一、预备立宪（1895—1911）

1．立宪思想的形成

虽然中国历史上并不是没有宪法性规范，中国传统的“礼”可以作为在自然法和一般法之间的“基本法”，但是中国确实一直没有一部正规的成文宪法，且传统的基本道德与法律规范和现代的自由民主宪政规范确实相差太远。因此，中国立宪的困难不在于历史上没有一部宪法，而是在于革新与转变中国的传统思维，并使之适合现代社会的发展。要生存与发展，只有立宪“变法”，但是中国在立宪观念上的进步是极其缓慢的。先是乾隆模式的闭关锁国、孤傲自大，以至英国使节两次访华都因在“三跪九叩”等小节上相持不下、无功而返；后有两次鸦片战争以降所带来的战败耻辱，使中国人不得不对“蛮夷”们刮目相看。然而，从林则徐、魏源、李鸿章开始，中国士大夫只以为是有没有“坚船利炮”的问题，只需要“师夷之技以制夷”。只有少数改良主义者认识到腐朽的政治制度是中国走向富强的根本障碍，如冯桂芬的《校邠庐抗议》和郑观应的《盛世危言》，但他们的主张并没有引起广泛重视。最关键的是，这一时期的立宪努力只是为了“救亡图存”的功利目标。中国当时对国外的政治体制和社会生活方式了解极少，对自己国民的人格与生存状态没有比较与反思，而自由、民主与宪政的思想则远未深入人心。因此，宪政能使国家富强，就支持宪政；专制能使国家富强，便转而支持专制。国家主义情结是中国立宪最主要的动力，也是历次立宪运动最根本的局限性。

使中国认识到宪政重要性的是日本打赢的两次战争。或许是因为小国寡民既没有泱泱大国的心态，也没有放不下的儒家中心文明的包袱；或许是因为日本民族天然擅长学习和借鉴——既然早先从中国舶来了语言文字，从西方借鉴法律制度又何妨？日本现代化的步伐比中国快得多，而且完全没有“中体西用”、“国情论”或“本土论”等保守意识的牵制。虽然日本直到1860年才被佩里将军的“黑船”打破国门，比鸦片战争晚了20年，但是日本法律制度的崛起极为迅速。1868年的明治维新几乎可以说是日本的“光荣革命”，使之在中国尚困于鸦片战争和“太平天国”的内忧外患之时就顺利步入了列强的行列；1889年的《明治宪法》更是奠定了日本富强的政治基础，使日本成为通过君主立宪而走向富强的典范，迟早会对中国产生震动。

1895年的“甲午战争”宣告了近半个世纪的“洋务运动”失败，极大地震撼了中国知识分子。在清政府准备接受马关条约的消息传来后，康有为发动在京参加会试的1200多名考生联名“公车上书”，痛陈变法图强的必要性。甲午战败使多数改良主义者认识到制度建构的重要性，因而纷纷学习并介绍西方宪政制度，并提出了君主立宪的初步主张。一时间，西学在朝野上下蔚然成风。康有为成立的“强学会”甚至曾获得张之洞、袁世凯等保守派的支持与捐助。以康有为、梁启超、谭嗣同等为代表的维新派进一步提出“伸民权、争民主、开议院、立宪法”的纲领，并通过太师翁同龢影响了年轻的光绪皇帝。1898年，光绪在维新思想的影响和慈禧太后的默许下施行“新政”，在短短一百多天时间内颁布了110条维新法令，是谓“百日维新”或“戊戌变法”。这次改良运动主要涉及到教育体制的改革、官僚机关的精简、财政制度的集中、军队现代化、满族特殊待遇的取消等问题，规定满族一律自食其力，并鼓励新闻自由和平民上书的自由。虽然维新派提出的君主立宪、召开国会等思想尚没有进入议事日程，这次改革的成功将为宪政的建立奠定政治与社会基础。

不幸的是，和历次变法相仿，“戊戌变法”触动了清朝统治者的切身利益，因而“维新”只推行百天便遭到以慈禧太后为代表的保守势力镇压。保守派和中间派一开始并不反对改革，但一旦具体的改革措施危及到他们的特权便改变了看法，施加压力要求慈禧干预。维新派则试图通过袁世凯发动军事政变以摆脱危险处境，结果因袁的变节而功败垂成。这是中国立宪努力的一次重大挫折。然而，尽管维新失败了，变革的压力却依然客观存在。及至1900年“义和团”运动失败，八国联军攻占京城，慈禧本人和满清的王公贵族被迫“西游”逃难，才从玩弄“义和团”与列强的平衡术中醒来，两度下诏罪己。这次事件使保守派也意识到不改革就没有出路，张之洞、刘坤一、荣禄均奏请变法。在朝野的压力下，慈禧复行新政，从1902年起下达了不少改革措施，主要目的是为了“废科举、设学堂、派游学”。至于立宪，朝廷上下的努力则依然相当疲软。

第二次战争是1904年因满洲利益冲突而引发的日俄之战。这场战争以日本小国打败俄罗斯大国的结局告终，被认为是立宪国战胜专制国的决定性证明，因而再次震动了中国朝野，并推动了中国的立宪进程。从此以后，立宪和国家与民族的强盛紧密联系在一起。1905年，驻法使臣孙宝琦首先奏请立宪，其他驻外使节和官员也纷纷呼应，因而立宪成为朝廷议政的中心问题。在民间，立宪也成为各报纸杂志议论国事的热门话题，涵盖了以前关于变法、民权、议会的言论。

另一方面，孙中山于1905年联合各反清团体成立“同盟会”，提出了“驱除鞑虏、恢复中华、建立民国、平均地权”的主张。自此，立宪运动分为两派。一派为孙中山所领导的革命立宪运动，认为“不革命决不能立宪”，倡导建立民主共和制；另一派为康有为、梁启超所领导的改良立宪运动，主张借鉴日本或英国的君主共和制，在维持满清统治的前提下实行君主立宪。

所谓“君主制”（Monarchy），就是国家最高权力——包括立法、执法和司法权力——掌握在君主手中的制度。譬如在辛亥革命以前，中国的所有法律都是皇帝颁布的；皇帝象征着国家主权，是所有执法权的来源，并可以直接干预司法程序。历史上，几乎所有国家都经历过君主制阶段。所谓“共和制”（Republic），就是国家最高权力掌握在人民或其选出的代表手中的体制。共和制有时专指代议制，以区别于直接民主制。西方历史上，曾有少数地区在某个阶段采取过这类体制。譬如古雅典在公元前5世纪左右曾采用直接民主制，而古罗马大约在同时曾采取代议共和制，一直持续到将近公元纪年开端。共和制最重要的特征是国家的最高立法权掌握在人民或其代表手中，且执法甚至司法官员一般也由选举产生。

现代只有很少国家是纯粹的君主制，而是至少在名义多少带有共和的成分。在从君主向共和转变的过程中，曾出现过一类中间体制，即君主立宪制（Constitutional Monarchy）。所谓“君主立宪”，就是指君主虽然仍是终身、世袭的国家元首，但其权力受到成文或不成文宪法的控制。在历史上，君主立宪是封建贵族与资产阶级在和国王抗争过程中的妥协产物。通过长期斗争，1688年的英国“光荣革命”最后确立了世界上第一个君主立宪制。

在君主立宪制中，又有实权君主与“虚位”君主之分。前一类制度更接近纯粹的君主制：虽然君主权力受到宪法限制，但他仍然掌握相当程度的实权，包括任命和罢免首相、解散议会、否决议会法案、不经议会同意而颁布紧急命令等。1868年日本明治维新、1871年日耳曼统一以及中国颁布《钦定宪法大纲》所试图建立的制度，都是属于实权君主立宪制。在“虚位”君主立宪制，君主和议会的权力对比发生了根本变化；君主只是象征性的“虚君”，国家实权掌握在内阁手中，而内阁由议会选举产生，向议会负责。因此，虚君立宪在实质上就是共和制，君主只是形式而已。英国自“光荣革命”以后至今一直采取这种体制，尽管不时有建议要废除君主。日本在第二次世界大战以后所建立也是虚君立宪制，中国清末的《十九信条》所要建立的政体接近这种制度。在现代君主制中，绝大多数为立宪君主制，而在立宪君主制中，多数又为虚君制，因而体现了共和民主的不可逆转之趋势。

2．《钦定宪法大纲》

为国内立宪运动所迫，清政府于1905年成立了政治考察馆，并派载泽、戴鸿慈、端方等五大臣出洋考察，访问了日、美、英、德诸国。次年回国后，诸大臣上书清廷，痛陈立宪之利、专制之害。载泽等人数次上书，以立宪可使“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”，化解国内的革命力量，晓以利害，要慈禧超越满汉隔阂，“不为众论所移，不为浮言所动。”这些奏折感化了包括慈禧在内的清廷要员。1906年，清廷下谕宣布“仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，但以“目前规制未备，民智未开”为由，决定从改革官制、振兴教育、清理财政等具体措施入手，“使绅民明悉国政，以豫备立宪基础”。

出于立宪请愿运动日益高涨的压力及对其流变为革命的恐惧，奕劻、张之洞、袁世凯等人先后敦促慈禧加快预备立宪的进程。在各方压力下，清廷于1908年批准并颁布了《钦定宪法大纲》，是为中国的第一部宪法性文件。《大纲》共23条，分为两部分：君上大权和臣民权利与义务。其中14条“君上大权”完全承袭了日本君主制，突出维护皇帝至高无上的尊严与地位。它宣布“大清皇帝统治大清帝国万世一系，永永尊戴”，“君上神圣尊严不可侵犯”，并确立了皇帝不受约束的绝对权力，包括颁布批准法律并提出议案之权，召集、停闭及解散议会之权，不受议会干预的设定官制、俸禄及罢黜百司之权，统率陆海军及确定军队编制之权，无须议会同意的宣战媾和、签定条约及派遣使节之权，宣告戒严并在紧急状态下限制人民自由之权，总揽司法并委任审判衙门之权，议会不得讨论的确定皇室经费之权等。皇帝有权发布命令，但对于“以定之法律，非交议院协赞，奏经钦定”，不以命令更改废止；如在议院闭会期间遇到紧急情况，皇帝有权代发法律诏令并筹措必需的财政，但在次年议院开会期间须交议院“协议”。

《大纲》赋予臣民以9条权利、自由和义务。符合法定资格的臣民有权担任文武官员；臣民在法律规定范围内有言论、著作、出版、集会、结社的自由；臣民非按法律规定不得加以逮捕、监禁和处罚；臣民的案件可以受到法官审判，并有权专受法律所定审判衙门之审判；臣民的财产及住所无故不得侵扰。同时，臣民有纳税、当兵和守法的义务，但现定赋税只有经过法律才得以更改。显然，《大纲》的君上大权远高于臣民权利，且人民代表的权力在各方面都受到严格限制。

尽管如此，中国地方民主仍然取得了有限进展。省谘议局决定地方政策、预算决算、税务、规章，并负责答复督抚咨询。1909年底，在江苏谘议局会长张謇的推动下，各省谘议局聚会并成立了联合会和庞大的国会请愿代表团。该团向资政院多次上书，要求早开国会，并向各省谘议局建议采取不纳税主义：国会不开，则各省谘议局不得采纳新的租税，且各局应限制本身选举的资政院议员，使其在资政院拒绝承认新的租税。这是一个良好的兆头，因为它表明中国的民间力量已认识到政府是建立在人民所供给的税钱基础上，有义务为纳税人服务，并已开始利用自己作为纳税人的权利迫使政府改革，因而中国宪政有望沿着英美的路径发展。作为中央代议机构的资政院、各省谘议局和督抚也都纷纷上书摄政王，要求早日成立临时国会。虽然这些建议一开始为摄政王所拒绝，朝廷最后还是作了让步，把立宪期限从九年缩短为五年。

然而，清廷在预组内阁事务上再次表现出其短见。1911年5月，醇亲王在资政院休会期间废除了旧内阁，成立了一个新内阁。新内阁其实并非责任内阁，总理与各国务大臣都只是辅助皇帝的幕僚，不对议会负责。其人事安排更突显了排汉意图，因而备受抨击。在13位国务大臣中，汉人仅占4位，满人占了8位，而其中皇族又占5位，因而被称为“亲贵内阁”。摄政王的至亲被委以总理、财政、农工商及海军大臣的重任，其他满人则负责陆军、司法、民政等重要部门。由此可见，清廷出于其自身利益，对“君主立宪”的本意和社会的普遍理解发生了根本分歧。

3．《十九信条》

清廷的倒行逆施自然激起了广大民愤，失去人心和威信。与此同时，革命暴动的势头已经蔓延全国。1911年10月10日，武昌起义爆发。一个月之内，各省宣布独立的已逾半数。清廷见事态危急，不得不重新任用早先被罢免的袁世凯。作为一个政客，袁世凯提出了出任的六项条件，包括次年召开国会、组织责任内阁、宽容对待参与起义的革命党人、解除党禁以及最关键的——授予其指挥陆海军以及决定军队编制之全权。摄政王不得已封袁氏为钦差大臣，总管陆海军，并召资政院开临时会议。资政院多数主张取消亲贵内阁，宗室皇亲不得过问政治，制定宪法须要求人民协赞，并立即解除党禁。清廷迫于压力，无奈接受了这些主张。不久，滦州统制张绍曾联合一些军人提出十二条宪法草案，以作为进军北京的口实。清廷原本难以认同，但当天正好山西宣布独立，北京顿时陷于腹背受敌的境地，因而终于屈服下诏，取消亲贵内阁，实行责任内阁制度，授权袁世凯为总理大臣以组织内阁，开放党禁，赦免包括康有为、梁启超和汪精卫在内的因变法或革命而被禁的政治犯。同时，资政院基于十二条草案，草拟了《十九信条》，并获得清廷公布。

《十九信条》虽然没有规定人民的权利，但实质性地限制了皇帝的权力，因而体现了清末改良立宪派的“虚君共和”思想。虽然它还是规定“大清帝国皇统万世不易”（第1条），“皇帝神圣不可侵犯”（第2条），但“皇帝之权，以宪法规定者为限。”（第3条）且“宪法由资政院议决，由皇帝颁布之”（第5条）。“宪法改正提案权属于国会”（第6条），“总理大臣由国会公举，皇帝任命。其他国务大臣由总理大臣推荐，皇帝任命。皇族不得为总理大臣及其他国务大臣，并各省行政长官”（第8条）。“官制官规以法律定之”（第13条）。陆海军由皇帝统率，“但对内使用时，应依国会议决之特别条件，此外不得调遣”（第10条）。“国际条约非经国会议决，不得缔结”；宣战媾和如在国会闭会期间，可由国会追认（第12条）。国会议决本年度预算以及皇室经费（第14与15条）。“皇室大典不得与宪法相抵触”（第16条）。因此，如果《钦定宪法大纲》模仿的是日本明治维新后的实权君主制，《十九信条》则已经接近英国的虚君立宪制。

然而，《十九信条》并没有能够挽救清政府的覆亡。就和大革命以前的法国一样，不论是出于自愿还是无奈，改革中的政府走在钢丝上：不改不行，但一不小心，改革就流为革命。在其名著《旧体制与法国革命》一书中，托克维尔精辟论述了法国末代皇帝路易十六的悲哀。清政府的命运再次验证了这一历史命题。尽管没有具体规定人民的权利与自由，《信条》的口气已经比《大纲》大大软化。对于一个国家的人民来说，政府的软弱或温和未必是一件坏事。但在中国历史上，这从来是缺乏实力的表现，而没有实力，政府就难以维持。更糟糕的是，满清政府色厉内荏、自信不足，非但不能昭然改过，还变本加厉地压制广大不满，从而更显得丑恶狰狞。革命爆发以后，即使像张謇这样的温和改良派也目睹清军的肆虐而放弃君主立宪，不但拒绝出任袁世凯内阁的农工商大臣一职，反而公开支持共和。至此，清廷已人心失尽，覆亡本是其自然归属，因为民心如水，得之载舟，失之覆舟。清廷因愚顽不化而不能自保，实为咎由自取。然而，这也意味着中国肇始于戊戌变法的一切预备立宪之努力亦随着清廷的覆亡而消沉。

4．预备立宪失败的原因

上个世纪之交是一个动荡时期。从鸦片战争到戊戌变法到辛亥革命，中国的立宪意识和实践经历了一条艰难曲折的道路。整个中国社会是在一次次被动挨打的过程中，在对列强欺凌之愤懑和对思想启蒙之渴望的矛盾心态中，一步步觉悟出宪政的必要性；宪政思想随着列强的炮舰和鸦片一起输入中国，乃是不幸和无奈的现实。受制于既得利益的障碍，清政府的觉悟则更晚：它是在内忧外患的双重夹击下，实在走投无路的时候才不得不“仿行宪政”的。可惜等到最后不得已让步的时候，它发现和平改良已经太晚了。

尽管如此，失败未必是必然的结果。虽然改良在救亡图存的压力下举步维艰，虽然中国的博大与地方差异注定使它的改革比其邻国更为缓慢且充满变数，但有证据表明，当时中国的经济与社会关系尚未处于崩溃边缘，民族工业正处于起步阶段，一个以市场为主导的农业经济关系也正在形成。立宪思想的传播虽然缓慢，但在康、梁等改良派和革命党的鼓吹下也逐渐渗入整个社会；清廷中的改革派虽不乏袁世凯、张之洞这样见风使舵的机会主义者，但在改良主义占上风的时候对立宪努力也不乏同情和支持，袁世凯更为了自己独揽大权而积极主张预备立宪。因此，按当时中国的社会经济状况，假如清廷开始即有改革之诚意，从善如流、励精图治，中国未尝不能步英日之后尘，在君主立宪的名义下建立宪政。

清朝立宪最后以失败而告终，固然有多方面原因，但其中不可忽视的因素有两个。偶然原因是满人的异族统治，必然原因则是中国的传统文化和政治体制。两个原因加在一起，极大加剧了宪政改革的难度。制度与文化原因将留待以下进一步探讨，这里限于讨论失败的直接原因——日益激化的民族政治矛盾。满汉关系原来就是清政府统治中一个极其微妙的问题。满族当时仅占中国人口的2%，却用武力征服了整个中原。为了维持异族统治，满族人改变了自己的语言、文化和习俗，并尽可能不触动汉族官僚士大夫与乡绅的利益。朝廷实行满汉联治，各部由两名尚书和两名侍郎（相当于“副部长”），满汉各半。全国18个省各由巡抚主管，多为汉人担任；两省联合由督抚或总督主管，多为满人。然而，从一开始，满族统治者就对广大汉族存有潜在的恐惧，因而对汉族官员的权力设定了相当严厉的限制，军队则一直任用改编后的“八旗子弟”，以确保满族对汉人的统治。直到“太平天国”时期，清廷才迫于情势危殆而不得不启用诸如曾国藩、左宗棠、李鸿章这样有才能的汉人将领，但其对汉族的防范和恐惧亦日益加深。

19世纪末期的政治改革直接触动了满族官员的既得利益，从而使民族矛盾极端尖锐化。尽管少数开明的满族官员也主张采取立宪政体，但这终究不能改变满族作为一个利益集团的保守立场；他们不敢按量才录用的标准和汉族公平竞争，更不敢支持民主——试想有几个满人能被占据绝对多数的汉人选上呢？为了保护满族官员的既得利益，清廷不惜牺牲整个民族与国家的利益，成为压制改革的反动势力。从“戊戌变法”开始，清廷的改革机会不能算少，但一次次机会都在满汉权力斗争的内耗中丧失了。“戊戌变法”的失败以及后来官制改革的倒行逆施，都是民族矛盾的集中反映。清政府的愚顽不化加剧了政府与社会之间的矛盾对立，并削弱了政府在推进改革过程所不可缺少的合法性社会基础。正如梁启超指出，传统中国的专制统治本来就削弱了人民与政府的纽带，而一个少数民族的专制统治更彰显了它的不公正与专制性、削弱了它的合法性与稳定性。及至后来，连慈禧都发现不改良就要灭亡，中国已错过了改革的最好时机。到上个世纪之交，人民已经失去对清政府的耐心和信任，心里已经没有清政府的合法性，而之所以仍然没有揭竿而起，只是屈从于其仍掌握在手中的那一点武力而已。然而，干柴遍地，何愁没有烈火。因此，“驱除鞑虏”的口号在中国社会自然获得了十分普遍的响应，从而使改良极易流变为革命。在这种复杂的形势下，预备立宪谈何容易？！只有大智大慧的统治者才能维持政府稳定并推进宪政改革，但是19世纪末的清政府已是强弩之末、自顾不暇，没有能力与智慧完成其历史使命，致使预备立宪的努力流产。中国在遭遇列强而被迫改革之际，恰好又遇上异族统治，成为宪政发展的致命障碍。这不能不说是中华民族的巨大不幸。

当然，预备立宪的失败还有多方面的因素，例如维新派思维过于单纯，对改革与满族既得利益之间的复杂矛盾没有充分的心理准备和对应良策。但和民族矛盾一样，这些都反映了更深层次的原因——民主制度的缺失。究其本质，清廷无非是一个掌握统治权的既得利益集团而已，宪政改革必然要限制统治集团的权力，进而损害其既得利益，因而统治者的自然反应一概是拒斥改革。当然，拒斥改革的下场最终是灭亡，因而如果统治者有远见，那么主动接受宪政改革是维护其长期利益的明智之举。然而，满族统治者囿于短见，惟恐失权，自恃掌握国家机器，以至动辄武力弹压，百般阻挠改革大业，最终自取灭亡之祸，也给中国社会带来了长期动乱和巨大灾难。中国把宪政改革的命运完全取决于统治者的明智，并任由统治者的昏庸无能而丧失了难得的机会——这是中国政治制度的无奈与悲哀，也是整个民族不能不深切记取的沉痛教训。