三、宪法的基本价值与原则

既然宪法也是法，而法律具有目的性和规范性，因而宪法是充满价值规范的文件。一个国家可以在宪法中写入绝大多数人民认为重要或基本的任何规范概念——言论自由、正当程序、“神圣不可侵犯”的私有财产、社会主义公有制、平等、法治，宪法一般不直接规定国家的政治与经济体制以及正统意识形态，因为具体的体制被认为应留给人民自由决定，而言论自由意味着人民有接受各种不同意识形态之权利。但即使在这些国家里，宪法仍然不是价值中性的，因为自由民主本身就是一种意识形态——尽管它和规定任何特定正统理论的宪法具有本质区别，而政治与经济体制事实上是不受质疑地存在于宪法之后的制度基础。因此，规范性是宪法的首要特性。宪法的首要任务就是规定国家的基本价值与原则。

综观现代各宪政国家的宪法，我们可以总结出现代宪法的四大特征：法治、民主、自由、联邦。虽然最后一项特征并不一定适合所有国家，但它适用于至今为我们所知的所有宪政“大国”——美国、加拿大、澳大利亚以及处于不断整合中的欧洲联盟。当然，某些宪政“小国”——例如德国——也采纳了联邦制。中国是单一制国家，但地区差异导致因地制宜的需要，因而实际上采用了相当复杂和多元的“单一制”。虽然中国是世界上唯一没有采取联邦制的大国，但是其实“一国两制”的灵活安排在某些方面比许多联邦制走得更远。综合起来，这四项基本特征是现代宪政国家的普遍原则。

1．法治与分权

法治自然是宪政的“题中应有之义”，因为宪政本身是法治的最后与最高阶段；没有法治作基础，就不可能产生实质意义上的宪政。如果政府与公民不能认真对待普通的法，那么他们也必然不能认真对待“更高的法”。如上所述，把法治中的“法”上升到法律等级体系的顶峰，那么法治也就上升到宪政。因此，法治与宪政可以说是同义词；“依法治国”确实就是“依宪治国”，反之亦然。

值得注意的是，“徒法不足以自行”。要实现政府法治，必须符合一定的社会与政治条件，而一个必要条件是分权（Separation of Powers），因而分权也是宪政与法治国家的一项共同原则。分权包含两个维度：纵向（vertical）与横向（horizontal）。例如美国是联邦制，因而联邦与各州之间的关系是纵向分权问题，而联邦政府内部或某个州政府内部的权力划分则是横向分权问题。所谓“横向分权”，就是指同一个政府内部不同职能之间的权力划分。在西方国家，横向分权一般就是指三权分立，即立法、执法与司法权的分立。南京国民政府的宪法采取了“五权分立”制度，在以上三权中又加入检察与考试两种权力。

因此，分权不只有一种模式，不一定非要采取美国、法国或任何特定国家的“三权分立”，但有必要至少采取某种形式的分权。这是因为和德治不同，法治的核心是“他律”而不是“自律”；它所强调的不是官员对自己的道德约束——尽管这是极为重要的，而是人民对官员的控制与官员之间的相互控制。因此，它要求在政府内部建立相对分散与独立的权力中心，以实现不同部门之间的相互制衡。在此，“独立性”——人员、财政、权力等各方面的独立性——是至关重要的，因为不独立，有效的制衡就无法实现——如果议员就是执行官，那就至少不能指望这个议员能有效监督自己的行政活动；如果法官的命运和福利掌握在行政官员手中，那也不能期望他们能有效地保证行政法治。任何政府都具有立法、执法与司法三大主要职能。因此，分开这三类机构并保证其相应的独立地位，是法治的一个基本条件。

譬如在行政诉讼中，法官必须保持独立和中立，而不受行政权力的干涉；否则，如果市长可以命令法院院长按某种方式判决，那么就不可能实现行政法治。只有保证法院对外的独立地位和法官在司法内部的独立地位，保证法官在不受权力干预的情况下作出判决，才能实现司法公正与行政法治。

美国内战结束后不久，林肯总统遭遇刺杀，副总统约翰逊按宪法规定继任总统。继任之后，约翰逊屡次拒绝执行前任总统林肯和国会制定的重建政策，和国会之间产生了严重矛盾，结果遭到国会弹劾，最后因参议院一票之差逃过一劫，但是弹劾过程已对他本人产生极大的震慑力，足以令其事后“改邪归正”。试想假如约翰逊大权在握、为所欲为，对国会立法和政策置若罔闻，而立法和司法对其无能为力，那么美国内战后的重建政策也就不可能依法得到落实。弹劾就是分权制衡的一种方式，立法可以通过这种方式制约行政，进而保障行政法治。事实上，即便弹劾过程本身也体现了分权精神。根据美国《联邦宪法》第1条规定，弹劾由众议院发起，由参议院审判，由联邦最高法院首席大法官主持审判。假如发起与审判弹劾的权力都集中在某个部门手里，那么弹劾作为一种分权机制本身就可能受到该部门的滥用。

2．民主

民主固然表达了人民“自治”的理念，但在操作层面上，它和法治一样，也是一种“他律”，也就是人民在选拔官员过程中对政府的一种直接决定与控制。民主和法治都是建立在理性选择理论及其对自律和德治不信任的基础上的：如果我们可以完全通过“四书五经”的道德教育让人向善，其实就不需要法律（主要是刑法）来约束人民了；如果我们可以通过科举考试准确选拔德才兼备的官员，也不需要通过选举和法来约束他们；正是因为人治和德治是不可靠的，所以才需要通过制度让别人而非自己来约束我们：人民需要政府和法律的约束，政府更需要人民和法律的约束。事实上，民主是比法治更为根本的他律：只有通过民主，人民才能约束立法者，进而通过立法者约束所有其他官员。民主是官民关系“正常化”的开始，否则永远不可能遏制腐败和滥用权力。

因此，民主和法治可以十分和谐地在一起共存于经典统治模式之中。法治是统治国家的一种方式，但它并不直接限定制定法律的统治主体；法律可以由人民代表制定，也可以由国王或少数规则制定，且没有理由表明后者在法律的实施上就一定不如前者。但无数历史事实证明，除非立法者本人受到人民的约束——或者就是人民自己，他们并不会自动制定符合公共利益的立法，而不为自己的私利服务；只有民主才能保证法治符合人民的普遍利益——至少是多数人的利益。因此，现代国家普遍接受了民主原则，人民直接或间接成为管理其自身事务的立法者。由于现代社会的复杂性，人民一般不直接参与国家政策的制定（“直接民主”），而是把这些事务委托给由他们选举出来的代表，并通过政治选举的压力等机制对代表们所制定的法律产生影响（“间接民主”或“代议制”）。

就和其他概念一样，“民主”固然可以因政治与文化背景的不同而受到不同解释。但作为一种政治制度，民主并不是一句空话，而必须反映到政府的组成与基本运作之中。在这一点上，民主还是有一些统一适用的普遍标准。从古雅典到现代，它至少包含了下列基本要素：具备一个以上的候选人，候选人不受他人或政府干扰自由竞选，选民可以根据其利益或偏好自由选择任何候选人，每个选民都由同样分量的决定权（“一人一票”），且选举程序必须正当合法，以保证多数选民所选择的候选人成为胜者（详见第十八讲）。

在2008年3月22日台湾地区领导人选举中，国民党候选人马英九大获全胜。但是选举并非只是投票那一刻，而是一个漫长和艰难的过程，其中不同候选人通过“宪法”所保障的言论、新闻、集会、结社等基本权利，和选民进行自由与公开的交流和沟通，相互之间展开争取选民的激烈竞争。只有如此产生的领导人才能真正代表台湾地区的民意和长远利益，加强两岸合作、改善两岸关系、促进两岸和平。

3．权利与自由

民主加法治的经典组合倾向于保护社会多数人的利益，而这是所有法律的基本目标。相比之下，作为国家的根本大法，宪法不只是要保护多数人的权利，而是要保护所有人——包括少数人甚至个别人——的基本权利。这是现代自由主义的要义，也是宪法不同于普通法律的基本目标。

个人权利保障要求分权。事实上，孟德斯鸠提出分权学说的出发点正是保障个人自由。这是因为个人权利在政府权力面前总是显得过分弱小，因而需要分解政府权力，并使得公民能够利用政府分支之间的相互制衡来维护其宪法或法律权力。例如行政诉讼制度可以通过普通法院或专门的行政法院，允许公民利用司法机构保护其合法权利不受行政机构的侵犯；宪政诉讼可以通过普通法院或专门的宪政法院，允许公民利用司法机构保护其宪法权利不受立法机构的侵犯。事实上，从宪法的特殊作用来看，对少数人权利的保护要求建立独立于立法机构以外的政府机构，以审查普通法律的合宪性。

当然，尽管多数人与少数人的权利可能发生冲突，宪法所保障的权利与自由并不是在所有情形下都和民主原则相矛盾；在更多的时候，两者是一致甚至相辅相成的。作为自治的唯一方式，民主本身就是至关重要的政治自由。况且多数人和少数人的权利并不一定发生冲突，而且即使发生冲突，只要所涉及的权利不是宪法所保护的“基本权利”，那么民主原则要求少数人的利益可以受到法律限制。因此，作为宪政的一个重要组成部分，多数主义民主原则在通常情况下必须发挥作用。事实上，如果一个国家的多数人权利得不到保障，那么少数人的权利也得不到保障。

4．联邦——中央与地方关系的法治化

这里的“联邦”其实含义更广，是指一种法治化的中央和地方分权关系。在单一制国家，中央和地方关系一般不是一个宪法问题，因为中央和地方之间属于上下级命令和服从关系，并没有法律明确规范，尤其是中央权限不受宪法和法律规定，因而中央立法权是无所不在的。即便某些单一制国家（如1982年之后的法国）立法规定了中央和地方分权，中央与地方的权限争议至多也只是行政法问题，而非宪法问题。相比之下，但凡联邦宪法都规定了中央权限，超越权限的中央立法即构成违宪行为。事实上，中央权限规定是联邦宪法的主要特征。

联邦制是纵向分权的一种形式。这里的“联邦”并不是指美国、德国或任何特定国家的分权制度。“联邦”本身是一个非常广阔的概念。除了极端的单一制或独立国家之外，它可以囊括几乎所有的中央与地方权力分配体制。美国、德国、加拿大、澳大利亚等都是“联邦国家”，但它们在中央和地方的分权上显著不同的特点。现在被称为“联盟”（European Union）的欧洲共同体在许多方面更接近于“邦联”，但也在迅速“联邦化”。中国是一个单一制国家，但在某些方面体现出和联邦制国家类似的特点，其地方政府的自由度有时甚至比联邦国家更大。因此，这里的“联邦”不是指任何特定的纵向分权模式，而是指一种中央与地方权力的法治化分配方式。只要地方政府在宪法上具有一定的独立自主权，就都具有联邦制的某些特点。

一般认为，联邦制对于实现以上三种宪法价值都有帮助。首先，联邦制实现了中央与地方关系权力分配的宪法化，因而有助于实现法治，也是法治精神的集中体现。在联邦制国家，既然中央和地方的关系获得了明确的法律规定，且地方政府的地位获得了法律保障，中央与地方的权力冲突就不是靠中央命令，而是靠法律途径——主要是宪法诉讼——而得以解决。英国宪法学家戴西（A. V. Dicey）曾精辟指出，联邦主义就是中央与地方关系的法治化。其次，联邦制也有助于民主，因为它加强了地方自治。联邦制充分保障地方政府的立法权，并使之不受中央政府的违宪或违法侵犯，而地方政府和选民的关系最为直接与密切。最后也是最重要的，联邦制有助于个人权利与自由的保障。通过使中央与地方以及地方政府之间相互制衡，联邦制有助于防止地方民主及其所形成的多数主义势力侵犯少数人的基本权利。一方面，和同样人口与地域的单一制大国相比，联邦制加强了地方民主；但和构成同样地区与人口数量的众多独立小国相比，联邦制同时也对少数人不受多数人侵犯的权利加强了保护。事实上，也正是基于这一特性，美国建立了近代世界的第一个联邦国家。联邦制不但促进了国家法治与地方民主，而且把宪法保障扩展到独立自主、自由与自为的个体。