四、产生权限冲突的主观原因

（一）部门利益作祟

司马迁在《货殖列传》中说：“朝中熙熙，皆为利来。宫中攘攘，皆为利往。”在法治政府建设中，笔者认为，部门利益是制约依法行政的主要因素。分析产生权限冲突的原因，笔者更是认为，部门利益无疑是产生行政机关职能部门之间权限冲突的“罪魁祸首”。

在每一起权限冲突的背后，都可能看到部门利益在作祟。如在“市、区两级检疫部门为争夺市场肉类检疫权大打出手”案的背后，隐藏着的就是部门利益之争。据报道，自1996年以来，湖北省襄樊市动检站通过违规收费，共从襄城区拿走近500万元。该市襄阳肉联厂由市区两家共管，分成比例协议为1比1，也就是每头猪的检疫费市里5元，区里5元。但实际操作中，却是每头猪只给了襄城区4元钱，另外的1元钱要襄城区在所属市场里收回。而事实上，襄阳肉联厂的生猪却绝大多数都销到市辖的市场。仅此一项，襄城区就损失了近20万元。襄城区政府一位官员说：“凡是有利可图的，都是市里部门来搞；凡是没钱又出力的活儿，就都交给区里。现在市里的部门不愿放权，区里当然也要争，大家都想多吃一口肥肉。”在“采砂权‘一女二嫁’”案中，公司间“采砂权之争”的背后，事实上也是国土部门与水利部门间由来已久的利益之争。在“广电总局高调单方面宣布拥有手机电视主导权”案的背后，仍然是利益之争。

由此看来，政府职能部门间之所以争得如此“头破血流”，很显然，在行政权的背后，是丰厚与可观的“政府收益”。在“市、区两级检疫部门为争夺市场肉类检疫权大打出手”案中，市、区两级部门都明白，谁拥有了动检权，谁便掌握了执法经济的“源头”与“活水”。做个简单的逆向思考，如果该地动检部门属于“清水衙门”，如果动检权并没有如此可观的权力寻租空间，那么，这两级执法部门还会争得如此难堪吗？

当前，虽然各地执法机关财政基本实行收支两条线，用以遏制以法谋“钱”，但由于其中大部分单位实行按比例返还或超过基数返还的办法，执法机关的执法收入仍然与单位待遇息息相关。执法权力是一种公共权力，本是用来为大众谋福利的，应是纯洁无瑕的。但由于公共财政体制的缺陷，且由于没有严格的用税收保证政府公职人员待遇和部门办公、开支的法规与制度，对一些管理部门往往给足政策却不给足钱，在这种实质上是怂恿利用公权创收的情况下，部门利益必然会恶性膨胀起来，有关管理部门免不了在提供公共服务过程中往往以部门利益为导向。法律赋予其一定的处罚权，是为了惩罚违法行为，但部门利益使其忘了原先的职责，而一门心思去搞钱。有一些部门，当某一件事稍与它的管理有一定牵连时，它就马上制定出一套约束措施来，对其进行收费、罚款，无限夸大自己的职权，特别是处罚权。其实这种职权与其本职工作没有关系，但它能带来巨大的经济收益，这个部门就不会放弃这种职权。有利益的执法，部门千方百计地扩张自己的执法职权；无利益的执法，则一推了事。该管的事情管不好，不该管的事又要去管，执法管理中“缺位”与“越位”并存，使政府机关难以高效、统一地发挥行政效能，也损害了当事人的利益。

正是由于部门利益的存在，使得有些行政职能部门热衷于在职责交叉与职责延伸中浑水摸鱼，乱中取利，使得他们明目张胆借依法行政之名行“依法打架”之实，使得某些行业管理体制长期处于一种部门管理冲突之中，难以使政府职能及时转变到经济调节、社会管理、市场监管、公共服务的定位上来，把正常的政府服务变成有偿服务甚至变成一些公权部门谋私利的工具。

可以说，目前在行政管理和执法中造成大量的权限冲突的原因有很大一部分是由于行政执法人员的心态不对，行使职权以是否对己有利为标准，借口法律、法规对职权划分不明确，有利可图的争着管，无利可图的相互推诿。在管辖权上钻法律规定的空子，甚至不惜曲解法律，上侵下夺，左挤右占。所谓“上侵”，就是行政机关职能部门侵占了上级行政机关的职能；所谓“下夺”，就是行政机关职能部门夺取了下级的职能；所谓“左挤”、“右占”，就是行政机关各职能部门相互之间你挤我占，纠缠不清，争着审批、收费、发证，而平时都疏于管理，一旦东窗事发，不是考虑如何检讨自己管理上的失职，而是相互推卸责任，强词夺理，在这时又都认为不属于自己的管辖范围了。对一部分不能给执法单位带来利益的监督检查项目，各部门怕麻烦、怕浪费时间和精力，执法人员工作不主动，积极性不高，也是能推的就推、能躲的就躲，各执法单位间甚至单位内部都在互相扯皮。所以从某种程度上说，所谓法律法规对职责权限规定的模棱两可，有时是人为造成的。如果这种心态不解决，改进立法工作的努力也会付之东流，因为成文法永远不可能对行政组织各部门间的职责权限作出绝对明确的划分，想从立法上找借口，总是有机会的。

（二）缺乏合作精神

协调配合机制固然重要，与机制同样重要的是行政工作人员的合作精神，机制不健全，有了这种合作精神，可以弥补法律的缺陷，但如果没有这种合作精神，机制再完善也可能难以执行。而现在各行政机关之间正是缺乏这种合作精神。在“原环保总局质疑淮河水利委员会越权行政”案中，《水法》第32条第3款明确规定：“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见”。国办发[2004]93号《关于加强淮河流域水污染防治工作的通知》也明确规定“水环境信息由环保部门统一发布”。据此，原国家环保总局认为，淮河水利委员会理应科学核定并依法向环保部门提出限制排污总量建议，而不是自行发布。水利部则称，1998年国务院“三定”规定和2002年颁布的《水法》，都赋予水利部“审定水域纳污能力，提出限定排污总量的意见”的职责，有意无意间省略了“向环境保护行政主管部门”这一语句。实质上这是缺乏合作精神的体现。有时不能说法律和有关规范性文件对各部门的职责权限和相互关系规定得不清楚，但由于各部门从不同的角度出发，由于主观认识不同，对同一法律文件，也可能有不同的理解，这又成为支持自己论点的依据，譬如经国务院批复的《淮河流域水污染防治“十五”计划》，原环保总局指出，此次淮水委擅自发布的排污总量建议，明显违背国务院早已确定的“十五”限制排污总量要求。然而水利部认为：“淮水委提出的排污总量限制数据，是使淮河水体变清需要达到的数字，现在还不能完成，是一个长远目标。而国务院批复的‘十五’计划，是一个阶段性目标。两者目标时间不同，但并不矛盾”。

为保证淮河流域水污染防治计划的顺利实施，根据《淮河流域水污染防治“十五”计划》的要求，河南省、安徽省、山东省和江苏省要统一行动，国务院各有关部门要各司其职。只有各地区和各部门共同采取措施，相互配合，才能共同把淮河的事情办好。中央政府两大职能部门居然针尖对麦芒地吵起来，而且是在大庭广众之下吵起来，有人还为之喝彩，认为这是一个值得大大称许的举动。但笔者从原环保总局和淮委会的此番争辩中，实在看不到“现代行政的魅力”，看到的只是不合作的态度。

（三）法律理解偏差

法律、法规对职责权限的规定有时并不是不明确，但在执法过程中由于各执法机关所处的地位不同、所站的角度有别，对同一法律、法规的理解存在完全不同的认识。在“打假引发质量技术监督局和出入境检验检疫局之间的职权纠纷”案中，问题的焦点就在于，伪劣“丰田”汽车配件的法律性质为何。是将其视为《产品质量法》中所谓的“产品”，由质量监督部门进行处罚，还是将其视为《进出口商品检验法》中所谓的“商品”，由检验检疫部门处罚呢？通过分析我们不难发现，《产品质量法》所规制的对象是“产品”，立法目的在于通过对产品质量的监督管理，来保护消费者的合法权益。《进出口商品检验法》所规制的对象则是“进出口商品”，立法目的所更侧重保护的，并非是一般消费者的正当权益，而是进出口贸易有关各方的合法权益。在这起打假案中，作为标的的伪劣汽车配件是由国内生产经销的，显然不能将其视为“进出口商品”纳入检验检疫部门的管辖范围而由出入境检验检疫局进行查处。因而这里的权限之争不是法律本身的问题，也不是职责权限划分不清的问题，而是执法者对法律理解的偏差问题。

有些权限冲突的产生，与执法者对执法的态度密切相关。法律的生命在于执行，执法者执行法律的心态会直接影响到对法律的理解，因而产生不同的效果。实际上，“执行和实施规则的官员对自由裁量权的解释和领悟，可以对妨碍法令实现初衷的规则进行纠正”；相反，可能会在制定规则后的执行和实施过程中，对规则内在好的部分造成破坏。当规则模糊不清或被多种解释所困扰时，在执行、遵守和实施规则过程中，这种缺陷会通过多种形式表现出来。从执法人员的素质方面看，执法水平不一定都很高，职业道德不一定都很强。在业务上，执法人员的业务水平直接关系到对法律的理解和对具体事件的认识和判断。发生任何理解、认识和判断上的歧见、偏差或者错误，都可能引起管辖权争议。就职业道德而言，全心全意为人民服务是各级各类行政机关和公务员的宗旨，也是大多数行政部门和公务员尽力而为的。但是，也难免某些行政机关，某些执法人员在特定的情况下，在具体的利害关系上“趋利避害”，在有名有利的事情上争着、抢着管，对无利可图或费力不讨好的事情则推诿搪塞。正如邓小平同志早就指出的那样：“有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权力互相争夺，扯不完的皮。”据有关地方政府法制工作机构反映，建立起行政执法责任制后，职能部门之间争权的少了，而相互推诿的多了，因为谁都怕担责任。在这种观念指导下，对法律的理解必然要产生偏差。据长期在审计工作部门的一位公务员表示，各经济监督部门之间扯皮、推诿的现象比较严重，而各监督部门之间的协调与配合较为缺乏。在基层经济监督中，有时会碰到有些事实不好认定、把握不准，或由于一些技术上的问题令执法人员头痛，或是处理、处罚的法律依据不充分、不准确，或是因为受人的干预，使监督部门的监督行为承担很大的风险，处理不好会使执法人员受到处分，从而造成各执法单位互相推诿，谁也不愿去监督检查并作出结论。