、检查和评估。而且，仁爱也在项目一开始就邀请了香港浸会大学社会工作系来担任观察者、监督者和评估者，为项目提供“第三方全程绩效测评”。如此，既保证了项目的预期效果，又增加了社会组织在社区的美誉度。
（3）配合正式体制改革目标以获得政治支持。
LC街向仁爱购买公共服务，基本上可以定位于政府面向外部所发动的一场公共服务变革，但LC街将这场面向外部的变革也吸纳为其自身变革的一个部分，以获得更多政治支持。
LC街和仁爱都有一个基本共识，“仁爱进社区”的一个目的是为LC街的社区管理体制改革铺路。为此，无论是在仁爱所提供的服务种类上，还是所确定的服务目标上，都与LC街的社区管理体制改革相互呼应。在服务的类型方面，以社区中的核心群体作为主要对象，比如老人、妇女与青少年；在服务的目标上，基本上指向社区凝聚力，以培育社区和谐基础。正因为如此，LC街在其辖区内所发动的这一行动，也变成了NH区民政局乃至NH区委、区政府一次共同行动。事实上，在LC街与仁爱的签约仪式上，同时到场的就有NH区民政局副局长。此后WWF升任为NH区区委组织部副部长，以新的身份继续对LC街的改革给予了支持。
2．存在的问题
（1）购买方未能提供所购买的产品细目与技术标准。
由于是第一次向社会组织购买公共服务，LC街只是向承接方提出需要社区服务，但是对于什么是社区服务？社区服务包括哪些项目？社区服务的成本是多少？购买社区服务应该达到怎样的效果（即服务技术标准），对于诸如此类问题，街道办事处缺乏清晰的认识，因此，关于LC街所购买的产品名目与标准，基本上都由仁爱自行确定。这一方面表明，政府作为公共服务的购买方还缺乏充分的知识准备，另一方面也表明LC街道办事处和社区居委会对社区居民需求还不太深入了解。
（2）双方合作主要是基于熟人关系的非制度化程序。
萨瓦斯认为民营化成功的关键在于引进竞争，竞争能够促使公共服务提供机构尽可能提高服务质量，满足公众的需求。为此，萨瓦斯将公共服务合同承包流程界定为：
1．考虑实施合同外包→2．选择拟外包的服务→3．进行可行性研究→4．促进竞争→5．了解投标意向和资质→6．规划雇员过渡→7．准备招标合同细则→8．进行公关活动→9．策划管理者参与的竞争→10．实施公平招标→11．评估标书和签约→12．监测、评估和促进合同的履行。
从LC街案例可见，事实上LC街选择仁爱的过程基本上并非基于上述严格的程序，而基本上是依靠传统社会的熟人关系进行的。
（3）购买方对承接方的服务支出缺乏有力监管。
相关经验表明，在外包的公共服务中，政府应该有严格的措施监管社工团体的收费行为。首先，政府给的钱永远不够。政府有严格的计算公式，推出某个具体项目招标时，政府出价大多只能涵盖成本的80%，其余费用要社会组织自行募捐或通过服务收费。其次，社会组织每三个月要向政府有关部门自我报告一次招标项目的进展情况，政府有关部门还会每年审计政府项目的资金使用情况。其三，政府无权干涉社会组织向私人提供的收费服务，但并不意味着政府会听任其收费行为，一旦涉及收费项目，税务部门会介入审计，对纳税情况进行监控。
但是，在LC街与仁爱的合作过程中，作为购买方的LC街道并没有出台相应的措施来监管仁爱的各项支出，这种监管更大程度上是基于彼此的信任。从长远来看，这里需要制度建设。
（4）承接方遭到挤压导致其生产成本高昂。
作为法律上定性为“群众自治组织”的社区居委会，既是仁爱的合作者，也是仁爱的竞争者。仁爱进社区的一个困境是：它既要做好工作以不违约或换来续约，又要不引起社区居委会的排挤。在LC街所发生的事情就是，仁爱既以出色服务赢得了居民的认同，但又因为太过出色的服务让社区居委会心生嫌隙。当仁爱刚进入LC街的时候，LC街下辖的社区居委会个别人就对仁爱存有疑虑，相当不配合仁爱开展社区服务活动，使仁爱在该社区开展活动起步维艰。
此后，仁爱就此情况与街道办进行了积极沟通，街道办马上给各社区居委会发了文件。文件提出了三点要求：第一，居委会应该积极配合仁爱服务社区；第二，居委会应该在配合仁爱开展服务过程中积极学习仁爱开展服务活动的方法；第三，居委会必须每周向街道办汇报仁爱社区服务中心在此周内开展了哪些服务活动。此后，居委会对仁爱的态度才开始转变，由疑虑变为学习，并担负起了监督仁爱开展社区服务的角色。
仁爱遭到的这种困难还来自于政府与居民。来自于政府的压力是，虽然仁爱成为公共服务的承接者，但并没有享受到“免税待遇”。LC街向仁爱支付的费用，仁爱必须按照企业税率向税务局纳税。来自于居民的压力是，基于传统的制度与文化依赖，居民往往倾向找居委会协助解决实质的问题，非实质的困扰则找朋友或信任的人解决，而通常不会找专业人士。仁爱作为NPO，最为擅长的工作方式之一是个案辅导，但在仁爱为社区提供服务的两年时间内，主动向仁爱寻求个案辅导的居民非常少，两年的服务期仍未能够让仁爱与居民建立工作关系，使他们有信心改变求助模式。
六、SZ案例：政府向社会组织购买城市管理服务
（一）SZ市政府购买公共服务的基本情况
作为国家民政部选定的全国社会组织“改革创新综合观察点”，近年来，SZ市社会组织发展迅猛，年均增长近15%,2007年更实现了近五年来的最大增幅，实际增加社会组织591家，增长速度达到24.3%，相比2007年，2008年新增依法登记的社会组织250家，其中社团100家，民办非企业单位105家。截至2008年10月，SZ市依法登记注册的社会组织3239家，其中社团1335家，民办非企业单位1904家。
为了促进社会组织的发展，2008年SZ市出台《关于进一步发展和规范SZ社会组织的意见》（下称《意见》），明确提出要从体制和机制上规范政府、市场和社会三者之间的关系，明确了社会组织发展的重点领域是工商经济类、社会福利类、公益慈善类。2009年，SZ市准备出台《意见》的三个配套文件，包括《SZ市推进向社会组织购买服务工作的实施方案》、《SZ市重点领域社会组织培育规范实施方案》和《SZ市财政扶持社会组织发展的实施方案》，明确提出推进政府向社会组织购买服务的实施方案、财政性资金向社会组织购买服务等问题。依据这三份文件，SZ市政府未来购买公共服务的主体、购买领域和购买方式具有如下特征：
购买主体主要是SZ市直各部门及下属单位（包括下属的行政单位、行政执法机构、行政管理类事业单位、事业单位）。拟确定的试点单位包括市贸工局、市民政局、市财政局、市人事局、市文化局、市环保局、市知识产权局等七个市直工作部门。
购买公共服务的领域包括政府分离出的或新增的社会管理和公共服务事项。具体包括：行规行约制定、行业准入资质资格审核、等级评定、公信证明、行业标准、行业评比、行业领域学术和科技成果评审、法律服务、宣传培训、社区事务、公益服务、社会福利、业务咨询、行业调研和统计分析、公共政策研究、决策论证、资产项目评估等。就以上所提七个试点单位，提出了不同的拟购买服务事项。
政府购买公共服务的流程大体如下：
（1）职能部门根据公共需求，于上年年末制定本部门购买社会组织服务的项目计划，列入购买服务项目库。
（2）职能部门根据上述计划在年度预算中申报，财政部门核定安排。
（3）职能部门将所需购买的社会管理和公共服务事项及具体的要求，通过市或区政府采购中心向社会公布，以招标的方式确定服务供应方；部分特殊事项在一定时期内可以实行定向购买服务。
（4）服务供应方确定后，由职能部门与服务供应方签订正式合约。
（5）每年年终由职能部门会同财政部门、第三方评估考核组织，根据合约要求，按照评估标准对购买的服务事项实施情况进行考核，社会组织登记管理部门对考核情况予以监督。
由于SZ市购买公共服务尚在发展之中，以上所提政府购买公共服务的三个文件尚未正式颁布，因此，我们尚难评估SZ市政府购买公共服务的绩效，也难以提供更为细致的采购过程。
下面，我们在SZ市政府购买公共服务的背景下，具体探讨SZ市BA区X乡街道办购买公共服务的情况（以下简称X乡案例）。
（二）案例的典型性及研究的问题
X乡原为SZ市的一个镇，2005年改为街道。辖区总面积93平方公里，下辖32个居委会。从地理位置来看，它地处SZ市西部，境内拥有BA国际机场、107国道和GS高速公路，X乡码头连通珠江三角洲各港口，是连通SZ市与香港的重要门户。
X乡案例之所以具有代表性，是因为它既具有SZ市的一般特征，又有自身的独特性，是发达地区出现的特殊案例。第一，X乡案例具有SZ市政府采购公共服务的一般特征，这主要表现为：（1）就经济实力来说，SZ市作为一个发达的地区，SZ市的基层政府具有很强的经济实力，X乡在这方面表现得比较明显。从BA区乃至SZ市，甚至是全国范围来看，X乡街道拥有雄厚的经济实力，2008年X乡街道GDP达到222亿元，是内地一个县级市的好几倍。（2）由于处于改革开放的前沿，政府管理面临诸多挑战与问题。因为地处SZ“关外”，辖区内有大量工厂，X乡流动人口很多。据不完全统计，截止到2009年， X乡有居住人口110多万，但是户籍人口不足7.5万，常住人口至少有80万，还不包括大量居住，但没有在相关部门登记的人口。流动人口给X乡发展带来巨大的经济活力，但是，流动人口也带来了很多问题，在流动人口管理、社会治安、公共服务供给等多个方面对政府的城市管理形成巨大挑战。
第二，X乡案例的独特性主要表现为，在政府公共物品的供给方面，X乡街道办大胆尝试，通过合同外包的形式，将公共物品生产过程承包给物业公司。在这个过程中，物业公司开办了一个非营利组织“人生驿站”，并在民政局注册，用来提供专门性社会救助。企业注册非营利组织，承接政府的社会性救助服务，既是X乡街道办将公共物品外包过程中探索的结果，更是公共服务提供的创新，这不仅在SZ市，而且在全国，都是较为新鲜的事物，是政府向非营利组织购买公共服务的特殊案例，对此进行研究，具有典型意义。
通过案例研究，我们要分析三方面的问题：
第一，政府采购公共服务的基本情况，包括采购公共服务的主要事项、采购方式、项目招标程序、经费投入等。
第二，政府采购公共服务的主要成效。
第三，政府采购公共服务存在的问题。
由于X乡的采购过程分为两个阶段，首先，政府向物业公司采购，然后，物业公司成立非营利组织承接部分公共服务。由于政府向物业公司采购公共服务是政府向非营利组织间接采购服务的前提和背景，因此，本案例将包含两个部分：其一，X乡政府向企业购买公共服务，我们将其称为一级购买；其二，企业注册NPO, X乡政府间接向NPO购买社会救助性服务，我们将其称为二级购买。下面，我们将对X乡政府两级购买的基本情况及具体过程展开分析，在其基础上，分析政府购买公共服务的经验及存在问题，并提出初步改进建议。
（三）案例基本情况
1．承接者与购买者概况
X乡街道办成立花园街区管理委员会，委员会下设“X乡花园街区管理办公室”。X乡街道办、花园街区管理委员会和花园街区管理委员会办公室，这三个机构之间是什么关系呢？首先，花园街区管理委员会是X乡党工委和街道办下设的一个专门委员会。从委员会人员构成来看，花园街区管理委员会的领导小组由主任1名，常务副主任1名，副主任7名，成员15名构成。其中，主任由街道党工委书记、办事处主任担任；常务副主任由街道党工委副书记担任；1名为街道党工委副书记；3名副主任由街道党工委委员构成，另外2名副主任由街道办事处副主任构成，1名副主任由X乡执法大队大队长构成。
其次，X乡花园街区管理委员会办公室是“管委会”下设的常设办公室，设在城管办。一方面，从人员构成来看，X乡花园街区管理办公室由办公室主任（1名）、办公室副主任（1名）和工作人员（6名）构成。另一方面，从职责分工来看，办公室主任和副主任负责总体协调，其他4位工作人员分别组成两个执法监督小组。执法监督小组根据花园街区考评制度，对各个物业公司进行业绩考评，同时在巡查过程中对巡查员无法处理的违法违章案件进行处理。另外一名工作人员负责市政设施监管与各职能部门的工作协调，另外一名工作人员负责花园街区相关资料和档案管理。
承接者由SZ市的物业公司构成。从目前情况来看，承接公共服务业务的主要有如下五家公司：SZ市鑫梓润物业管理有限公司、SZ市蓝领之家人力资源有限公司、SZ市南水物业管理有限公司、SZ市创美安物业管理有限公司、SZ市金福物业服务有限公司。
2．购买公共服务的主要内容
X乡街道办向NPO购买公共服务的特色领域是社会救助服务，主要是专门性社会救助服务，采购的特色在于采购方式具有间接性，即政府先向物业公司采购公共服务（第一阶段），物业公司再成立NPO，承接社会救助服务（第二阶段）。由于第一阶段是第二阶段的前提和基础，因此，尽管在第一个阶段，承接公共服务的不是NPO，而是物业公司，我们仍将把这个过程纳入考察范围。
X乡街道办从2007年开始采购公共服务，采购的主要领域逐年增加。我们以2007—2008年为第一年（简称为2007年）,2008—2009为第二年（简称为2008年），看一看街道办采购公共服务领域的变化。
2007年，X乡街道办向物业公司采购的服务包括十三大项，分别是：
（1）市政设施巡查管理（24小时巡查）；
（2）市政道路养护；
（3）园林绿化的养护（修剪、除草、喷水、施肥、打药等）；
（4）路灯维护管理；
（5）清理乱张贴及涂鸦；
（6）清理卫生死角；
（7）清理园林及绿化带内的垃圾杂物；
（8）“四害”消杀；
（9）协助执法队综合执法；
（10）协助城管部门进行城市管理；
（11）协助街道开展街区内市政市容专项整治工作。
（12）组织社区文化娱乐活动。
（13）向商户及市民提供便民服务。
2008年，X乡街道办向物业公司采购的服务被精简概括为八大项十三小项，分别是：
（1）街区综合巡查管理（实行三班24小时工作制）。
A．市政公共设施巡查：包括道路、广场、公园范围内的所有市政公共设施巡查，劝阻破坏市政设施行为。
B．公共秩序巡查管理：劝阻市政公共场所车辆乱停放，劝阻沿街乱摆卖、乱堆放、乱兜售及超门店经营，劝阻流浪乞讨人员。
C．街区治安巡查：协助公安部门进行街区市政公共场所治安巡查。
D．环保巡查：劝阻乱倾倒余泥杂物，劝阻乱排放污水污物，劝阻噪音扰民行为。
E．市容市貌巡查：劝阻未经审批的悬挂招牌广告、乱张贴、乱涂写、乱挂晒等影响市容市貌行为。
（2）市政市容养护：市政道路、市政广场及园林绿化的养护，包括路面及人行道的日常养护，园林绿化的修剪、除草、喷水、施肥、喷药等养护（不含补种），清理雨水井及检查排水排污管道，环卫保洁，清理卫生死角，清理园林绿化带内的垃圾杂物，清理乱张贴乱涂写。
（3）“四害”消杀：按照市、区及街道有关标准和要求，定期做好灭鼠、灭蚊、灭蟑及灭蝇工作。
（4）协助城管部门落实及监督商户做好“门前三包”工作。
（5）国有土地管理：对街区范围内交付管理的国有土地进行日常巡查管理，劝阻侵占国有土地及乱搭建等行为。
（6）协助街道开展街区内专项整治行动、救灾抢险及处理群体事件等应急工作。
（7）组织街区文化娱乐及宣传活动。
（8）向商户及市民提供便民服务。
从这里可以看出，在政府采购公共服务的领域，X乡街道办采购的是城市管理服务，它包括如下两个特点：第一，从内容上来看，政府采购既包括管制性公共服务，如公共秩序巡查管理、街区治安巡查等，也包括一般性公共服务，如市政市容养护、“四害”消杀、组织街区文化娱乐及宣传活动、向商户及市民提供便民服务等。在这两类公共服务购买中，政府以采购管制性公共服务为主，一般性公共服务为辅。第二，从形式上来看，政府采购既包括日常性公共服务，如街区综合巡查管理、市政市容养护等，也包括应急性公共服务，如协助街道开展街区内专项整治行动、救灾抢险及处理群体事件等应急工作。这些应急工作具有突发性的特点，政府面临应急性工作，往往急缺人手，政府购买公共服务有助于其更快地处理应急性事件。在这两类公共服务购买中，政府以采购日常性公共服务为主。
从2007年到2008年，X乡街道办采购的领域基本上没有根本性的变化，区别只在于，相比于2007年，2008年政府的采购领域更细化、更清晰。这也反映，政府采购城市管理服务在走向不断成熟和稳定。
3．资金投入
政府采购社会服务投入多少经费呢？市政管理成本是怎么算出来的呢？这是政府采购社会服务必须面对的问题。在X乡的项目招标中，街道办先算好预算，然后在预算范围内向物业公司招标。那么，X乡街道办是如何预算的呢？根据访谈和相关资料，我们发现他们是这样进行预算。
首先，政府计算出改革前每平方米市政的管养成本，这是承包前，政府提供社会服务的成本。在试点前，政府所购买的这些社会服务由市政中心提供，市政中心是一个事业单位，有近300人，包括人员的财政工资、设备折旧、市政管理等各项费用，一年财政投入近3000多万。2007年，市政的管养面积是365万平方米。市政管理财政总投入除以市政管养面积就得到每平方米市政管养成本。我们也可以把这个计算过程用公式表示如下：
每平方米市政管养成本=市政管理财政总投入/市政管养面积
代入数据，即30,000,000 /3650,000 =9.38元/平方米。这也就是说，按照改革前的成本来说，只要每平方米市政养护面积不高于9.38元/平方米，街道办就能节约成本。
其次，政府的承包价格（合同中，将其称为管理服务费）由三部分费用构成。他们分别是市政养护费，巡查管理人员费用和应急机动队燃油费构成。三者的基数分别如下：
市政养护费：按4.5元/（m2·年）为单价计算，乘以市政养护的市政总面积即得到每年的市政养护费。4.5元/（m2·年）的单价低于政府意愿价格，即9.38元/（m2·年）。
巡查管理人员费用：按人均1900元/（人·月）计算，包括人员工资、福利、保险、食宿、日常管理、办公开支、交通工具等开支。如果巡查人员配备不足，按日常考评结果计发巡查人员费用。
应急机动队燃油费：按照5700元/月，一年计发。巡查管理人员中有100名为固定由街道调配使用的应急机动队，不参与物业公司日常巡查，物业公司自备3台交通车辆供应急运输使用。
再次，管理服务费的分期支付。管理服务费的90%分12个月固定按月支付，另外的10%作为考评费，分12个月根据当月考评结果支付，即每月考评费基数乘以当月考评综合得分。
（四）政府购买城市管理服务的具体过程
以下从购买动机、承接者的选择、两级购买方式、取得的成效四个方面分析X乡街道办购买公共服务的具体过程与运作机制。由于X乡案例的典型性在于两级购买的过程，因此，我们将重点分析两级购买方式。
1．购买动机
如前所述，作为SZ市的西大门和次中心区，X乡地处城乡结合部，社会管理压力巨大。在提供公共服务的过程中，X乡街道办至少面临如下难题：
一是传统政府管理一元化与公共服务多元化之间的矛盾。传统政府强调一元化管理，即以维护社会秩序为第一要义。但是，随着城市化的推进和市场经济的深化，社会对政府的社会治理能力提出了新要求，要求政府不仅要履行好经济调节和市场监管的职能，更要履行好公共服务职能。与此同时，在市场经济条件下，人们对公共服务的需求出现多元化。如果政府仍然坚持一元化管理，势必与公共服务多元化发生冲突。政府公务人员和公众之间的矛盾纠纷就是这种冲突在现实中的具体表现。据统计，自2004年镇改街道以来，仅城管部门在执法过程中遭遇的暴力抗法事件就达198起，涉案行为人497人，被打甚至致伤的执法人员累计132人次。
二是街道办职能有限性与服务无限性之间的矛盾。城市化后，作为政府派出机构的街道办仍然继承了原镇政府行使的大部分职能，但在职权上却逐渐弱化。但是，处于城乡结合部的X乡却面临诸多管理难题：乱摆卖、乱张贴、职业乞讨等社会管理难题层出不穷；社会治安事件屡有发生。
三是严格的检查体系与有限的政府人手之间的矛盾。区级政府对街道办制定了比较严格的检查体系。例如，2008年，区级领导下令在一定时间内“彻底整治固戍和南昌（片区）”，但是X乡街道办的市政管理中心“人手根本不够”。怎么办？X乡的政治精英们开始思考，能否通过购买的方式，让社会力量和政府一起提供公共服务。
2．承接者选择
在项目招标之前，X乡街道办先做好预算，然后将这个预算公布出去，向物业公司招标。政府对企业的选择具有如下几个特点。
第一，政府对企业资质并无多大要求，三级企业都能参与，但是，政府一定要选择可信任的企业。2007年，政府开始推进物业进街区的项目，最初有5家物业公司前来应标。街道办出题问，你们打算怎么提供公共服务，回答“依法办”的企业没被录用，相反，鑫梓润物业公司的董事长王珊说，“政府让怎么干，就怎么干”，该公司被录用。访谈中，负责这项改革的周委员认为，他们选择的企业一定是愿意听政府话的企业，这样便于处理改革中的一些问题，也便于管理。他把这种选择称为非公开性竞争性谈判，即街道办与企业一家一家地谈，然后选择合适的企业。
第二，在正式合同签订中，政府并不直接与企业谈判，而是委托正式的投标公司，让该投标公司选择企业。这个投标公司是BA区的后勤中心，它成立专家谈判组，由法律、经济、金融、物业公司专家和政府专家5人构成。这说明，从程序上来看，政府非常注意项目招标程序的透明性。当然，由于初期参与投标的物业公司并不多，因此，招标的竞争性有待提高。
3．两级购买方式
X乡街道办采购公共服务的主要方式是两级采购，即街道办采购物业公司提供的公共服务，物业公司成立NPO承接其中的社会救助服务。我们把政府向企业购买公共服务看成一级购买，把物业公司注册NPO承接社会救助服务看成二级购买。由于前面我们已经详细分析了一级购买的基本情况，这里仅简单提及，我们将重点分析二级购买的具体过程。
（1）一级购买：X乡政府向企业购买公共服务
首先，选取试点街区。X乡街道办选择的试点区位于X乡大道以东、锦花路以南、新安四路以西、广深公路以北大约2.07平方公里的范围内。为什么选择这个地区试点呢？这是因为，在这个地区，“‘城市六乱’问题在这里最为突出，社会秩序最乱，治理任务最为繁重”。既然试点区的城市管理绩效较差，如果政府通过购买公共服务，能够促使城市管理绩效的提升，那么就能说明这种方法是可行的。
其次，企业招标。招标的对象是物业公司。2007年主要是实验区，由鑫梓润物业管理有限公司管理。2008年12月，共有5个物业公司中标，它们分别是：SZ市鑫梓润物业管理有限公司、SZ市南水物业管理有限公司、SZ市金福物业服务有限公司、SZ市创美安物业管理有限公司、SZ市蓝领之家人力资源有限公司。政府如何选择这些物业公司已在上文“承接者选择”中分析，在此不再展开。
（2）二级购买：NPO承接社会救助性服务
二级购买是指，政府向物业公司购买公共服务，而物业公司注册NPO，将专门性社会救助服务外包给NPO，因此，我们把第二个过程称为二级购买，也就是“包中包”。这个过程有一些特色，也存在一些必须解释的问题：
第一，“二级购买”出现的原因。以营利为目的的企业注册NPO，承接社会救助服务，这种情况在国内外现有实践中，并不常见，也违背企业发展的逻辑。那么，在X乡街道，物业公司为什么要这样做呢？分析起来，可以从如下方面解释：
——街区管理的需要。在花园街区项目中，政府对企业提供公共服务的质量和效果进行严格监督、考评并与奖金绩效联系起来。政府将合同约定款项的10%作为绩效奖金，按照考核分数决定绩效奖金的百分比。具体来说，在巡查行为规范情况考核中，如果“在城市道路上发现乱摆卖、沿街兜售、派发传单现象，城市道路上有流浪乞讨人员行乞”，每发现一宗扣0.2分，占百分制的0.2%，即0.002。一旦扣分，将影响企业绩效。因此，企业有动力想办法解决街面上的流动人口问题。
——企业成立NPO的成本不高。物业管理有限公司第一年投给“人生驿站”的资金最多，有20万元。但是，在访谈中，物业公司的管理人员也说，“这个20万元，对企业来说算不了什么”，其实，更为确切地说，相比于企业因街面上有流动人口被扣的考评费来说，这个投入并不高。
2008年3月，在政府的支持下，物业管理有限公司最先注册成立“SZ市BA区X乡街道受困人才援助中心”，又称“人生驿站”（为了简化称呼，下文一律称其为“人生驿站”），特对因暂时困难流落在X乡街道的外来人才提供援助。之后，其他四家承接政府服务的物业公司也开办或即将开办不同规模的“救助中心”。其后开办的“人生驿站”是物业管理有限公司注册的“人生驿站”的分站，规模较小，主要解决辖区内暂时困难流浪人员的问题。到目前为止，“人生驿站”主要有三个地址，他们分别是：
第一址位于J'AN二路，原流塘村青少年中心二楼，面积约300平方米，床位10张，2008年3月对外接受援助事务，由SZ市物业管理有限公司负责管理；
第二址位于XC路近TGSLKL路200米处，面积2500平方米，床位14张（和下表床位数不合）,2009年3月启用，即第一址搬迁至此，由SZ市物业管理有限公司负责管理；
第三址位于X乡大道YQ基地楼东侧（南水）基地内，面积25平方米，床位4张，2009年5月启用，由SZ市另一物业管理有限公司负责管理。
由于目前已开办的分站尚只有NSP区，建在营地上的4张床，规模很小，而第一址和第二址其实是同一家“人生驿站”，即由物业公司创建的“人生驿站”。因此，本文所讨论的“人生驿站”主要是指由SZ市该物业管理有限公司出资成立的非营利性社会组织。
第二，“二级购买”的购买事项。“人生驿站”所提供公共服务是专门性的社会救助，它不同于民政部门提供的社会救助。我们可以通过下表，比较“人生驿站”提供的社会救助的独特性。
表25 “人生驿站”与政府救助站所提供救助服务的异同比较
从援助对象上来看，“人生驿站”实施援助的对象为因暂时困难，流落在X乡街道范围内的人群。“人生驿站”承接的服务是专门性社会救助服务，它是为了适应企业承接业务的需要。援助对象主要是暂时落难者，即符合如下三个条件之一者：（1）有社会责任感、有抱负，因暂时困难而流落在X 乡街道范围内，目前食宿困难的人员；（2）具有大专及以上学历或初级以上技术职称在X乡求职遇到困难的人员；（3）具有一定科研革新成果或创新产品但暂时遇到困难的创业人员。这类人群具有如下特点：一是有劳动能力，他们大部分具有大专以上学历或初级以上技术职称。我们可以注意到，“人生驿站”的全称是“SZ市BA区X乡街道受困人才援助中心”，称呼中提到的是“人才”，而不是人员，主要是指这部分人具有劳动能力。二是暂时落难。暂时落难是指这些人员暂时没有找到工作，无力解决食宿问题，无亲友投靠。“人生驿站”对食宿困难做了一个界定：“食宿困难是指目前无任何经济来源；随身所带的现金不足30元；无正常居所；不受援助则会露宿街头。”
从援助方式来看，“人生驿站”实施的援助具有应急性、临时性。一是应急性。“人生驿站”规定，对于在X乡街道范围内因遭受天灾人祸而受伤病的人员，例如遭受抢劫、车祸、不慎摔伤、非传染性急病等人员，将被列入紧急援助范围，先行实施援助，等查明情况，核实身份后，通知其家属、单位或由有关福利机构安置。从这里可以看出，“人生驿站”提供的是应急性，而非常规性救助。它的救助人员不包括民政部门救助站救助的对象，如残疾人、精神病人、弃婴等，而只包括因遭受天灾人祸而受困的人员。二是临时性。“人生驿站”并不为暂时受困人群提供长期食宿，而只为其提供一周的免费食宿。具体来说，“人生驿站”先为受援人员提供3天的免费食宿，接下来的4天，继续为其提供免费食宿，但组织受援人员参加学习、培训，并要求受援人员参加公益活动，如帮扶老人过马路、除草等义务劳动。一周以后，能劳动的受援人员需离开“人生驿站”。“人生驿站”的救助方式具有以工代酬的特点。
从援助项目上来看，“人生驿站”实施的援助具有化解流动人口的功能。援助项目主要包括：向受援人员提供符合卫生标准的食品；向受援人员提供基本住宿条件和必要的生活用品；对在援助中心内突发急病的人员予以救治；帮助受援人员与其家属或所在单位联系；核实受援人员基本情况，确属无法返家的，为提供本人户籍地的单程车票；协助受援人员寻找工作或创业；根据受援人员的意愿和能力，对受援人员进行工作安置等。由上可见，除了提供短期内的免费食宿外，“人生驿站”还帮助受援人员再就业，这对化解流动人口的困顿、稳定社会秩序发挥了一定的缓冲作用。
第三，街道办对社会组织的支持。X乡街道办对“人生驿站”提供如下几个方面的支持：
——提供场所。“人生驿站”需要花费的成本主要包括：场地租金、工作人员工资、水电、固定资产折旧、接待费用、注册费。其中，场地租金是主要成本。2008年3月到2009年，“人生驿站”自行解决场地，每月需支付场地租金5000元，一年共6万元。2009年3月开始， X乡街道办街道办免费为“人生驿站”提供场地，并对场地的外墙翻新、维修、保养资助了10万元人民币，大大节约了“人生驿站”的运行成本。具体来说，X乡街道办为“人生驿站”提供了3栋建筑物，建筑面积约为2500平方米。这三处救助场所的层数、面积和房间数分别如下表所示。
表26 街道办为第一家“人生驿站”提供的场所情况
——发动企业捐赠。2009年开始，X乡街道办积极联系慈善企业，为“人生驿站”发动企业捐赠。截止到2009年7月，参与捐赠的企业主要是承接政府服务的5个物业公司。从2009年1月到7月，5个物业公司的捐赠数额分别是：2008年，鑫梓润独立出资20万元，SZ市BA区民政局捐赠3万元；2009年，5家物业公司分别出资如下：鑫梓润8万元，南水1万元，创美安0.5万元，金福0.5万元，蓝领之家0.5万元，其他企业、人士2万元，总计12.5万元。我们可以用下面的图表显示各个2008年和2009年“人生驿站”的经费构成。
图9 2008年，“人生驿站”的经费构成（单位：万元）
图10 2009年，“人生驿站”的经费构成（单位：万元）
——职业介绍。X乡街道办协助“人生驿站”与街道职介（免费）及相关街道企业建立业务联系。目前，“人生驿站”已和如下机构取得联系：X乡职业介绍所、X乡金业人才市场，并同X乡周边企业和工厂以及物业公司人力资源部门取得联系，为受困人才提供就业机会。
需要说明的是，“人生驿站”不仅获得了X乡街道办的支持，也获得了来自区民政局的支持。2008年，“人生驿站”支付了注册费2万元，但是，SZ市BA区民政局为其补贴了3万元。
第四，物业公司对社会组织的支持。“人生驿站”是由街道办支持，物业管理有限公司作为主要出资人，注册开办起来。物业管理有限公司与社会组织有着千丝万缕的联系，这种联系主要表现为：
从社会组织的资金来源来看，企业是社会组织的主要出资人。2008年，物业公司独立出资20万元，占当年社会组织融资的87%;2009年（2009年1月到7月），物业公司向“人生驿站”投资8万，占当年社会组织融资的64%。
从资金管理来看，“人生驿站”与企业实行同一套财务系统。从资金运营与管理上来说，“人生驿站”实行先消费、后报账的方式，即“人生驿站”先按照需要进行日常支出，并详细记录每一笔账目。在每个月的月底，“人生驿站”到鑫梓润物业管理有限公司报账，实行实报实销。物业管理有限公司专门成立了“‘人生驿站’管理部门”，由一位经理专门负责“人生驿站”的各项事务。这位经理就是“人生驿站”的主管。从这个意义上来说，物业管理有限公司对“人生驿站”实行部门化管理。
从人员管理来看，“人生驿站”的人员由企业招聘、培训并负责发放薪酬。到2009年为止，“人生驿站”主要有7名工作人员，他们分别是主任1名、管理员2名、医生1名、护士1名、保安员2名。从这里，我们可以发现，“人生驿站”的工作人员有两层身份：一方面，他们是独立法人社会组织机构——“人生驿站”的工作人员，负责专门性社会救助等各项事务。另一方面，他们的工资、福利等各个方面由物业管理有限公司负责支付，且由企业的一个部门管理，从这个意义上，他们又是物业管理有限公司的员工。
可见，“人生驿站”尽管是一个非营利机构，承接的业务是专门性社会救助服务，但是，其运营方式、资金来源都类似企业。这样的机构既有优点，也存在不可避免的缺陷。
那么，企业为什么会采用部门化管理的方式支持“人生驿站”呢？
从起源上来说，“人生驿站”是企业一手注册起来，力量弱小，需要依托企业发展。“人生驿站”的业务内容是专门性社会救助。从诞生开始，“人生驿站”并没有掌握多少资源，力量薄弱，需要依托其他主体，才能获得发展。
从业务上来说，企业注册“人生驿站”的目的是为了化解流动人口的困难，完成“花园街区”考核的需要。因此，“人生驿站”从一产生，首要的目标就是服务企业，疏导街面上的流动人口，通过另外一个渠道，帮助企业完成后者承接的公共服务。为了完成企业所需的业务，企业需要对“人生驿站”进行资金投入。
企业采用这种方式支持“人生驿站”的优点是：
①企业是“人生驿站”的直接催生者，为“人生驿站”提供资金、人员、管理等多方面的支持，有利于“人生驿站”的发展。“人生驿站”是一个新生的组织，各方面的资源都比较薄弱，企业对“人生驿站”进行各方面的支持，这是“人生驿站”获得发展，提供社会救助服务的前提和保障。
②企业化的经营模式让“人生驿站”一出现就以“节约成本、注重效益”的形象出现。作为营利组织，企业非常注重节约成本。企业将“人生驿站”当成一个部门进行管理，在人员配备、经费支出等各个方面，都体现出成本理念，例如社会组织人员十分精简等。
③企业注重契约、合同、文本的风格在“人生驿站”的运营过程中表现得也很明显。一方面，企业是一个契约化管理机构，本身有注重契约、合同的管理传统。另一方面，前面的分析已经指出，X乡案例的一个特点是，街道办十分注重档案文本的管理与建设，这是新兴的、探索性改革要求的结果，与企业合作的物业公司也具有类似的特征，“人生驿站”也不例外，在2008年3月以前，即“人生驿站”诞生以前，政府和企业就起草了关于“人生驿站”的运行规则、管理制度的相关内部规范性文件，如《“人生驿站”——SZ市BA区X乡街道受困人才援助中心管理工作暂行规范（草案）》、《X乡街道受困人才援助中心受援人员行为规范（暂行）》、《X乡受困人才援助中心对情绪失常闹事及发生严重冲突事件的应急处理预案》、《SZ市BA区X乡街道受困人才援助中心工作报告制度》等。在一年多来的运营过程中，“人生驿站”对受援对象、各项开销等多方面的情况都有详细的记载。
④“人生驿站”的资金运行处在企业的严密管理中，有利于透明化管理。“人生驿站”实行实报实销制，它的财务处于企业的监督之下，有利于实现财务的透明化管理。
4．取得的成效
X乡街道办向物业公司购买公共服务，物业公司注册成立社会组织，承接部分服务，这个过程取得了较好的成效：
（1）公共服务质量得到提高。具体表现为如下三个方面：首先，社会治安逐渐好转，从2008年1月到2009年1月，路面两抢案件下降了63%，暴力抗法案件下降了100%，路面治安案件下降了49%，路面刑事案件下降了33%。其次，市政环境明显改观。通过环境卫生、市政道路、绿化带整治，市政环境面貌焕然一新。尤其是流塘工业区围墙艺术涂鸦、前进二路、宝民二路景观街等市政环境明显改善，成为市民驻足的亮丽风景线。最后，市政设施损坏下降。从2008年1月到2009年1月，市政设施被盗下降了88%。
（2）“人生驿站”所提供的社会救助性服务卓有成效。首先，“人生驿站”不是清理流浪人口，而是就地化解流浪人口，有利于配合花园街区管理，形成管制的缓冲地带。其次，“人生驿站”有利于补充民政局所提供的社会救助的不足。最后，“人生驿站”被救助对象一般都能返回社会，救助回报率高，也能为物业公司提供人力资源储备。
（五）基本经验与存在的问题
1．X乡经验
（1）坚持党政主导。政府向社会购买城市管理服务，这在全国并不新鲜。但是，全国也有很多地方运行得并不成功。例如，同样是在SZ市，另外一条街道的相似探索却并不成功。这是什么原因呢？在访谈中，X乡街道办工作人员多次谈到，“连政府都管不好的事情，你能奢望企业管好？”因此，他们向社会购买公共服务，并不是撒手不管，而是增加社会力量，和政府一起进行管理。在政府购买公共服务的整个过程中，X乡街道办的党政力量一直发挥主导作用。这种作用至少体现在如下两个方面：一方面，政府向企业购买公共服务，企业聘请人员承接服务，这些新聘人员不属于政府，而由企业发放工资、福利，并进行管理。但是，为了保障提供公共服务的人手，政府在合同中要求企业每年最低聘用人数，并对这些人员进行日常考核。因此，这些公共服务的承接者的人事关系不归政府管，但是，他们的绩效却时刻受到政府监督。另一方面，在维持城市秩序事项中，企业并不拥有执法权，他们拥有的是“提醒、告知、劝说”的权力，执法权仍掌握在政府手中。
（2）积极培育提供公共服务的双层承接者。一方面，政府积极培育提供公共服务的物业公司。从调研中，我们发现，与X乡街道办合作的物业公司，大多是在2006年以后村改居的活动中成立的，随着X乡街道办政府向他们购买公共服务而获得成长。之所以形成这种现象，一个重要的原因是，在SZ市，提供公共服务的物业公司很少，政府没有多少选择。这个过程客观上促使政府积极培育提供公共服务的承接者。当然，政府也是在向物业公司购买公共服务的过程中，不断摸索、完善政府购买过程。因此，这是一个政府和企业双边学习和发展的过程。另一方面，政府培育了NPO。在X乡的案例中，尽管“人生驿站”是企业发起注册的，但是，X乡街道办对其成长投入了大量资助。
（3）不断扩展政府购买的公共服务范围。按照性质，我们可以把公共服务分为管制性服务和一般性服务。X乡政府购买公共服务的范围，从管制性服务逐渐扩展到一般性服务，并不断扩展，即从维护街道治安，向城市绿化、市容市貌维护等方面扩展，在较好完成这些任务后，还向协助交警维护交通秩序等方面发展。
2．存在问题
（1）绩效导向型政府与公民需求导向型政府之间的矛盾。在城市公共服务供给中，绩效导向与公民需求之间呈现矛盾关系。政府如果选择绩效导向，则其考虑得更多的是城市秩序、安全与稳定，如小商贩影响市容市貌，政府一般出台措施禁止小商贩。在这个过程中，小商贩的生存权如何得到保障呢？这是传统城管受人质疑的焦点。
在X乡案例中，从改革初始阶段，X乡街道办就注意了这个问题，也试图做出满足公民需求的尝试，这是X乡街道改革的可贵之处，如提供跳蚤市场，让小商贩低门槛，甚至是零门槛进入市场谋生；成立“人生驿站”，援助暂时落难者。问题是，跳蚤市场的规模、场地终究有限，受惠人群有限；自2008年3月，“人生驿站”注册至今，其援助的人数为有限，只是整个辖区内落难的流动人口总数的极小部分。这些都不能满足辖区内居民的需要。
这就是说，在X乡案例中，政府以绩效为导向，这是X乡街道改革取得成效的原因，也是其获得上级政府支持和认可的保障。秩序、安全与稳定是基层政府改革的首要目标，公共服务的有效供给是为了满足和服务于这个目标。但是，需要反思的是，政府提供的公共服务是否是公民最需要的服务呢？这个问题在改革取得成效的今天，尤为重要，它直接决定政府下一步行动的内容。改革早期，城市治安是困扰政府和公民的主要问题，X乡街道改革通过治安外包，有力地改善了城市治安状况，提高了公民满意度。其后，X乡街道办将其他一系列公共服务，如绿化、环保等外包给物业公司，问题是，这些服务是公民最需要的吗？如果是，公民还需要一些什么公共服务？如果不是，公民最需要的公共服务有哪些？政府如何知道公民的需求？这些都是需要进一步思考的问题。
（2）社会组织发展的缺陷。“人生驿站”的成立是X乡街道改革的进一步发展，也是X乡公共服务“二级外包”的特色之处。但是，“人生驿站”发展是否具有持续性？这是我们需要进一步思考的问题。“人生驿站”的发展至少面临如下几个挑战。
第一，角色定位的问题。“人生驿站”到底是服务于企业、让企业满意，还是服务于公众，让公众满意？从成立背景和管理方式上来看，“人生驿站”应该服务于企业，为企业完成政府任务提供便利，如此，它就难以获得独立的发展。
第二，服务对象的问题。“人生驿站”所救助的对象有限。首先，救助范围有限，仅限于本片区。其次，救助的季节性问题，随着找工作的人流而变化，一般上半年比下半年多，2009年金融危机使得到SZ市找工作的外地人大大减少，“人生驿站”上半年的救助对象明显减少。以上两点都导致社会组织的服务对象不能扩大，甚至面临枯竭的危险，这是限制社会组织发展的最大问题。
第三，管理问题。“人生驿站”是独立的法人，是在民政部门注册了的民营非企业单位，但是，它并无独立的财务运作系统，而主要由一家物业公司进行管理，管理方式类似企业部门化管理，这种管理方式，难以让“人生驿站”成为独立的法人，因此需在财务制度管理、聘用人员管理等方面加强独立性。但是，若“人生驿站”不依托企业，它可能面临融资不足的问题。这是“人生驿站”发展面临的悖论。其发展受到严格限制。
第四，融资问题。“人生驿站”目前主要是企业出资。尽管访谈中，企业反复强调，“1年20万元的投资不算多”，但是，如果政府停止向企业购买公共服务，企业没有义务清理和化解街面上的流动人口，企业还会向“人生驿站”提供资金支持吗？“人生驿站”的业务会因此停止吗？政府开始动员社会融资，主要是动员参与承包的企业对“人生驿站”进行捐赠。但是，由于“人生驿站”是新型的非营利组织，且由一家物业公司组织运行，因此，其获得社会捐赠更为困难。
总之，“人生驿站”的角色定位的困境，使其服务对象、管理和融资等方面都受到影响。这些是制约“人生驿站”获得持续性发展的关键问题。
（3）项目招标程序有待完善。第一，政府需要培育更多的物业公司，增加项目招标的竞争性。这样既有利于扩大政府的选择面，也有利于给现有物业公司带来压力，督促其配合政府，更好地提供公共服务。第二，项目招标过程有待规范。从目前来看，政府和企业签订了合同，但是，政府和企业的谈判是一种“非公开的竞争性谈判”，如何扩大招标的公开性，是值得思考的问题。第三，购买价格的商定。目前，政府根据市政养护价格，确定企业提供的公共服务的价格，这个价格是否合理？随着政府购买公共事务的增多，这种“一揽子”价格是否需要改变？如何改变？这些都是需要在实践中探索和解决的问题。
（4）合同外包的缺陷。合同外包是X乡街道改革的政策工具，也是改革取得成功的关键因素。其实，在国外，合同外包并不鲜见，结合国外的已有经验教训和目前X乡街道改革的实践，在下一步的改革中，政府需要注意以下几个问题：第一，如何将合同外包从技术性操作转化为制度。第二，承包权（外包权）的授予上可能存在腐败和寻租行为。从国外经验来看，如果竞争企业数量有限，竞争程序不完善等，都有可能产生腐败和寻租行为。随着外包事务的扩大、外包辖区的增加，如何规范外包对象的选择，显得更为重要。第三，公民以为公共服务是企业，而非政府提供，这可能影响政府公共权威性。