第二编 经济法主体

第七章 经济法主体的一般原理

第一节 经济法主体概述

一、经济法主体的概念和特征

经济法主体，亦称经济法律关系主体，是指在国家协调本国经济运行过程中，依据经济法享有权利（权力）和承担义务的组织体和个人。该定义中有下述要点：

第一，经济法主体是由经济法赋予法律资格的社会实体。在人类社会，作为基本单元的社会实体，一般以个人和组织体而存在，法律则依据社会实体在一定领域所处角色赋予其法律资格，具有一定法律资格的社会实体才是法律意义上的主体。同一社会实体在不同领域所处角色不同，法律就赋予其不同法律资格。经济法依据在社会经济活动中各种社会实体所处的不同角色，赋予相应的法律资格。

第二，经济法主体是存在于国家协调的本国经济运行过程中的主体。经济运行需要国家协调，经济法以国家协调的本国经济运行过程中发生的经济关系为调整对象。这决定了只有在国家协调的本国经济运行过程中从事经济活动的社会实体，才可以由经济法赋予其法律资格，从而成为经济法主体。

第三，经济法主体是经济法律关系的当事人。经济法主体的法律地位直接和具体体现在经济法律关系中。经济法主体既是经济权利（权力）的享有者，又是经济义务的承担者。在经济法律关系各方当事人之间，有必要引入“相对人”这一概念。例如，可将与市场监管主体相对的市场主体称为市场监管受体或市场监管相对人。

经济法主体较之民法、行政法的主体，具有如下特征：

第一，主体外延的广泛性。凡依法参加国家协调本国经济运行过程中各种经济关系的组织体和个人，都能成为经济法主体。因而，经济法主体的存在范围非常广泛，遍及国民经济中工业、农业、商业等各个领域，以及社会再生产过程中生产、分配、交换、消费等各个环节。其中，既包括国家机关和企业、事业单位、社会团体等社会组织，以及个体工商户、农户等生产经营户，又包括社会组织内部管理机构和成员，还包括城乡居民。

第二，主体资格的重叠性。经济法领域有多种经济法律关系，如市场监管法律关系、宏观调控法律关系、社会组织内部法律关系等，各种经济法律关系都有其特定的主体资格。同一社会实体往往同时参加多种经济法律关系，而分别具有不同的主体资格。例如，企业既可成为市场监管主体的相对人，又可成为宏观调控主体的相对人。并且，有的经济法律关系具有混合性，同一社会实体参加这种经济法律关系，就兼有两种或多种主体资格。例如，国有资产监管委员会相对于国资受资企业而言，既是出资人又是国资监管主体。故不同主体资格往往重叠存在于同一社会实体，使其法律地位具有复合性。

第三，主体形态的多样性。主体的法律形态，即法律所确认的主体的社会存在形态。不同的法律形态，即表明不同的主体组织制度。经济法对主体形态的设计，遵循的是具体人格的思路，而非抽象人格的思路。以企业为例，在经济法中，不只限于公司、合伙企业和独资企业，而是基于不同的特殊立法目的，分别依某种特殊标准确立特殊企业形态，如国有企业、外商投资企业、合作企业、商业银行、政策性银行、保险公司、乡镇企业、高新技术企业、公用企业、中小企业等，并针对各种特殊企业形态分别进行专项立法。

第四，主体能力的差异性。主体的法律地位由主体的能力所支撑。在经济法的假设中，主体间不具有匀质性，即不同主体在经济能力、认知能力、信息能力、技术能力或控制能力等方面存在差别。正是基于这种差别，经济法律关系往往不是平等主体间的关系，为实现不平等主体间的实质公平，在立法上实行倾斜政策。例如，对消费者实行权利本位，而对经营者实行义务本位；给垄断企业以更重的义务，而给中小企业以特殊保护；在城乡之间、发达地区与欠发达地区之间，运用宏观调控手段扶持“三农”和欠发达地区的发展；在征税主体与纳税人之间，对征税主体实行控权措施。

二、经济法主体的体系

经济法主体的体系，依存和受制于所在的经济体制，以经济法主体的分类为基础，表明各种经济法主体之间的组合关系，综合展示各种经济法主体的法律地位。关于经济法主体体系的基本框架，有两种模式值得介绍：

（一）“政府—市场”框架

现代市场经济是市场调节机制与政府（国家）干预机制相结合的体制。正由于国家干预的存在，出现了“经济国家”和“行政国家”的趋向。在此意义上，政府干预经济几乎等同于国家干预经济，故在研究国家经济职能的主体时，通常只研究政府。在现代市场经济条件下，经济法可以说是规范政府与市场互动之法。政府与市场的互动关系，即市场调节机制与政府（国家）干预机制相互依存、补充、制动的关系。据此，经济法主体体系可设计为由政府层次的主体与市场层次的主体所构成的框架，即“政府—市场”两层框架（以下简称“两层框架”）。其中，政府层次的主体可从不同角度分别作出中央与地方，政府与政府职能部门（机构），综合职能主体与单项职能主体，市场监管主体与宏观调控主体，决策主体、执行主体和监督主体等多种分类；市场主体既可划分为企业、事业单位、社会团体、个体经营户和个人，也可划分为投资者、经营者、劳动者和消费者，还可以分别作出国有主体与非国有主体、内资主体与外资主体、法人主体与非法人主体、公益性主体与营利性主体、垄断性主体与竞争性主体等多种分类。

经济法主体体系的“两层框架”具有宽厚的理论基础和较多的法律依据。就理论基础而言，在经济学领域，基于私人欲望与公共欲望的存在，有私人产品与公共产品、私人经济与公共经济、微观经济与宏观经济、市场调节与政府干预、市场缺陷与政府缺陷等多种划分；在政治学和社会学领域，同私人欲望与公共欲望的划分相联系，有市民社会与政治国家、民间与官方等多种划分；在法学领域，基于同理有私益与公益、私权与公权（或权利与权力）、私法人与公法人、私法与公法等多种划分。在我国现行立法中，许多制度设计都是以政府与市场这两个基本层次为依据所展开的，特别是在经济体制改革中，政府与企业、事业单位、社会团体由合一走向分开，一直是经济立法所关注的主题。正因为如此，经济法主体体系的“两层框架”，与学理上的分析框架和立法上的制度安排基本吻合，即使在现代市场经济体制正向“政府—社会中间层—市场”三层框架发展的背景下，“两层框架”在现代市场经济体制中的原始、基础和普通意义仍然存在。

（二）“政府—社会中间层—市场”框架

经济法主体体系的“政府—社会中间层—市场”三层框架（以下简称“三层框架”）是在政府与市场互动的过程中，由于派生出具有相对独立地位的社会中间层而形成的。它表明，政府与市场之间不完全是非此即彼的关系，往往通过一定中介发生联系。在现代市场经济国家，非政府公共组织大量涌现，既履行了原来由政府承担的某些职能，也替代了原来由市场主体享有的某些职能。在我国，“三层框架”已通过立法进入相关的体制设计。例如：证券监管体制中“证监会—证券交易所—上市公司和股民”的框架；消费者权益保护体制中“工商行政管理部门—消费者协会—消费者和经营者”的框架；产品质量管理体制中“产品质量技术监督等行政部门—产品质量检验机构、质量管理协会、消费者协会—消费者、用户、生产商、销售商”的框架；国有资产管理体制中“国有资产管理部门—国有资产投资机构—公司和国有企业”的框架，等等。在“三层框架”中，社会中间层主体包括社会团体类主体、中介交易类主体、社会评价类主体和经济调节类主体等类型。

一般而言，“二层框架”与“三层框架”在现代市场经济条件下是并存的。在许多领域，“三层框架”是在“两层框架”基础上的进化，是对“两层框架”的超越和修正。因为“两层框架”有其局限性。例如：在公共产品与私人产品、公共经济与私人经济、公益与私益、公权与私权、官方与民间等两层次之间，实际存在着交叉、混合的领域；在现代市场经济体制的实践中，已出现政府与市场之间不足以互补的现象，即存在政府不足以弥补的“市场缺陷”和市场不足以弥补的“政府缺陷”；在我国经济体制转型时期，政府和市场都处在“越位”与“缺位”并存的状态，但政府“越位”并不一定是市场“缺位”的原因，市场“缺位”也不一定是政府“缺位”所致。因此，“两层框架”已不足以完整解释现代市场经济体制的结构，而“三层框架”既保留了“政府—市场”相关联的优势，又在一定程度上弥补了政府未能完全弥补的“市场缺陷”和市场未能弥补的“政府缺陷”。正如哈耶克所认为的，已为人们所接受的把整个服务领域界分为公共部门和私营部门的二分法，是颇具误导性的；对于一个健全的社会来说，在商业领域与政府治理之间，保有一个第三领域，即独立部门是至关重要的。

值得注意的是，“三层框架”有理想模式与现实情况之分。前者即对称互动的“三层框架”，社会中间层有适度独立的地位，政府通过社会中间层协调市场的力度与市场通过社会中间层作用于政府的力度大体均衡。我国现实中则是非对称的“三层框架”，社会中间层尚未成为与政府、市场相对独立的第三种力量，在许多领域还不存在社会中间层或者只有其名而无其实，政府通过社会中间层作用于市场的力度大于市场通过社会中间层作用于政府的力度。因而，在“两层框架”尚未定型、“三层框架”也未成熟的现阶段，经济体制改革应当在探索如何完善“两层框架”的同时，在许多领域应探索“两层框架”和不成熟的“三层框架”如何向成熟的“三层框架”过渡。

三、经济法主体的资格

（一）经济法主体资格的界定

经济法主体资格，又称经济法人格，即一定社会实体依法能够成为经济法主体的法律资格。它表明一定社会实体能否参加经济法律关系，能参加哪些经济法律关系，以及在经济法律关系中能享有并行使哪些经济权利（权力）、承担并履行哪些经济义务。其内容可从条件和权利（权力）义务两种角度来把握，即在何种条件下才能成为何种经济权利（权力）义务的主体，一般分为权利能力和行为能力两个方面。权利能力和行为能力，对自然人而言在一定条件下可以分离；对组织体而言则往往是合一的，即同时产生、消灭，且范围重合。故权利能力与行为能力的区分，通常仅对分析自然人的主体资格有意义。

经济法主体资格与民事主体资格、行政法主体资格既有区别又有联系。其区别主要在于：（1）民法和行政法都是设定抽象的法律人格，如前者设定为自然人、法人和非法人组织三种，后者设定为行政机关和行政相对人两种；经济法则是设定具体法律人格，政府主体、市场主体和社会中间层主体各有多种具体的主体资格。（2）民法仅从横向关系的维度，行政法仅从纵向关系的维度设定主体资格；经济法则从多种维度的经济关系，如计划、财政、税收、金融等宏观调控关系，市场准入、竞争监管、消费者保护等市场监管关系，企业内部关系等，设定主体资格。（3）民法给自然人、法人和非法人组织，行政法给行政机关和行政相对人设定的条件，都是普通性条件；经济法给各种主体设定的条件多是特殊性条件，其要求高于民法和行政法。并且，民法对主体资格的控制较为宽松，经济法对主体资格的控制则较为严格。（4）民事主体资格、行政法主体资格都不体现主体在经济生活中的具体职能；经济法主体资格则体现各种主体在经济生活中的具体职能，如投资者、经营者、消费者、纳税人等主体，从其名称中就表明了各自的具体职能。

其联系主要在于：具有经济法主体资格的主体，一般也应具备民法、行政法所规定的基本法律人格。这是由于这些法基于社会成员基本权利义务的根本性和普遍性设定人格，因而其法律人格具有根本性、基础性和通用性，不会因为法的部门不同而随意改变。例如，取得经营者或消费者资格须以具备民事主体资格为前提，取得市场监管主体或宏观调控主体资格须以具备行政主体资格为前提，但是，具备民事主体资格并不当然取得经营者或消费者资格，具备行政主体资格也不当然取得市场监管主体或宏观调控主体资格。

（二）取得经济法主体资格的法律依据

依据我国现行立法的规定，取得经济法主体资格的法律依据有：（1）宪法。宪法对国家机关在国民经济管理中的职权、地位，对不同所有制形式的经济组织在国民经济中的地位和发展方针，对公民的基本权利和义务，所作的原则性规定，都为这些主体取得经济法主体资格提供了基本法律依据。（2）国家机关组织法。全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等，对国家机关在国民经济管理中的任务、职责、活动原则和方式、法律责任，以及它们的设置和设立程序等均作了规定，这是确认这些国家机关的经济法主体资格的重要法律依据。（3）有关法律（特别是经济法律）。例如，《商业银行法》、《证券法》、《保险法》，对金融机构的性质、职权、职责，以及设立的条件和程序所作的规定，是这些金融机构取得主体资格的基本法律依据。（4）有关行政法规、地方性法规和其他规范性文件，特别是专项或综合性经济法规，也是取得经济法主体资格的法律依据。

（三）取得经济法主体资格的方式

对不同的社会实体或经济法主体而言，取得经济法主体资格的方式不尽相同。不同取得方式的实质差异在于国家对主体资格取得的控制程度的强弱。一般而言，主体资格取得受国家控制的程度，市场监管主体和宏观调控主体强于市场主体，社会责任较大的市场主体强于社会责任较小的市场主体。依据我国现行立法的规定，经济法主体资格的取得方式有下述几种：（1）根据法律、法规的规定或者根据有关国家机关的决定、命令和特别授权而取得。这是国家机关取得经济法主体资格的基本方式。（2）经审批（特许）和登记注册而取得。即先经有关国家机关审批或特许，再由有关国家机关登记注册，才取得主体资格。社会团体、事业单位和少数企业需如此。（3）经登记注册而取得。只要具备规定的条件，无需批准，经有关国家机关登记注册就可取得主体资格。以这种方式取得市场主体资格的范围，呈扩大趋势。（4）经法律、法规认可而取得。如公民只要具备劳动者、消费者的条件，就当然取得劳动者、消费者资格。（5）经章程、合同认可而取得。例如，企业内部管理机构只要符合企业章程的规定，就取得企业内部关系主体资格；农民签订承包合同，就成为农村土地承包户。

第二节 经济管理主体

一、经济管理主体的界定

经济管理主体即经济法主体体系“三层框架”中的政府主体，是指具有经济职能的行政机关，包括中央和地方各级政府及其所属的具有经济职能的部门或机构。它在市场监管、宏观调控关系中具有监管、调控主体资格。这不同于行政机关参与民事活动时的民事主体资格和相对其公务员的用人主体资格。

经济管理主体具有下述主要特征：一是经济性与管理性相结合。经济性在经济管理主体的管理对象和管理手段上尤为凸显。其管理对象包括宏观层面国民经济整体运行，微观层面的市场运行、市场秩序和市场主体的经营管理活动；其管理手段体系中，经济手段是主要手段。经济管理主体的经济性是与其管理性密不可分的，甚至可以说，管理性更具有基础性地位，这是因为其执行国家经济职能，尽管对象和手段具有经济性，但仍然是一种管理行为。作为国民经济管理者，应当追求管理目标，即有效地组织社会经济资源，合理地协调社会各经济系统，以实现可持续发展；应当遵循科学管理规则，特别是管理组织方面管理机构设置与职能分工的规则，管理过程方面决策、执行、监督等环节相互衔接与沟通的规则，管理职能方面计划、组织、指挥、监督和调节等权责配置的规则。二是统一性与个别性相结合。经济管理主体是一个由多层次、多部门的经济管理机关所构成的，代表国家（政府）实现经济职能的组织系统。它既是一个整体性的、抽象性的主体，即政府；又是一个在系统内部分工框架中的个别的、具体的经济管理机关。一方面，在经济管理系统中，有统一的组织、目标、规则、权力和责任，各个经济管理机关所实施的监管、调控行为，都是代表国家（政府）实施的行为，其后果最终都由国家（政府）承受，其所应支出的费用（如国家赔偿费用）都统一来源于国家财政。另一方面，各个经济管理机关都只是经济管理系统的构成单元，各自有特定的目标、职权、职责，在经济法律关系中面对监督、调控相对人有独立的主体资格，在诉讼中都以本机关名义充当诉讼当事人。

二、经济管理主体的资格

经济管理机关既可以成为行政法主体，也可以成为经济法主体。可否认为，行政法主体资格是经济法主体资格的基础。这具体表现在以下几个方面：一是经济管理部门的设置。包括经济职能部门在内的政府部门的设置，首先是由行政组织法所规定的。经济法对经济管理主体设置的规定，只起补充作用。有的经济管理部门在行政组织法中未作规定，则有必要在经济法中作出专门规定，如中央银行的地位是由《中国人民银行法》确立的。二是经济职权。法律对经济管理主体职权的规范有概括规定和具体规定两种方式。行政法以第一种方式为主，经济法则以第二种方式为主。例如，行政组织法中少有关于行政机关经济职权的专门性规定。经济法主要是针对具体的市场监管、宏观调控关系对其中的经济管理主体的职权作出具体规定，如《广告法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》对工商行政管理部门经济职权的规定。三是设立、变更、撤销程序。经济管理主体的设立、变更、撤销的程序一般由行政组织法规定，但有的经济管理主体，还需要经济法作出特别规定，如《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》对金融监督管理机构的设立、变更、撤销等作了较详细的规定。

关于经济管理主体资格的立法，应当遵循以下原则：

第一，职权法定。这一原则的基本要求有三：一是职权授予法定，即任何经济管理主体所享有的经济法主体资格，并通过这一主体资格所获得的经济职权，都必须按照法定形式予以授权；都必须由符合法律规定的、有授权资格的国家机关按照法律规定的方式予以授权。非经按法定权限和程序的授权，任何组织都不得享有经济管理主体资格。二是职权内容法定。任何经济管理主体所享有的经济职权的内容都是由法律明确规定的。职权的种类和范围受到法律严格限定；任何经济管理主体所享有的经济职权都是有限的。三是职权行使法定。经济管理主体行使职权，不仅应获得法定授权，在授权范围内行使职权、实施法律行为，而且其行为方式和程序也应符合法定要求。

第二，权限适当。在现代市场经济条件下，法律赋予经济管理主体的职权，必须遵循政府与市场互补的规律，限定其职权的边界，特别是在“权力与权利”关系中的边界。对市场主体而言，“法不禁止即为自由”；对经济管理主体而言，“法不授权不为自由”。市场主体的权利自由，是市场机制的法律表现。市场机制在现代市场经济体制中处于基础性地位，这决定了市场主体的权利相对于经济管理主体的职权具有优位性，法律应当本着“最大限度地保障经济自由”的精神，从政府干预的范围、力度、方式等方面来确定经济管理主体的职权边界。此外，还应当在经济管理系统内部，本着“权力优化配置”的精神，合理确定经济管理职权在“权力与权力”关系中的边界；在政府职能非行政化的过程中，本着“小政府大社会”的精神，合理界分经济管理主体与社会中间层主体的权力（权利）分工。

第三，权责对称。对经济管理主体的资格设定必须体现权责对称的精神：一是经济职权和经济义务设定的统一。在经济法中，经济管理主体不能有职权而无义务，不能职权大而义务小，不能职权确定而义务不确定。二是经济职权和法律责任设定的统一。在经济法中，不能仅对经济行政相对人的违法行为规定有严格的法律责任，而对经济管理主体的违法行为却不设定或设定松弛的法律责任。经济管理主体不履行或不适当履行义务，必须承担法律责任；并且对职权的不行使或不当行使，也应承担法律责任。

三、经济管理主体的双重身份

（一）双重身份的界定和存在模式

现代各国的经济管理主体，都兼有公共管理者与国有资产所有者（简称所有者）双重身份。公共管理者作为政权主体，对所辖区域的公共事务行使管理权；而所有者作为所有权主体，对国有资产和国资受资企业行使所有权。二者的主要区别在于：（1）管理领域不同。公共管理者所管理的范围及于政治、经济、社会等各领域，不受所有制的限制。而所有者所管理的范围只限于国有资产的运行和占有国有资产的机关、企业和事业单位。（2）管理目标不同。作为公共管理者应当追求政治、经济、社会等多重目标，如政权稳定、国家安全、宏观经济均衡、市场竞争有序等。而作为所有者对经营性国有资产应当追求保值增值目标，而对非经营性国有资产应当追求非营利性的使用效益目标。（3）干预方式不同。公共管理者以公权介入的方式干预市场，相对于市场交易者与竞争者而言属于局外人；所有者利用其资产进入市场，以其市场参与行为进行干预，在市场中不仅是干预者，而且还是市场交易与竞争的当事人。尽管如此，二者还有许多共性，如都是公共产品（或准公共产品）的提供者、都应当追求社会公益目标。

这两种身份的存在有多种模式：（1）“主从—分开”模式。在私有制国家，经济管理主体主要是公共管理者，其所有者身份处于从属地位；公共管理者职能和所有者职能在主体归属和运行规则上相对分开。（2）“并重—合一”模式。在计划经济体制中，经济管理主体的公共管理者身份和所有者身份处于并重地位，并且，各个经济管理主体都既是公共管理者，又是所有者。（3）“并重—分开”模式。在社会主义市场经济体制中，以公有制为基础，这决定了经济管理主体的所有者身份与公共管理者身份处于并重地位。同时，市场经济的一般规律要求公共管理者职能和所有者职能在主体归属和运行规则上相对分开。

（二）双重身份分开的方式

各市场经济国家都将公共管理者和所有者两种身份相对分开，即设置专门机构行使所有者职能，并为国有资产的运行制定特别规则。在我国经济体制改革实践中，公共管理者与所有者的分开有机关分开和规则分开两种思路。

机关分开，是指为改变以往同一经济管理主体兼有双重身份的现象，将执掌公共管理者职能的机关与执掌所有者职能的机关分开。为此，将原各经济管理主体的所有者职能剥离出来，转移给独立设置的专门机关，即国有资产管理部门。这种思路有利于从根本上实现两种身份分开。但在实践中至少存在着两大难题：（1）我国国有资产的重要地位及其巨大数额，决定了需要一个强有力的专门机关来执掌所有者职能。而新设的所有者职能机关能否胜任，则取决于其地位的确定。如果将其置于政府所属部门的地位，仍然不足以解决所有者职能受公共管理者职能支配的问题。如果将其置于同政府并列或者高于政府的地位，这不仅在世界各国没有先例可循，而且还需要为建立一个庞大的所有者职能系统付出巨大成本。（2）现代国家职能的变化，呈现职能细化与融合并存，且新职能不断增多的趋势。如果只按照机关分开的思路来进行职能分开的设计，不仅会导致机构膨胀，而且不利于职能融合。此外，国有资产种类繁多，有些特种国有资产，如土地与矿产资源、铁路、金融性资产等，其运行和管理的专业性和技术性很强，其公共管理者职能与所有者职能密不可分。如果就这些特种国有资产将所有者职能与公共管理职能分开，统一并入一般性的所有者职能机关，可能会增大管理成本、降低管理效率。因而，单纯从机构分开的思路进行改革，似不可取。

规则分开，是指就公共管理者职能和所有者职能分别设立各自不同的运行规则，而允许同一机关兼有两种身份，当执行哪种职能时就适用与其职能相应的运行规则。这种思路由于不强调机关分开，有利于职能融合和机构精简。但这种思路的效果如何，取决于依法办事的法制环境。如果不能严格依法办事，就必然出现不同职能运行的目标和规则错位。

正因为如此，我国应结合机构分开与规则分开两种思路，针对经济管理主体的公共管理者与所有者两种身份，进行相应的组织建设和制度设计。就中央政府和各级地方政府而言，应当遵循规则分开的思路，赋予其公共管理者和所有者两种身份。其中，中央政府（即国务院）对整个国有资产行使所有权，地方政府在法律和行政法规的授权下行使一定的所有者职能。就政府所属各部门而言，应当遵循机构分开为主、规则分开为辅的思路，由特定某个部门集中行使所有者职能，对某些特种国有资产则分别由相应的特定部门来行使所有者职能，其余政府部门则只是公共管理者，并不执掌所有者职能。

四、经济管理主体的层级框架

经济管理主体系统是一个由中央政府和各级地方政府所构成的、多层级的网络。在其层级框架中，中央与地方政府的关系是其中轴，而地方政府间的关系，是中央与地方政府关系的延伸。

（一）中央与地方政府关系的内涵

关于中央与地方政府关系的内涵，我国学界主要有四种代表性观点：（1）利益关系，即中央政府代表国家利益，地方政府既是设在地方的国家利益代表，也是地方利益的代表。（2）权力关系，即中央与地方政府的权力分配及统属关系。（3）权力义务关系，即中央与地方政府间存在相互权力义务。（4）事权、财权与责任的关系，即中央与地方政府间事权、财权与责任的分配及协调关系。

在我国，根据《宪法》和有关法律的规定，地方政府的层级有三级和四级两种情况：分为三级的是指省、自治区、直辖市，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇；分为四级的是指在省级和县级之间还有一级，即自治州或下设区、县的市。至于在省级之下设的地区行署，在县级之下设的区公所，在市或市辖区之下设的街道办事处，都不是一级地方政府，而是相关地方政府的派出机关。此外，在香港和澳门特别行政区，则为一级政府。在上述三级或四级框架中，虽然省级以下各级政府与中央政府也有关系，如都必须执行中央政府的计划、政策、决定和命令，但一般都是通过省级政府而发生关系的；市、县政府与中央政府及其部门发生的联系一般都是经过省级政府同意或批准的，或事后报告。所以，中央与地方政府的关系，主要是中央政府与省级政府间的关系。需要指出的是，目前一些省正在推进“省直管县”的试点，开始了“减少层级”的行政改革。这是一种很有意义的尝试，值得关注。

我国是单一制国家，中央与地方政府关系具有以下几种情形：（1）执行性。即下级政府和部门必须执行上级政府和部门的计划、政策、决定、命令。民主协商在先，集中领导在后，集中后就必须执行，在执行的过程中修正的情况不多。（2）应付性。为了执行上级政府和部门的计划、政策、决定、命令，下级政府和部门会区别情况，少数政治任务坚决执行，大多数的社会经济文化工作，则是应付，大多变通执行，即“上有政策，下有对策”。这在有些情况下使上级的正确政策得不到有效执行。（3）自创性。下级应付上级的对策，有不少就是下级政府和部门为了自身的发展和利益而作出的自主性决策，还有一定的创造性。这是地方政府间竞争的结果，其中有些自主性决策，既不利于上级决策的执行，也不利于市场经济的发展。（4）协商性。这是改革开放后出现的新动向。由于利益的驱动，有些问题不是命令所能解决的，上级和下级以及同级之间需要进行协商才能解决。少命令、多协商，既有利于问题的解决，也有利于民主政治的发展。

（二）中央—地方政府关系的改革

我国在计划经济体制下，实行中央集权制，中央与地方政府关系主要表现为：（1）地方政府无条件地执行中央政府的政策和主张；（2）地方政府是中央政府管理经济的分支机构，所有财政预算、收入与支出均由中央控制；（3）地方除了满足中央的政策需求和政策偏好外，不能有自身利益的需求，为服从中央利益应无条件牺牲地方利益；（4）中央不仅控制地方的经济资源，而且也控制地方的人事安排。

1978年以来，为调动中央和地方的积极性，实现中央和地方经济职权的合理划分，中央与地方政府关系的改革，呈现出三种倾向：（1）倾斜分权。形成了“经济特区—沿海开放城市—内地经济技术开放区—内陆省区”四个不同阶梯的倾斜分权格局，“东重西轻”，渐次放权。（2）纵向分权。在经济管理和部分行政管理上，中央政府向省级政府放权，再由省级政府向市级政府放权，然后再逐级下放权力。（3）经济分权。中央权力的下放，最主要的是经济管理权力的下放，包括计划权、财政权、信贷权、投资权、外汇管理权、进出口权等。当然，经济分权是有底线的，有些经济权力如某些公共物品的提供、全国性的基础建设、宏观经济的调控手段、收入的再分配、战略物资的掌控等，则没有下放。

（三）地方政府的地位

中央与地方政府关系中的“地方政府”概念，其含义包括：（1）地方政府包括了除中央政府以外的各级政府；（2）与各级地方政府相对应的是，国家为进行行政管理而设置的行政区划；（3）地方政府是国家设在地方的国家行政机关，它同中央政府的区别是基于行政系统中的地位、职责、权限的不同而管辖范围不同；（4）省级政府在各级地方政府中处于特殊地位，其职权与权限间接决定着中央政府的集权度。

地方政府定位的实质，就是中央与地方政府之间的分权问题。各国实践表明：地方政府分权具有其必然性，中央政府集权也具有其必要性；但中央政府集权应该建立在地方政府分权的基础之上，无论是中央政府集权还是地方政府分权都是有限的。

在中央与地方政府的权力划分关系中，其内容主要有事权、财权、责任的划分，其中事权划分是基础，财权和责任划分应当与事权划分相对应。事权划分的主要依据是不同层次的公共物品的受益范围。一般来说，受益面及于全国的公共物品，应当由中央政府提供，提供这种公共物品的事权就划给中央政府；受益面及于某地方的公共物品，应当由该地方政府提供，提供这种公共物品的事权就划给该地方政府；受益面从一定角度看限于一定地方而从另一角度看及于全国的公共事务，应当按照中央政府为主、地方政府为辅的原则进行事权划分。在明确事权划分的基础上，应当进行相对应的财权划分。财权大小原则上取决于事权大小，但在地方经济和财政水平不均衡的情况下，有必要通过转移支付制度满足各地方实施事权的财力需求。责任的划分应该遵循权责对称的原则，根据事权和财权的大小进行分配。

（四）地方经济行政系统的框架设计

我国地方经济行政系统的传统框架，几乎就是地方政府的框架。由于经济运行和政府经济行为的特殊性，经济行政系统中的地方政府框架与单纯的行政管理系统中的地方政府框架不尽一致。中央政府统一领导下的地方经济管理体制与行政区划体制基本一致，有一级行政区划就有一级地方政府；上下级政府的职能部门完全同构；各级地方政府及其职能部门的管辖范围都仅限于本行政区划。行政区划的界限划分和层级设置，由于更多考虑的是地理、历史、文化、政治、军事、民族等诸多因素，而对经济（特别是市场）的因素考虑不够，其所决定的地方政府框架因而受到市场化经济体制改革的挑战。改革实践中出现了许多突破以行政区划为基础的地方行政管理框架的新现象，主要有：（1）新的管理层次。在许多地方基于对外开放、发展高新技术产业等目的，设立了经济特区、沿海开放城市、内地经济技术开发区、计划单列市、保税区、高新科技产业区等突破传统行政区划的经济区域，并相应设立了实体性的管理机构，赋予其突破传统行政权力等级的经济管理权限，如经济特区、计划单列市享有副省级经济管理权限。（2）新的职能部门结构。上下级政府之间、不同地方政府之间的职能部门设置不再同构，各地方政府可根据本地方的经济特点和改革开放的需要，自主安排自身的职能部门，如既可以不设置与上级政府职能部门对口的职能部门，也可以设置上级政府没有的职能部门。（3）新的地方管理方式。以市场为纽带和空间的经济活动必然突破行政区划的限制，于是，地方经济管理在采取以行政区划为界限的封闭式管理的同时，还探索跨行政区划的不同地方政府间合作的开放式管理。

在现代市场经济条件下，重构地方经济管理系统的框架，其关键是在理顺行政区与经济区关系的基础上，建立行政区经济与经济区经济、行政区管理与经济区管理相互协调的地方经济管理体制。尽管行政区和经济区是两种不同性质的区域类型，但在计划经济条件下，行政区与经济区在整体上完全重合，形成行政经济区，鲜见行政区与经济区的冲突。实行市场化经济体制改革以来，经济区与行政区不再是“一对一”的关系，二者的冲突日益显露。其根本原因是地方政府作为一级独立区域利益主体，其经济职能转换不到位。为此，按照市场经济的要求，在经济体制改革中，淡化地方政府的区域利益主体角色，彻底转化其经济职能，由以行政区经济为基础转化为经济区经济为基础，构建宏观分级调控体系，是协调行政区与经济区关系的基本思路。遵循这一思路，重构地方经济管理系统的框架，应当从行政区和经济区两个层面采取措施：（1）在行政区层面，为淡化地方政府的区域利益主体角色，减少和消除地方政府的不合理经济行为，应当实行倾斜发展与公平发展相结合、区域政策与产业政策相结合的区域经济政策；构建开放式的区域市场体系；合理划分中央与地方的权限，并使财权与事权相适应；引导和促使政府职能由管理型向服务型过渡。（2）在经济区层面，鉴于目前行政区的区域利益主体角色弱化不够而经济区区域利益主体和决策主体缺位的局面，为建立以经济区为主体的宏观分级调控体系，应当建立跨行政区的经济区协调与管理机构，允许其在各相关行政区共同参与和协商下行使一定的决策权、调节权和争端处理权；制定一套经济区内各相关行政区政府或其部门相互沟通、协作的制度，以实现经济区内各利益主体相互竞争与合作的规范化。

第三节 市场主体

一、市场主体的法律地位

市场主体是在市场上从事经济活动，享有权利和承担义务的个人和组织体。市场经济以市场主体为基本要素。我国在计划经济体制下，几乎不存在市场主体，市场化经济体制改革的首要任务就是培育市场主体。国务院法制局办公室所编的《有关社会主义市场经济法规和政策》（1992—1996年）就“市场主体”单列一编，这表明“市场主体”一词已由学术术语演变为具有特定内涵的法律概念。

（一）市场主体的部门法属性

市场主体，既是一种民法主体，也是一种经济法主体。民法所确认的市场主体资格具有一般性和普遍性，经济法所确认的市场主体资格具有特殊性和有限性。经济法中的市场主体制度，是实施不同市场主体差别待遇的制度。差别的性质、内容和程度均以市场经济的需要及国家对其施以干预的力度而定。民法的市场主体制度就是构建一个在最大范围内平等的市场主体体系，为统一、开放的市场奠定基础；而经济法所确立的各种市场主体的地位都具有特殊性，并且各自只适用于特定范围内的社会实体。还需特别注意的是，在政府负有培育市场主体任务的我国，市场主体制度的经济法色彩尤为浓厚。

（二）市场主体的资格

市场主体资格有一般市场主体资格和特殊市场主体资格之区分。前者是指从事各种市场活动都必须具备的资格，适用民法中民事主体制度。后者，即进入特定市场，从事特定项目、行业、地域、场所等的交易和竞争的资格，它所适用的主体范围不具有普遍性，换言之，它是对社会实体之市场准入资格的限制。

实践中，特殊市场主体资格之产生，主要有以下几种情况：（1）地域限制。即市场主体能够在特定地域从事经济活动的资格。（2）经济领域限制。各国都存在一些只由某些市场主体从事经济活动，其他市场主体无权进入的领域，我国也不例外。例如，证券市场、保险市场、建筑市场等特殊市场的经营者，都必须具备各自特殊的条件。（3）主体职能限制。以各市场主体职能为标准，市场主体可分为投资者、经营者、劳动者和消费者，除了具备民事权利能力和行为能力外，各自还必须具备相应的特殊资格。（4）所有制性质限制。如法律对国有企业的经营范围的界定和社会责任的安排，有不同于非国有企业的特殊要求。（5）资本来源国限制。如法律对外资市场主体的经营范围和优惠待遇的规定，有别于内资市场主体。（6）法律制裁限制。如《会计法》规定，严重违反会计法规和财经纪律的会计人员被撤职后不得再担任会计工作；《律师法》规定，受过刑事处罚（过失犯罪除外）、被开除公职或者被吊销律师执业证书的，不能取得律师资格。此外，市场主体还可因其所处行业、所拥有特殊生产要素、所处竞争状态等因素，有其特殊资格。可以说，特殊市场主体资格即是法律在市场主体一般资格的基础上加以扩张或限缩的结果。

特殊市场主体资格与一般市场主体资格在法律渊源上不完全一致。后者主要由民法规定。前者则主要来自经济法和民商法。例如，国有独资公司、商业银行、政策性银行、证券公司、保险公司、外商投资企业等市场主体的特殊资格，分别由公司法、商业银行法、证券法、保险法、外商投资企业法等法律规定。竞争者、消费者、纳税人等市场主体的特殊资格，分别由反不正当竞争法、消费者权益保护法、税法等法律规定。

一般市场主体资格与特殊市场主体资格并存的现象是基于政府干预的需要而产生的。市场主体是千差万别的，当此差别不足以引起政府的特别关注时，法律便作一般性规范，而不考虑其细微差别；当此差别对于国家、社会有特殊意义时，国家便运用特殊法律手段予以规制。

二、市场主体的权利义务配置

法律对市场主体在其参加的多维经济关系中所作的权利义务配置，应当符合单个市场主体间利益关系和单个市场主体与社会整体间利益关系两个层次的法律需求。

（一）市场主体与市场主体之间的权利义务配置

这可分为三种情况：（1）法律对同质市场主体间的权利义务配置，不考虑经济实力、信息条件、所有制、地区、行业、国别等因素的差别，将各种市场主体都视为平等主体，充分尊重市场主体的意思自治，给不同市场主体设置同等程度的自由和约束，给予同等力度的保护，任由市场主体在市场上自由竞争。（2）法律对异质市场主体间的权利义务配置，充分考虑不同市场主体由于经济实力、信息条件、所有制、地区、行业、国别等因素的差别所形成的位差，为追求社会公平和安全，对不同位势的市场主体的权利义务配置作出非均衡安排，对其中的弱势主体应给予偏重保护。（3）法律对当事人与相关人间的权利义务配置，充分考虑到经济活动的外部性，对当事人间的权利义务和当事人与相关人间的权利义务作出关联性的制度安排。基于经济活动的外部正效应，法律多运用奖励性规范赋予当事人权利。基于经济活动的外部负效应，法律一方面设置对当事人权利的限制和当事人对相关人的义务，另一方面还赋予相关人相应的权利。上述第一种情况一般为传统民商法所关注；后两种情况在传统民商法中未能得到应有重视，此缺陷应为经济法等相关法律所弥补。

（二）市场主体与政府主体和社会中间层主体之间的权利义务配置

市场主体不仅是市场参与者和市场行为人，而且还是市场监管、宏观调控的相对人，法律应当规定其作为监管、调控相对人而相对于政府主体、社会中间层主体的权利和义务。在政府主体、社会中间层主体与市场主体的互动关系中，应当赋予市场主体自主实施经济行为、参与监管与调控事务、监督监管与调控主体、享受公共产品与政策优惠待遇、请求法律救济等方面的权利；同时，应当要求市场主体依法从事经济活动、接受监管与调控、缴纳税收与规费、维护国家与社会利益等方面的义务。法律对这类权利义务的配置，应当注意以下几点：（1）市场主体相对于政府主体的权利义务，应当实行法定原则，不能要求市场主体承载法定以外的义务；市场主体相对于社会中间层主体的权利义务，法律只应当作出基准性或纲要性的规定，同时允许市场主体与社会中间层主体以章程和合同等方式，在法律许可范围内具体确定。（2）在不同领域，政府干预力度和市场化程度都不尽相同，因而市场主体作为监管与调控相对人的权利义务配置呈现出结构性特点。例如：市场主体在竞争性领域的自主权限相对大于在非竞争性领域的自主权限，在外部负效应较弱领域的社会责任相对小于在外部负效应较强领域的社会责任；国有市场主体相对于非国有市场主体，其自主权限较小，而社会责任较大。（3）在不同领域，政府经济职能的非行政化和社会化程度不尽相同，政府主体与社会中间层主体之间的监管和调控职能分工也不尽相同，市场主体分别相对于政府主体、社会中间层主体的权利义务的配置也呈现出结构性特点。（4）市场主体的权利中，有单个市场主体的自益权，更多的是群体性的乃至所有市场主体的共益权；市场主体的义务中，有的既是对市场相对人的义务，也是对国家与社会的责任。例如，企业对劳动者的安全卫生义务、经营者对消费者的产品质量义务等，就是如此。

三、市场主体分类的原则

（一）市场主体类型法定原则

面对市场主体类型的千姿百态和日新月异，为了规范市场主体，首先必须从固定市场主体类型着手。将市场主体类型以法律形式固定下来，可使不同市场主体的资格和特点规范化，便于其相对人和公众的识别，有利于对其行为的监督与约束。市场主体类型法定化的含义包括：（1）名称固定化，如广告法中的市场主体限定为广告主、广告经营者、广告发布者；反不正当竞争法和消费者权益保护法中的市场主体限定为经营者和消费者。（2）内涵特定化。市场主体的差别或特殊性，是确立市场主体类别的依据。为了避免现实中市场主体有名无实、实名不符等现象，法律在名称固定化的同时，还应当将不同名称所表示的市场主体的法律特征固定化。例如，中外合资企业就是指符合《中外合资企业法》等法律法规所规定条件的企业。

（二）符合国家协调经济运行目的原则

市场主体类型法定化是国家干预市场主体设立的一种表现，是维护市场秩序的一种法律手段。任何一种市场主体类型的确立，都反映了国家对这种市场主体进行干预的特定目的。随着经济的发展和经济体制改革的深化，市场主体地位的分化和社会分工日益细化，国家基于市场广度和深度变化的需求，干预市场主体的目的日益多样化，往往基于某种特定目的而肯定某种新的市场主体类型。例如：基于发展农村经济、推动城镇化进程等目的，确立了乡镇企业这一类型；基于反垄断、发展非公有制经济、扩大就业等目的，确立了中小企业这一类型；基于发展高新技术产业等目的，确立了高新技术企业这一类型。

（三）多标准并存原则

面对复杂多样多变的实然市场主体形态，市场主体类型的法定化也应当是动态的，不能固守于单一的划分标准，而应当根据市场经济的不同需求和政府干预的不同目的灵活选择不同的划分标准。我国正处在市场经济体制完善阶段，市场主体类型的法定化有必要选择下述标准：（1）以组织形式和担责方式为标准，划分为个人、个人独资企业、合伙企业、公司等；（2）以市场主体的职能为标准，划分为投资者、经营者、劳动者和消费者；（3）以经营规模为标准，划分为大企业、中小企业；（4）以所有制属性为标准，划分为国有企业、集体企业和私营企业；（5）以投资来源为标准，划分为内资市场主体、外资市场主体；（6）以产业为标准，划分为农业企业、工商企业、金融企业、高科技企业等；（7）以所处竞争状态为标准，划分为垄断企业、非垄断企业；（8）以社会责任大小为标准，划分为公益性企业（如劳动服务企业、社会福利企业、公用企业）、商业性企业等。在上述分类中，前两种划分为市场主体的基本类别，其余划分皆为特殊类别。基本类别与特殊类别之间，存在着一定的共通性。在不同国家和不同经济体制中，划分标准的选择是不尽相同的。我国立法对划分标准的选择，既应当考虑到市场经济的一般要求和国际通行的惯例，同时还应当立足本国国情，考虑经济体制改革进程等诸多因素。

四、投资者

（一）投资者的界定

广义投资包括直接投资（狭义投资）和间接投资。直接投资一般指营利性投资，即追求保值增值目标的投资，国有资产投资中还包括有非营利性投资（通常称为投入）。下面讲的投资，指直接投资。在此意义上，投资者一般是指将其拥有的货币、实物或无形财产投入企业，取得出资者所有权，以追求保值增值目标并承担一定风险的市场主体。其特征主要有：（1）它是资本经营者而非商品经营者，即它所经营的是体现为生产要素的资本，而非运用生产要素所生产出的商品或劳务。（2）它取得的是出资者所有权（或股权）而非债权，即它作为出资人（或股东）控制或参与企业的生产经营。（3）它分享利润并承担风险，即它对企业的生产经营，享有和承担与其投资额和责任形式相对应的利润和风险。

（二）投资者的资格

投资者的一般必备条件是对其作为资本投入的货币、实物或无形财产必须享有所有权或处分权。除此外还必须具备法律规定的特殊条件，主要是指法律对投资者所作的限制性或禁止性规定。主要表现在：（1）投资方向或领域。例如：国家垄断行业，非国有资本不得投资；对非国有资本的投资领域，国家作了鼓励、允许、限制、禁止投资的相关规定。（2）投资数量或额度。例如：《公司法》规定，除了国务院规定的投资公司或者控股公司外，公司向其他公司投资的累计投资额不得超过本公司净资产的50%；以募集设立方式设立股份有限公司的，发起人认购的股份不得少于公司股份总数的35%。（3）出资形式。例如：《公司法》和有关法规规定，发起人以工业产权、非专利技术作价出资的金额一般不得超过股份有限公司注册资本的20%；以高新技术成果投资于高新技术企业的，作价总金额占公司注册资本比例可超过20%，但不能超过35%。（4）投资方式。例如：国有企业资产不得投资于期货；“债转股”政策只适用于符合特定条件的国有企业。（5）其他方面。例如，根据我国证券、期货管理法规的规定，被中国证监会认定为市场禁入者，在一定期间或永久地不得从事证券或期货的投资业务。

（三）投资者的类型

1．法人投资者与个人投资者。前者是指依法将本法人占有的资产以本法人的名义向外投资并享有出资人所有权的企业、基金会、事业单位。后者是指依法将本人所有的资产以本人的名义向外投资并享有出资人所有权的个人。这两种投资者在投资范围、风险责任等方面不尽相同。例如：有的领域或投资项目只允许法人投资，而不允许个人投资；个人可以投资于合伙或独资企业承担无限责任，而法人投资者只能投资于公司和承担有限责任。

2．国有投资者与非国有投资者。国有投资者包括国有法人投资者和国家投资者。前者指向外投资的国有企事业单位，其投资于公司的股份为国有法人股；后者是指经授权直接代表国家进行投资和享有出资人所有权的主体，它受国有资产所有者（政府）的委托，在授权范围内向企业投资，其投资于公司的股份为国家股。非国有投资者包括自然人投资者和非国有法人投资者。在计划经济体制下，国有投资者是一般投资主体，而非国有投资者属于特殊投资主体。在市场经济体制下，非国有投资者是一般投资主体，而国有投资者属于特殊投资主体。

3．内资投资者与外资投资者。这是以投资来源国别为标准，对投资者所作的分类。“入世”以后，虽然内资投资者与外资投资者的法律地位差别有淡化趋势，但外资投资者仍然具有特殊的法律地位，如在投资领域上还受到一定的特殊限制，并且还享受到一定的特殊优惠和保护。

五、经营者

经营者，是指依法获准进入市场，从事商品生产经营的市场主体，如《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》中的“经营者”。但它不同于企业法中的“经营者”（实际上是指“经营管理者”）。我国作为经营者的社会实体有企业、个体工商户、农村集体经济组织和农户，以及从事营利性活动的事业单位。以经营货币为基本职能的商业银行等金融机构，其金融活动属于间接投资，故纳入经营者范围。

经营者的资格一般有下述几个方面的内容：

1．意志能力。即经营者在经营中形成和表达自身意志的能力。如在企业法中，要求企业必须有自己的名称、组织机构和章程。

2．经营范围。又称营业范围，它表明经营者能在哪些行业从事生产经营，并限定其生产经营项目。经营者只能在其经营范围内享有权利和承担义务。现行立法对经营范围的要求主要有：（1）经营范围不得超出有关法律和政策所允许的行业界限；（2）经营范围必须与既定的经营者宗旨相符；（3）经营范围必须确定，即经营者应当将经营范围在其章程中作出明确规定，并载明于营业执照中；（4）经营范围必须被依法确认，即经营范围必须依法登记，其中属于法律、行政法规所限制的经营项目，应当依法经过批准；（5）经营范围不得擅自变更；凡是经依法登记的经营范围，只有依照法定程序方可变更，未办理经营范围变更登记者不得突破其经营范围从事生产经营活动。

在深化经济体制改革的背景下，关于经营范围控制的宽严度值得讨论。就市场机制的本质而言，经营范围的确定应当是经营者自主选择的内容，国家不宜从严控制。但基于宏观调控的需要，尤其是实施国家产业政策的需要，对经营者的经营范围应当适当控制。关于经营范围控制宽严度的选择，主要表现在：（1）经营范围的事前控制。对于不需要特殊管制的竞争性行业，可采取宽泛的经营范围控制，甚至在经营范围登记时实行“零经营范围”；而在垄断性行业和需要特殊管制的竞争性行业，经营范围应当从严控制。（2）超越经营范围的法律后果。《民法通则》第42条和第49条规定，企业法人应当在核准登记的经营范围内从事经营，超出登记机关核准登记的经营范围从事非法经营的，应对法人和法定代表人追究责任。这表明经营范围在法律效力上具有刚性。为满足市场经济中经营者自主经营、有效竞争的需要，经营范围的法律效力应当由刚性向弹性转化。正因为如此，《合同法》第50条规定，法人或者其他组织的法定代表人、负责人超越权限订立的合同，除相对人知道或应当知道其超越权限的以外，该代表行为有效。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释》第10条进一步说明：“当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营、特许经营以及法律、法规禁止经营规定的除外。”这表明对经营范围的控制应当宽严结合。

3．财产能力。即经营者从事经营的财力和物力，寓于经营者所拥有的货币形式和实物形式的财产之中。在企业法和相关立法中，对企业财产能力的要求，主要是：（1）企业必须拥有依法能够用于本企业生产经营的财产。（2）企业必须拥有依法能够归自己独立支配的财产。（3）企业必须拥有与其经营范围和规模相适应的财产。一方面，财产的种类必须与企业的经营范围相适应，尤其是经营场所、设备、原材料等，在类型、规格、质量等方面必须符合经营范围内各种经营项目的特定要求；另一方面，财产的数额必须与企业的经营规模相适应，如注册资金不得低于法定最低注册资本标准。值得注意的是，实践中已出现弱化财产能力控制的现象。这只是表明，出于实现某项宏观经济政策目标的需要，可以有条件地放松对经营者财产能力的控制，即淡化最低注册资本在市场准入条件上的意义，并未否定将财产能力作为市场准入的要件。

4．技术能力。即经营者以自己的技术从事生产经营的能力，表现为职工技术素质与技术设施、技术资料的统一。它与意志能力、财产能力相结合，经营者才能行使和履行那些有技术要求的权利和义务。在企业法规与相关法规中，对企业技术能力的要求主要有：（1）企业的设立，须具备技术方面的条件。一般包括：生产、安全、卫生、环境保护等设施符合国家的技术标准或设计的技术要求，原材料和能源消耗符合国家规定的设计标准，生产工艺比较先进合理，技术人员和技术工人数量和质量有保证，等等。对有的企业还有特别要求。例如：凡引进技术的外商投资企业，须采取先进技术设备，并且，作为外商出资方式或合作条件的技术须符合法定条件；国家高新技术产业开发区的高新技术企业，在企业负责人和职工素质、技术性收入、技术管理制度等方面，须达到国家规定的标准。（2）企业要取得从事特定的某种生产经营业务的资格，须在技术方面具备与该种业务相适应的特定条件。例如，企业生产实行生产许可证制度的产品，必须具备取得生产许可证的特定条件，尤其是技术条件。（3）企业等级的确定，须以企业在技术方面所具备的条件为主要依据。例如，建筑企业有若干等级，各等级企业都不得越级承担业务，划分等级的主要依据之一，就是技术资质条件。

六、劳动者

劳动者，是指在法定劳动年龄范围内具有劳动能力的公民。在我国经济法和劳动法等法律中，劳动者有农业劳动者和非农业劳动者、在业劳动者和失业劳动者、一般劳动者和特殊劳动者（如妇女劳动者、未成年劳动者、残疾劳动者等）之分。

公民要成为劳动者必须具备以下条件：一是年龄条件。法定最低就业年龄为16周岁。二是健康条件。劳动者必须具备自己所从事的职业所必需的健康条件。三是智力条件。劳动者必须完成国家义务教育，并且，具有一定技术水平是成为某些技术性职业或岗位劳动者的必备条件。

市场经济和现代法律要求劳动者资格具有平等性。凡有劳动能力的公民，其劳动者资格不因种族、民族、性别、信仰、财产状况等因素的不同而受限制或剥夺。然而，劳动者资格平等的实现程度受到经济体制和经济发展水平的限制，我国还是一个发展中国家，经济体制转轨尚未完成，劳动者资格还处于相对平等阶段，即劳动者资格由于受到正式制度和非正式制度中某些因素的制约，而存在一定的不平等。

劳动者的权利以劳动力所有权为核心，是劳动力所有权的具体展开。劳动力所有权，是劳动者不可转让的权利，是人权的基本组成部分。其内容有占有、使用、处分和收益四个方面，其中处分权和收益权是表明劳动者拥有劳动力所有权的根本标志。处分权，即劳动者对自己劳动力的自主支配权，它含有三个层次：一是自主决定将劳动力交给谁使用的权利，通常称之为自由择业权，即平等参与就业竞争、自主选择职业和用人单位的权利；二是自主支配劳动力的人身自由权。法律关于禁止强迫劳动（又称自愿劳动）的规定，意味着劳动者享有支配劳动力的人身自由；三是劳动力投资权，即将劳动者投入企业中的劳动力视为一种投资，劳动者作为劳动力投资者享有参与企业管理等项权利。收益权含有两个层次：一是基本收益权，即劳动者有权获得劳动力再生产的条件，具体表现为劳动报酬权、休息权、安全健康权、职业培训权、社会保险权等项内容；二是利润分享权，即劳动者凭借自己的劳动分享企业利润的权利，这在劳动分红、职工持股等制度中得到了充分体现。

劳动者法律地位的确立，应当考虑两个问题：一是劳动者是劳动力资源的载体。劳动力资源在经济资源体系中处于特别重要的地位。随着科学技术的发展，特别是知识经济的到来，劳动力资源对企业利润和经济增长的贡献率日益提高，科学技术的第一生产力作用主要是通过劳动力资源实现的。二是劳动者是弱者。在劳动力市场上，劳动者作为劳动力供给者相对于劳动力需求者，处于不利地位，这在劳动力供过于求时更为突出；在劳动过程中，劳动者对用人单位具有从属性，处于被管理者的地位。因而，我国的法律和政策应当贯彻“以人为本”的理念，以保护劳动者权益为宗旨，在充分利用劳动力资源市场配置机制的同时，对劳动力市场进行适当干预。其中的重点应当是通过开发劳动力资源来提高劳动者素质；通过合理配置劳动力资源和调动劳动者的积极性，来充分发挥劳动者在经济发展中的作用。

七、消费者

依《消费者权益保护法》等法律的规定，消费者是指为生活消费需要购买、使用商品或接受服务的居民。其主要特征：一是生活消费者，而非生产消费者；二是个人（家庭）消费者，而非单位（集团）消费者；三是商品的购买、使用者或服务的接受者。

在市场交易中，消费者较之经营者处于弱者地位。其主要表现：一是消费者的满足程度低于经营者，而其风险负担重于经营者。经营者得到货币收入后，其实现商品价值的需要已经满足，除了货币贬值外，不存在其他风险；而消费者的消费需要只有在使用产品和接受服务后才可满足，其在消费过程中存在着消费品使用价值上的风险，特别是人身或财产损害的风险，这不仅是经济风险，而且还是生存风险。二是消费者的信息条件劣于经营者。交易中，消费者对所购买的产品或服务的认知能力显然低于对该产品或服务有专业化、职业化了解的经营者。随着科技的进步，消费者与经营者之间的信息不对称会不断加剧。日新月异的促销手段更加削弱了消费者防范误导的能力。三是消费者的财产能力一般小于经营者。在生产与经营的社会化、专业化背景下，消费者受财产能力的限制，往往难以寻找和追究侵害其权利的具体经营者。四是在以定式合同的方式进行交易时，消费者对合同条款的理解能力和选择余地，明显不及经营者。

消费者在经济发展中的地位，取决于消费者在经济运行过程中的地位。市场经济是一种“消费者说了算”（又称“消费者主权”）的经济体制。这是因为，市场经济的常态是需求约束型经济，经济增长主要由需求，特别是消费需求拉动。在该体制下，消费者可从以下关系中得到定位：一是在生产者与消费者的关系中，生产者应从消费者的需要出发，生产什么和生产多少要服从消费者的需求与偏好的变化，消费是生产的出发点和归宿；二是在销售者与消费者的关系中，销售者的行为受消费者意愿的调节，销售服务应服从“消费者是上帝”的规则；三是在政府与消费者、生产者的关系中，政府和计划者的行为应首先考虑消费者的利益，计划、政策和法律的制定应从消费者的根本利益出发。

上述两个层次的定位表明，消费者在市场交易中的弱者地位，决定了偏重保护消费者符合公平目标；消费者在经济发展中的主权地位，决定了偏重保护消费者符合效率目标。

基于“消费者是弱者”与“消费者主权”的理念，至少应当从以下三个维度就消费者权利进行制度设计：一是在市场交易中对经营者的权利。消费者一方面享有作为一般交易主体的权利，这是民商法基于平等主体的假设所赋予的权利；另一方面还享有作为弱者的权利，这是经济法基于不平等主体间的关系，按照消费者权利本位、经营者义务本位的格局所规定的权利，如《消费者权益保护法》所规定的消费者权利。二是在企业经营管理中对企业的权利。如果将企业理解为一种契约，消费者在一定条件下既可以作为企业的当事主体，也可以作为企业的利益相关主体。在消费合作社企业中，消费者作为企业的合作成员（即当事主体），有权按照合作原则，参与企业决策、监督企业经营、享受消费优惠并分享企业利润。在现代企业制度中，企业是投资者和包括消费者在内的各种利益相关者的企业，企业经营管理除了受投资者控制外，还应受到包括消费者在内的各种利益相关者的控制。为保护消费者利益，应当赋予消费者以与企业的社会责任相对应的权利，构建消费者参与企业经营管理的制度。三是在政府与市场互动中对政府的权利。消费者在其与政府互动的过程中，消费者通常以交易关系中的弱者身份和税收关系中的纳税人（或税负人）的身份，对政府享有权利。政府对消费者与经营者之间利益关系的协调，应当以偏重保护消费者为政策目标。为实现此目标，有必要赋予消费者参与政府干预的权利。例如：通过消费者协会或选派代表参与有关行政部门对商品和服务质量的监督、检查；参与法规、政策、计划的制定；参与政府定价和政府指导价的制定或调整的听证。依据现代税法理论，纳税人与税负人都有权对作为征税主体和用税主体的政府享有知情权、监督权等相关权利。消费者可以利用其作为消费税的纳税人和增值税等间接税的税负人的身份和权利，对政府制定消费政策和法规发挥参与、影响、监督等作用。

第四节 社会中间层主体

一、社会中间层主体的特征和职能

社会中间层主体，是指独立或相对独立于政府主体与市场主体，为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用的主体。也被称为非政府公共组织或者机构、准公权力主体。它在某些方面承担非政府公共组织的一定职能。其主要特征有四：一是中介性。它既是市场主体之间的中介，也是政府主体与市场主体之间的中介。二是公共性。它以实现和维护公共利益为宗旨，以提供公共产品或准公共产品为职能，其行为具有公信力，即其行为的可靠性、公正性和正确性一般能够得到市场主体和社会公众的公认和政府的确认。三是民间性。它独立存在于政府系统之外，属于民间组织或机构，可以是事业单位、社会团体甚至企业组织。当然，其民间性并不排斥其受政府委托而承担某些带有经济社会管理特征的职能。但在我国社会主义市场经济体制完善过程中，某些社会中间层主体还具有半官方性。四是专业性。每一类社会中间层主体都具有一定的专业性，一般是对某一特定公共领域的专门事务进行管理或服务。

社会中间层主体在市场经济条件下的职能，可作应有职能、得有职能和实有职能之区分，以及共有职能和各自特有职能之区分。其应有和共有职能中主要包括三项职能：一是辅助职能。为辅助政府干预市场服务，主要是受政府委托，对企业是否遵守有关法律法规和政策进行查证核实，对市场主体向社会公布的各种经济信息进行测算核实并发表客观公正的核查报告；协助政府拟订行业规范和从业者职业道德规范。为辅助市场交易与竞争服务，主要是为市场主体提供培训人员、供给信息、促进商机、辅助商务等多种服务。二是干预与制约职能。对市场主体的干预，在市场监管方面，如工商业者团体对团体成员的自律，资产评估机构对设立中公司的资本金的评估；在宏观调控方面，如国有商业银行通过对贷款投向、期限、结构的选择，国有资产投资公司通过对国有资产投资方向、规模的调整，引导企业落实国家产业政策。对政府的“制约”，主要是通过参与政府决策、监督政府行为、反馈市场信息，来影响和制约政府行为。三是协调职能。即协调单个市场主体之间、市场主体利益集团之间、市场主体与政府主体之间的关系，以降低交易费用，提高市场运作和政府干预的效率。

二、社会中间层主体的法律地位

在民法中，社会中间层主体或为法人，或为非法人组织。这种定位是将社会中间层主体与其他市场主体置于同一层面作为平等主体，不考虑社会中间层主体不同于一般市场主体的特殊地位和职能。在行政法中，社会中间层主体在一般情况下定位为行政相对人，当其受行政机关委托或授权行使特定行政职能时定位为行政主体。这种定位不考虑社会中间层主体在政府与市场之间的中介地位，以及在政府与市场互动机制中既受控又控制的双向混合职能。经济法应当从社会中间层主体所参加的多维度的经济关系中，多方位把握其地位。其中，在以下三种关系中的定位尤为重要：

（一）社会中间层主体与政府主体的关系

社会中间层主体与政府主体之间，存在着公共资源配置关系，亦即共同向市场主体提供公共产品的关系。法律应当以公共资源配置机制为基础，在制度上保障社会中间层主体的积极作用，限制或禁止社会中间层主体的消极作用。为此，应当明确以下几点：

1．社会中间层主体独立于政府主体。主要表现在，主体资格上为独立的法人，经费上独立筹集和运用，组织上自我建构，内部人员上自主安排，活动上自行组织。为了确保社会中间层主体在其与政府主体的关系中具有独立地位，一方面，法律应赋予社会中间层主体以独立法律资格，以避免社会中间层主体沦为政府的附属物；另一方面，法律也应赋予政府保障和促进社会中间层主体享有独立地位的义务。

2．社会中间层主体与政府主体合理分工。为了在社会中间层主体与政府主体之间合理配置公共资源，法律在界定二者之间的分工时，应当遵循以下原则：（1）优势互补原则。政府主体和社会中间层主体各有优势和劣势，分工应当有助于充分发挥各自的优势，避免各自的劣势，以提高效率。（2）承受力原则。政府职能转化是与社会自治化（个人或组织的自主）相辅相成的，哪些政府职能可向社会中间层主体让渡，是部分让渡还是完全让渡，均取决于社会中间层主体在既定的社会经济结构中所具有的承受能力。我国应当在深化改革过程中，加强培育社会中间层主体，为其介入公共管理创造条件，这样才能加快政府职能转化的进程。（3）非均衡原则，又称差别原则或多样性原则。在不同领域，政府职能转化的需求和社会中间层主体的发育程度都不尽相同，政府主体与社会中间层主体之间的分工内容和分权程度，应当有所差别。

3．社会中间层主体受政府监管。社会中间层主体虽然在一定程度上弥补政府和市场的缺陷，但自身也有缺陷。它所代表和维护的主要是一定群体或集团的利益，其行为中蕴含有不正当竞争、垄断的因素。这就需要政府把握全局，对社会中间层主体进行监管。

4．社会中间层主体辅助政府干预。在现代市场经济体制中，社会公共干预系统由政府干预和社会中间层主体干预两个层次构成，其中社会中间层主体干预处于辅助地位，从属、服务于政府干预。实践中，社会中间层主体的辅助具有全面性，其中包括对政府制定法规政策、市场监管、宏观调控、纠纷处理等方面的辅助。其辅助的主要方式有：建议政府对某一领域进行规范和管理；协助政府起草有关计划、规划、法规和政策；解决纠纷，维护社会经济秩序；等等。

5．社会中间层主体制约政府干预。在社会公共干预系统中，社会中间层主体干预与政府干预之间存在着互动关系，构成政府干预的一种重要的制约力量。这种制约有助于防止政府主体对市场主体的单向控制。这种制约的主要方式有：对政府的立法和公共政策提出异议；参加政府决策过程中的听证；对政府行为提起行政复议或行政诉讼；支持市场主体提起行政诉讼；等等。

（二）社会中间层主体与市场主体之间的关系

一般可概括为：（1）民事关系。例如，资产评估机构与接受评估的市场主体以合同的形式确立的资产评估关系，是具有平等属性的民事劳务关系。但这种民事劳务关系在目的、主体资格、服务内容、收费标准等方面，具有不同于一般民事劳务关系的特殊性，特别是意思自治受到限制。（2）市场化监管关系。例如，会计师事务所、审计事务所等机构，根据客户委托和有关国家机关委托或指定，对有关单位进行验资、查账、清算等业务，具有市场化监管属性。（3）宏观调控关系。例如，为配合国家产业政策的实施，国有商业银行依法对西部地区企业发放贷款，是一种宏观调控措施。（4）社会保障关系。例如，在西方福利经济制度改革中，一些国家将一些社会保障项目交给非政府志愿机关、工人合作社和其他社会团体承担。

作为社会中间层主体的社会团体与作为其成员的市场主体之间的关系，主要有：（1）自律关系。一方面，社团成员依据法律和社团章程，享有自愿加入和退出社团的权利；另一方面，社会团体在章程（业务规则、专业标准等）规定的范围内，按照章程规定的情形与方式，约束其成员的行为，如对违反自律规则或不执行团体决议的成员，实行市场禁入、撤回团体授予的专业资格或取消成员资格等。（2）保护关系。社会团体可对其成员提供仅凭个体无法达到的权益，并负有代表和维护其成员合法权益的义务。

（三）社会中间层主体相互之间的关系

各种社会中间层主体因其所处地位、所占资源、所辖范围等不同，具有各自优势和局限性，它们相互之间一般有分工、合作和制约等多重关系。以消费者协会与产品质量检验机构保护消费者权益为例。消费者协会通过向消费者提供信息咨询服务；参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查；调查、调解消费者投诉事项；支持受害消费者提起诉讼等方式保护消费者。而产品质量检验机构则是作为消费者与经营者之间的中立者，通过对产品质量的抽查、检验、鉴定等方式保护消费者。消费者协会在履行其保护消费者职能时，需要以产品质量检验机构对产品质量的抽查、检验、鉴定的结论为依据；而产品质量检验机构对产品质量的检查监督，也需要消费者协会的支持。

三、社会中间层主体的类型

社会中间层主体以组织形式为标准，可分为团体性主体和单元性主体。前者即社会团体，后者表现为事业单位、企业。单元性主体依其社会职能不同，可大致分为社会评价主体、经济调节主体、市场中介交易主体等类别。不过，单一职能的社会中间层主体并不多见，常见的是以某一类或两类职能为主、其他职能为辅，故从职能上对社会中间层主体进行分类，只有相对意义。

（一）团体性主体

团体性主体，即具有社会团体资格的主体。它由同一类别的市场主体依法组成，包括工商业者团体（如商会、企业家协会、同业公会、外商投资企业协会、乡镇企业协会、个体工商户协会、证券业协会等）、消费者团体、劳动者团体、雇主团体、农民团体、科技工作者团体等。还可作地方性团体与全国性团体、行业性或专业性团体与综合性或联合性团体、行业性团体与职业性团体等诸多划分。

团体性主体除具有社会中间层主体的一般特征外，还具有以下主要特征：（1）非营利性，也称利润的非分配性。团体性主体可以有利润，但利润不是用于组织内部的分配而是用于实现其职能。（2）民主性。主要表现在成员之间的平等性，加入或退出的自愿性，决策的民主性。（3）自律性。主要表现在自我约束、自我规范、自我管理、自我控制等方面。（4）互（共）益性。主要表现是：成员间互益，即团体性主体的宗旨和活动，是为了增进其全体成员的利益，使其成员在团体性主体的活动中得以相互促进各自的合理利益；团体性互益，即团体性主体在追求本团体利益的过程中，协调与相关团体性主体之间的利益关系，使本团体的利益能在不同团体性主体利益均衡发展的前提下得以实现；与消费者互益，即团体性主体注重维护其所在行业或经济领域的消费者的利益，其宗旨和活动，既有利于本团体及其成员，也有利于消费者。（5）公约性。团体性主体以章程作为其设立和活动的基础，各市场主体加入团体，都必须以承诺接受章程约束为前提。章程是其全体成员大会通过的、对全体成员都有约束力的文件，是全体成员共同合意的产物和形式。

（二）单元性主体

1．社会评价主体

社会评价主体，是指依法成立，并由具有法定资格的专业人员利用专业知识和专业技能，为受托人或社会提供社会评价服务的组织。社会评价服务，是指具有社会评价职能的主体所提供的关于市场主体的产品、服务、资产、行为、环境，是否符合规定标准、等级、价值、真实性与合法性的服务。例如，有关社会评价机构为委托人所委托的经济事务作出具有公信力的鉴定和证明，以证实其真实性和合法性的活动。例如：对经济组织或经营者的经济活动及有关资料进行鉴证，发表具有证明效力的意见；接受政府部门、司法机关的委托，出具鉴证报告或发表专业技术性意见；为经济组织或经营管理者代理委托事项，出具证明材料。

按照业务内容，目前我国社会评价主体至少可分为：（1）法律服务行业，以律师事务所、公证处、法律服务中心、仲裁委员会等为形式，主要从事律师业务、公证业务、仲裁业务、知识产权保护业务等。（2）会计服务行业，以会计师事务所、税务代理事务所为形式，主要从事注册会计师业务。（3）评估服务行业，具体包括有形资产评估和无形资产评估两大类。前者以资产评估事务所、房地产评估所、土地评估事务所、乡镇企业资产评估事务所等为形式，主要从事以整体资产评估、不动产评估为主的评估业务；后者以专利事务所、商标事务所、保险公估公司等为形式，主要从事专利、商标评估、资信评估等评估业务。（4）合格评定行业，以商品检验公司、认证公司、测试中心等为形式，主要从事商品质量检验、鉴证，产品质量、管理水平、运营环境等方面的合格评定活动。（5）工程造价咨询行业，以工程造价咨询事务所为组织形式，主要从事投资估算、项目经济评价、工程概算、预算、结算、招标标的、招标报价的编制和审核等造价工程业务。（6）价格鉴证服务行业，以价格事务所为组织形式，由各级政府物价部门设立，专门从事价格认定、价格仲裁、价格咨询等业务，其中尤以涉案物品价格鉴证业务为主。（7）其他社会评价主体。

社会评价主体除具有社会中间层主体的一般特征外，还具备以下特征：（1）公证性。社会评价主体的基本职能之一是提供具有公信力的鉴定或证明等评价性文件。这是维护社会经济公共秩序所必要的机制。（2）中立性。社会评价主体是独立于政府之外、依法自主运作的独立法人或非法人组织，可以按合同接受政府的委托任务，但不应成为政府的附属机构。（3）专业性。社会评价主体一般拥有专业技术或管理人员，专门从事政府许可的特定专业服务。

2．经济调节主体

经济调节主体，是指依法成立的运用其货币经营、资本经营等业务，配合政府宏观调控部门，对市场主体的经济活动进行调节的特殊企业或事业单位。它主要包括国有商业银行、政策性银行、国有资产投资机构等。其特征有：（1）它所运用的资源对宏观经济具有重大意义，资源配置具有极大的外部性，在市场结构中往往具有支配地位，并因此受到政府较大程度控制，经常被政府利用来实现宏观调控和市场监管。（2）它主要是通过信贷、投资等市场行为，利用货币和资本市场的运行机制，调节资源配置，传导和实现政府的宏观意图和政策目标。

经济调节主体较之其他社会中间层主体，其优势在于：利用货币和资本这种可交易性最强、可流通范围最广的经济资源，以及信贷和投资这种最具有普遍性和交融性的市场行为，对市场进行调节。这一方面与政府宏观调控的工具（即作为经济杠杆的价值形式）和着力点（即市场上的价值运动或称资金运动）同质；另一方面处于市场机制内部、作为市场要素发挥调节作用。因而，它具有政府与市场交接点的地位和功能，既便于与政府的宏观调控行为有利结合，又便于同市场机制相容，很可能避免损害市场机制。可见，在宏观调控政策确定之后，经济调节主体及其调节行为，就成了制约宏观调控效率的关键性因素。

3．市场交易中介主体

市场交易中介主体，是指依法为交易当事人提供中介服务的机构和个人。它包括经纪人及经纪机构、职业介绍所、人才中介机构、产权交易所、拍卖人、招标代理机构等。其法律地位具有以下属性：（1）媒介者。它作为交易当事人双方的媒介，通过发布信息、指导签约、主持协商、举办会展、组织招标或拍卖等方式，以满足双方促销和求购的需求。在缔结交易的过程中，它处于中立地位，应当公正地对待交易双方当事人。（2）代理者。它与交易当事人之间存在代理关系，对交易当事人享有代理人的代理权并承担代理人的义务，如不得损害被代理人利益。（3）服务者。它与交易当事人之间还存在劳务关系，其中介活动就是为交易当事人所提供的服务，交易当事人是中介服务的接受方。这既可以是有偿服务，也可以是无偿服务。（4）监督者。市场交易中介主体对交易当事人的交易行为还有一定的监督作用，如对交易当事人的资格，交易标的的合法性、真实性和质量，以及交易价格的合法性等负有审查的职责。正因为如此，政府可以利用市场中介来降低交易成本，并维护市场秩序。

市场交易中介主体的多重法律地位，决定了国家必须对中介市场实行特殊的准入制度，因而，立法要求对市场交易中介主体及其从业人员的资格实行严格管理；还决定了国家必须对市场中介行为实行严格规制。

市场中介服务有公共性服务与商业服务之区分。前者是指非营利性中介服务，具有公共产品或准公共产品属性。后者指营利性中介服务，具有商品属性。与此相对应，市场交易中介主体有公共性市场交易中介主体与商业性市场交易中介主体之区分。属于社会中间层主体的，主要是公共性市场交易中介主体，它通常由政府部门或非政府公共组织举办，承接由政府职能中分离出来的公共性中介业务，甚至代行政府委托的特定行政职能，免费或低费为市场主体提供中介服务。它属于事业单位而不属于企业。