一、权限冲突成因概述

对于产生权限冲突的成因，学者们进行过深入的探讨，但以往一般都从机构设置、职能配置等方面考虑。一般认为，产生权限冲突的根本原因在于法律法规对职责权限的划分不清，行政机关设置不科学，再加上利益驱动等人为因素。如有学者认为，导致职能交叉的原因归纳起来主要有：体制上的不适应，职能上下不对口配置，政府机构设置过多、过细以及利益驱动等。因此，只要合理划分各级行政机关的职能和权限，科学设置政府机构，实行“收支两条线”，消除产生部门利益的根源，行政机关间的权限冲突就能迎刃而解。而对于产生权限冲突的客观必然性，我们认知较少，似乎只要立法明确、机构设置科学、职能配置合理，就不会产生权限冲突。

笔者不否认上述因素是导致权限冲突加剧的主要原因，但即使解决了上述问题，权限冲突仍有可能发生。其实，产生权限冲突的原因是复杂的，既有制度层面的，也有主观层面的，更重要的还有客观层面的。有学者提出，当下权限冲突的一个主要特点在于原因复杂化：一是体制方面的原因。如行政管理体制改革滞后，中央与地方关系、党政关系未能理顺等。二是法制不健全的原因。行政机关间的权限划分未能在法律上得以明确，行政机关间的权限争议缺少制度化、程序化解决机制。三是转轨的现实原因。由于经济政治体制改革处于攻坚阶段、社会处于转型期的特殊性，在存在诸多不确定性因素的情况下，要科学有效配置行政机关权限以适应经济社会发展要求，还有相当大的难度。四是经济社会事务的复杂性和关联性。即使体制改革到位、法制健全，但由于经济社会生活的复杂性，在有些领域，行政机关之间的权限存在交叉重叠有其客观必然性。现代组织学认为，组织冲突是常见的，不可避免的。我们必须正视一个客观事实，只要职能分工存在，权限冲突是不可能避免和消除的。

笔者经研究认为，社会关系的错综复杂性和相互关联性与行政职能分工原则之间的矛盾是产生一切权限冲突的根源，部门行政必然会产生权限冲突，部门利益只是部门行政的延伸。权限冲突往往由于部门利益而直接表现出来，因而善良的人们寄希望于通过财政体制改革，切断部门利益的根源来消除部门利益，从而解决各部门之间“争权夺利”的问题。但这是一个美好的愿望。诚然，部门利益的确直接导致权限冲突，立法不完善、机构设置不科学、职能配置不合理又加剧了权限冲突。我们可以通过改革行政管理体制和财政体制，加强立法，科学设置机构，以及合理配置权限来缓解权限冲突，减少权限冲突发生的几率，但我们不可能消除权限冲突。认识到这一点，面对权限冲突问题，我们就可以泰然处之，不是从斩断产生权限冲突的根上，而是从产生权限冲突后如何化解的机制上入手，建立解决权限冲突的法律机制，尤其是完善程序规范，使权限冲突的解决走上正常的法治化轨道。