三、权限冲突的社会危害性

对于权限冲突的社会危害性，人们的认识并不完全一致。行政法学上一般认为，行政机关之间的权限冲突是行政机关内部的事务，对行政相对人没有实际的权利义务影响。如章剑生教授认为，行政管辖权的主要法律特征之一是它的内部性，即行政管辖权的法律效力范围限于行政主体系统之内，不涉及行政相对人的实体权利。在行政执法实践中，人们更是认为，对于违法生产经营行为，由哪个行政机关处理都可以，目的是一致的。如在“夹江打假引起越权之争”案中，有人质疑制假者能否把打假者送上被告席，认为“打假犹如打过街老鼠，谁来打、怎么打都行”，“打假怎能有错”。似乎只要行政相对人违法，由哪个行政执法机关处理无关紧要。

然而，从形形色色的权限冲突案件的结果看，铁一样的事实摆在我们面前，行政机关间的权限冲突，不仅影响了行政效率，危及了政府形象，更严重的是损害了行政相对人的合法权益。综述起来，权限冲突的危害，主要体现在以下几个方面：

第一，权限冲突公开化，甚至在管理服务对象面前发生暴力冲突，严重影响了政府的权威和民众对政府的信任度。在湖北襄樊市“市、区两级检疫部门为争夺市场肉类检疫权大打出手”案中，围观群众纷纷指责他们的这一行为。《襄樊日报》记者抓拍到了这一打斗场面，在次日《襄樊日报·汉江都市》专刊二版头条位置刊发了题为《岂能为争夺检疫权动棍棒？》的巨幅曝光照片，社会反响强烈。中共中央政治局委员、原湖北省委书记俞正声看到这幅曝光照片后批示：“政府争利，不知羞耻！”在另一场“河南省邓州市工商和卫生执法人员争查一箱问题奶粉当街群殴”案中，见执法人员发生群殴，过路的上百群众纷纷围住观看，有人立即拨打了110。邓州一市民困惑地问：他们究竟是在争什么？权限冲突到了需要“武力”解决的场面，让人民如何相信我们的政府部门是在为人民谋利益？

第二，行政机关各自为政，既增加了行政成本，降低了行政效率，又使政府的整体目标难以实现。例如，为控制房价过高，2004年以来，中央政府动员了9个部委和各地方政府，启动了税收、土地、金融、行政四大手段对房价进行调控。然而，房价还在快速上涨，上涨范围仍在扩大。究其原因，部门出台的政策相互掣肘，使调控力大打折扣，是其中的主要因素之一。就目前中国的房地产发展模式来看，中国住房既是投资品也是消费品。由于住房的这种两栖性，各政府部门及各个地方就会根据各自的需要出台对自己行业及地方有利的政策。例如，建设部的政策是积极发展住房二级市场和房屋租赁市场，引导居民通过换购、租赁等方式，合理改善居住条件；而税务总局的政策则是对购买住房不足5年转手交易的，销售时按其售房收入全额征收营业税；超过5年（含5年）转手交易的，按其售房、购房价差征收营业税。显然，这两项措施的作用是完全对立的。有学者认为，稳控房价政府必须下决心，出台切实可行的政策，多部门齐心协力。

又如，“十一五规划”提出，要“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进‘三网融合’”。北京邮电大学教授宋俊德说：“目前我国‘三网合一’在技术上已经不成问题，关键是体制分割矛盾如何解决。”国家广电总局高调宣布拥有手机电视业务归属权，使问题更加复杂，《电信法》由于各部门的利益之争而难以出台。正是因为信息、通讯领域的职责交叉影响了“十一五规划”提出的“三网合一”的顺利进行。直到奥运会召开之际，关于手机电视的标准问题仍然在激烈地争吵。2008年6月21日，在国家标准化管理委员会主持的“关于对手机电视、移动多媒体国家标准审查工作会议”上，T-MMB标准通过最后一轮审查，被确定为手机电视、移动多媒体国家标准的技术方案。有专家指出，T-MMB是经过包装后看似合理的一套标准，其之所以能成为国标，主要得益于有关部委的支持。这是国家利益部门化、部门利益企业化的一个“范例”。之前，国家广播电视总局力推的CMMB手机电视标准，广电系统已经完成部分城市的单频网络覆盖，并已经进行了试商用。在北京已经架设多个发射点，基本满足覆盖北京城区的需要，上海、深圳、广州、秦皇岛、青岛等城市也在组建CMMB单频网。其结果是工业和信息化部不给CMMB标准入网许可证，国家广电总局不允许使用T-MMB标准发射手机电视广播视频信号。直至2008年12月26日，工业和信息化部发放了首批TD+CMMB手机入网证。首批TD+CMMB手机入网证的发放，意味着CMMB与TD的融合在技术层面上已得到认可，而广电和电信两大体系在手机电视控制权上的拉锯战，才以合作的方式告一段落。行政机关间权限冲突，影响到国家整体利益的实现和经济社会的统筹发展，妨碍了行政效率的提高，导致管理成本上升。在文化市场、文化产业管理等方面，文化部门与广电、新闻出版部门职能交叉，既影响工作效率，也容易互相推诿。在水资源监测中，由于涉及卫生、水利、城建、农业、检验检疫等多个部门，各个部门都有一套监测设备，造成重复建设、资源浪费、管理成本过高的现象。

第三，政出多门，导致民事权利关系难以确定，民事主体遭受损失。在“工商和质检就天津‘小站稻’地理标志认证政出多门”案中，既然“小站稻”三字是商标，天津市津南区农业技术推广服务中心为国家工商行政机关认定的“小站稻”证明商标的法定持有者，那么他人未经授权使用“XX牌小站稻”字样，就属于侵权，但国家质检总局授予“津沽”牌小站稻原产地标记注册认证后，就成了合法使用，宁河县也可使用“津沽”牌小站稻地理标志，倒是津南所产的“日思”牌小站稻，要想得到原产地标记，还要由国家质检总局注册认证。在“采砂权被‘一女二嫁’”案中，金砂公司在国土部门办理了“采矿许可证”，开始调运采砂设备进驻矿区准备开采时，却因未取得水利部门颁发的“采砂许可证”而被叫停。尽管由于十漫高速公路开工引发河沙价格暴涨，但金砂公司始终无法实施采砂行为。而另一家公司顺畅达公司却从水利水电局河道管理处获得了同一区域的“采砂许可证”，进入金砂公司竞拍所得区域滥采河沙。为保障自身合法权益，金砂公司只能将顺畅达公司告上法庭，要求其停止侵权行为。两家公司为此两年内连打了三起官司。实际上，公司间“采砂权之争”的背后，是国土部门与水利部门间的权力之争。两个部门互不买账，这就成了引发民事纠纷的导火索。

第四，部门之间相互争管辖权，使行政相对人难以适从。在“两个管理部门在同一装饰市场抢着执法”案中，两个装饰管理队伍在同一辖区里扯皮、打架，给商户和企业带来很多困惑：“我们真不知该听哪个部门的才好！”很多商户和企业呼吁，政府应早日明确界定双方职能，早日规范这一市场。在“移植树木到底应该属谁管”案中，平顶山卫生学校犯了难，学校依法向有关部门申请了采伐许可证，却被认为违法，可以想见，如果向城市建设部门报批了，是否会被林业部门认为违法呢？

第五，不同部门对同一事务都有管辖权，且认定结果相反，受损害的是行政相对人。所谓“神仙打架，百姓遭殃”。这方面的案例比比皆是。如云南省昭通市交通局认为自己向广告公司审批核发“路政管理许可证”合法有据，审批后同意广告公司建广告牌，而昭阳区建设局却认为市交通局的行为违法，唱起了反调，你敢建我就敢拆，于是强行拆除了广告公司设立的广告牌。两政府部门僵持不下，倒霉的是广告牌，两度遭强拆，广告公司损失高达30万元，遭受重大损失的广告公司把昭阳区建设局告上法庭，索赔30多万元。又如，国家质检总局2009年3月20日发布的对强生（中国）有限公司生产的26种31个批次的婴幼儿洗浴用品产品进行检验的结果是一个批次的强生产品检出二-烷，而国家食品药品监管局公布的结果是没有问题。一种产品，两个权威部门的鉴定结果竟然不同。谁对谁错，质检部门说不清楚，药监部门也无充足的理由，那么最犯愁的就是公众了。两大政府强势监管部门却发出相反的声音，在检测结果上打架，让百姓无所适从。多种声音说话，各说各的，好像都有理实则是在扯皮。老百姓是要一个结果，但两个“权威”部门居然检测出两个结果，让老百姓如何是好？因为检测标准是“有关部门”掌握的，并且它们有检测手段，而不是让老百姓来判断有毒或没毒，老百姓没有那个能力。

第六，行政机关之间相互争权夺利，导致违法行为难以得到遏制和惩处，社会公共利益得不到及时有效的保护。在“南京两执法部门查猪肉，因管理权限问题现场争执”案中，虽说执法部门如此公开“争权”多少有些让人难堪，但是，对于老百姓来说，各部门纷纷上阵，查处问题猪肉，从而可以吃上“放心肉”，未尝不是一件好事。但是，“争权”的结果却让人们失望不已：在双方争吵当中，南京市工商局和市生猪屠宰办公室认定的100头问题猪肉，最终还是被放行了。由于双方相互争权或相互推诿，最后的结果往往是谁都不管，放任违法行为的继续和蔓延，最终受害的还是广大消费者。

第七，行政机关相互推诿，使行政相对人的合法权益得不到有效保护。在“财政部被控不积极履行政府采购监管职责”案中，即使最终法院判决被告未按《政府采购法》第56条的规定，在收到该投诉材料后30个工作日内对投诉事项予以回复，应属未履行法定职责，但已难以挽回原告未能中标的结果，其被损害的权益难以得到弥补。如果在招投标过程中，财政部依法对投诉进行处理，对招标投标行为进行审查，可能最后的结果仍然是原告未能中标，但其合法权益得到了保护。政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动。通过投诉，也可能使原告重新获得中标的机会。由于采购监督管理部门推卸职责，使原告的这些权利荡然无存，尽管赢得了诉讼，也已没有任何实际意义。在“一个鸡蛋难倒五部门”案中，五个部门都说自己没有管辖权，公民的身体健康权得不到行政监管部门的依法保护。餐桌上的食品大部分为初级农产品，种植养殖过程中自然是农业部门或者海洋与渔业部门负责监管，但进入运输流通后，无论是否有人添加什么物质，就处于无人监管的状态。农业部门认为，流通过程应该由工商部门进行监管。工商部门也有理由，初级农产品本来就属于农业部门监管，无论是生产（粗加工）还是运输过程，这是依法有据的；而进入农贸市场的摊位，就属于当地市容局的市场管理中心监管。其结果是不合格的农产品堂而皇之地进入了千家万户的餐桌，人们的身体健康受到了极大的伤害。在“垃圾堆四年无人清理，只因处在‘职能交叉地带’”案中，仅仅因为具体分工不明确，而让居民长期承受着恶臭的煎熬！