第三节 房屋拆迁的正当理由

一、概说

房屋拆迁的正当理由可能有若干种，如房屋所有权人抛弃房屋所有权，房屋所在地的建设用地使用权期满且不再续期，建设用地使用权被依法撤销，当事人之间达成房屋拆迁的协议，当事人之间约定的建设用地使用权的消灭事由出现，公共利益的需要等等。

二、抛弃房屋所有权

所谓房屋所有权人抛弃房屋所有权，是指房屋所有权人以意思表示抛弃房屋所有权的法律行为。它在德国等奉行物权行为理论的立法例及其学说上，为物权行为；在法国、中国等不承认物权行为的立法例及其理论上，径称为法律行为。

房屋所有权人抛弃房屋所有权，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，不违反禁止权利滥用、公序良俗和诚实信用等原则，即发生房屋所有权消灭的效果。当然，需要办理注销登记（《物权法》第150条）。对此，《房屋登记办法》规定得更为具体：经依法登记的房屋发生放弃所有权的，房屋登记簿记载的所有权人应当自事实发生后申请房屋所有权注销登记（第38条第2项）。申请房屋所有权注销登记的，应当提交下列材料：（1）登记申请书；（2）申请人身份证明；（3）房屋所有权证书或者房地产权证书；（4）证明房屋所有权消灭的材料；（5）其他必要材料（第39条）。经依法登记的房屋上存在他项权利时，所有权人放弃房屋所有权申请注销登记的，应当提供他项权利人的书面同意文件（第40条）。经登记的房屋所有权消灭后，原权利人未申请注销登记的，房屋登记机构可以依据人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效征收决定办理注销登记，将注销事项记载于房屋登记簿，原房屋所有权证收回或者公告作废（第41条）。若未办理注销登记，对第三人不得主张房屋所有权的消灭。

三、建设用地使用权被依法撤销

所谓建设用地使用权被依法撤销，是指出让人在建设用地使用权人实施了若干违法行为的情况下，依法行使撤销权，将建设用地使用权废止的现象。它是单独行为，出让人撤销建设用地使用权的意思表示到达建设用地使用权人处，即发生撤销的法律效果，建设用地使用权人同意与否在所不问。按照《土地登记办法》第50条第1项的规定，于此场合应当办理注销登记。

《物权法》没有规定建设用地使用权的撤销，构成法律漏洞。从立法论的立场出发，本书作者建议未来的立法应当设置这样的条文：“建设用地使用权人有下列情形之一的，国家或者集体经济组织有权撤销建设用地使用权并收回土地：（一）建设用地使用权人积欠租金累计达两年以上的；（二）建设用地使用权人擅自改变土地用途，经警告仍不改正的；（三）连续两年以上不开发利用的。”

建设用地使用权被依法撤销后，基地上的房屋所有权失去存续的权源，可被拆除。

四、房屋所在地的建设用地使用权期满且不再续期

按照《物权法》第149条第1款规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。这不会发生建设用地使用权因存续期满而消灭的结果，也就没有本书讨论的房屋拆迁问题。

附带指出，建设用地使用权期间届满前地上房屋倒塌，且一直未复建，待建设用地使用权期间届满时，则不再自动续期。其道理在于，建设用地使用权的目的及功能在于阻断土地所有权吸收地上物的法律效力，使用地者保有其房屋的所有权。既然房屋已经不复存在，无需为用地者保有这些物的所有权，建设用地使用权已经完成了历史使命，便应功成身退、寿终正寝了。

对于非住宅建设用地使用权的期满问题，《物权法》采取了不同的处理方案，于第149条第2款规定，非住宅建设用地使用权期间届满后，不自动续期，其续期问题依照法律规定办理。《土地登记办法》细化了如下规则：（1）非住宅建设用地使用权的存续期间届满，建设用地使用权人未再申请续期的，建设用地使用权消灭。当事人应当在期限届满前15日内，持原土地权利证书，申请注销登记（第52条）。当事人未于此期限申请注销登记的，国土资源行政主管部门应当责令当事人限期办理；逾期不办理的，进行注销公告，公告期满后可直接办理注销登记（第54条）。（2）非住宅建设用地使用权期限届满，国有建设用地使用权人申请续期未获批准的，建设用地使用权消灭。当事人应当在期限届满前15日内，持原土地权利证书，申请注销登记（第52条）。当事人未于此期限申请注销登记的，国土资源行政主管部门应当责令当事人限期办理；逾期不办理的，进行注销公告，公告期满后可直接办理注销登记（第54条）。

此类建设用地使用权业已作为地上房屋的正当根据时，该地上房屋可被拆除。

五、约定建设用地使用权消灭的事由发生

当事人双方约定了建设用地使用权消灭的事由，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，不违反公序良俗、诚实信用等原则，应当承认其效力。事由发生，建设用地使用权消灭，于办理完毕注销登记时发生对内对外的法律效力（《物权法》第150条、《土地登记办法》第49条）。若未办理注销登记，对第三人不得主张建设用地使用权消灭。

此类建设用地使用权业已作为地上房屋的正当根据时，该地上房屋可被拆除。

六、当事人之间达成房屋拆迁的协议

当事人之间达成房屋拆迁的协议，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，不违反公序良俗、诚实信用等原则，应当承认其效力。于此场合，存在着该房屋拆除的问题。

七、公共利益的需要

基于公共利益的需要，通过征收，将房屋所有权归于国家。为了开发建设，将房屋拆除。这是本书所全力探讨的问题。

公共利益，有的叫做社会公共利益，即境外立法例及其学说所指称的公序良俗，是个不确定的概念，通常指不特定多数人的利益，凡是我国社会生活的政治基础、公共秩序、道德准则和风俗习惯等，均可列入其中。

公共利益概念的不确定性，表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两方面。首先，利益是通过价值判断而形成的概念，含有不确定性。其次，利益的形成及利益价值的认定由当时的社会客观事实所决定，必然随着社会的发展和国情的变化而有所变化。因此，对公共利益的理解也不是一成不变的。从世界范围看，现阶段的生存权和发展权是最基本的人权，也是最主要的公共利益；而环境污染的日益凸现，使环保问题成为最急迫的公共利益，为各国所重视。由于公共利益内容的不确定性和发展性，无法给它下一个准确的定义。但并不是说公共利益不能确定，在一定社会中的政治、经济、文化的客观基础上，通过价值判断，将公共利益内容条文化和类型化，并借助法律理念和司法实践，还是能够相对确定它的，有的是通过公共使用，有的是通过公共利益的用途，有的是通过房屋拆迁的目的。

公共利益，事关诸多法律制度及规范。它是不得损害社会公共利益这个民法基本原则的核心范畴（《中华人民共和国民法通则》第7条、《中华人民共和国合同法》第7条），是法律行为的有效要件之一（《中华人民共和国民法通则》第55条第3项），是认定法律行为无效的原因之一（《中华人民共和国民法通则》第58条第1款第5项、《中华人民共和国合同法》第52条第4项），也是征收集体土地所有权和房屋所有权的正当根据。

如果说公共利益用于何处都涉及与商业利益的区别问题，那么用做房屋拆迁的正当理由，就更加需要界分公共利益与商业利益。其道理不难理解，拆迁房屋，若为商业利益所需，则房屋所有权人可以拒绝房屋的拆迁；若为公共利益，则必须服从征收的决定。

在有些情况下，公共利益与商业利益的区别较为明显：（1）拆迁房屋完全是为了营利，如将房屋拆迁后建立商业城或商品房，而不是为了防洪排涝、公共集会、休息娱乐等修建公共设施，则拆迁房屋的目的不符合公共利益。（2）房屋拆迁不是为了增进公众的社会福利，而是为了解决财政危机、增加财政收入，则难谓符合公共利益。（3）房屋拆迁不是为了社会公共利益或符合城市规划建设，而是政府官员为了显示其政绩，大肆攀比，搞官员工程、腐败工程，其实质是政府滥用行政权力，侵犯了公民权利。

不可否认的是，有些房屋拆迁同时符合商业利益和公共利益。例如，开发商拟取得A区的建设用地使用权，建大型商业区、高档写字楼、住宅、小学、中学、医院，需要拆迁该区既有的棚户区，开发商固然在追求可观的商业利润，但同时也有拉动就业、解决适龄儿童少年入学、居民就近就医、消除火灾隐患、改善居住条件等作用。于此场合出现的征收及拆迁房屋，就兼有商业利益和公共利益的双重属性。

这种兼有商业利益和公共利益双重属性的房屋拆迁，容易导致某些政府部门的个别工作人员与个别开发商恶意串通，打着公共利益的幌子实质是为了商业利益而实施征收，拆迁房屋。这是极其危险的，需要特别警惕。

为了公共利益而征收竖立于建设用地上的房屋，无需征收该建设用地使用权，按照《物权法》第148条前段的规定，提前收回国有的建设用地，消灭建设用地使用权即可。按照《物权法》第150条的规定，于办理完毕注销登记时发生对内对外的法律效力。这种注销登记无需当事人申请，土地资源行政主管部门可直接办理注销登记（《土地登记办法》第50条第1项）。若未办理注销登记，对第三人不得主张建设用地使用权消灭。

于此场合，出让人应当依照《物权法》第42条的规定对该宗建设用地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金（《物权法》第148条后段）。