第四节 政策性银行

市场经济体制的国家除了设有大量商业银行外，还成立了政策性银行和其他政策性非银行金融机构。因为国家对宏观经济的干预政策，难以通过市场化运作、自负盈亏的商业银行去完成，唯有成立政策性银行进行干预。

一、政策性银行概述

政策性银行是由政府出资设立，以贯彻政府的各项经济政策为宗旨，在特定的领域，经营政策性金融业务的非营利性银行业金融机构。

（一）政策性银行的特征

1．非企业法人，世界上大多数政策性银行都是由政府直接全资设立的，但政策性银行不以盈利为目的，也不必以投资验证作为其设立的条件。法律对政策性银行既无最低注册资本要求，也无对外承担有限或无限责任的规定，但是政策性银行在从事银行业务等民事行为时，仍然要依法承担民事主体的相应法律责任。

2．以贯彻政府经济政策为宗旨，政策性银行的经营方针和经营计划必须听从政府及其主管部门——中国人民银行的领导和安排并接受行业监管，其高级管理人员由政府任命，在经营上的主要服务对象是政府承诺资助或实行政策倾斜的出口创汇企业、科技创新企业及农产品经营者、大学生等，利率一般低于商业性融资。

3．经营货币信用业务。与商业银行一样，政策性银行也经营货币信用业务，因而同样要接受银监会的业务监管。但货币信用业务与财政筹集资金和拨款的非信用资金周转形式不同，它以货币本金的偿还和有偿使用为前提。这意味着政策性银行不以盈利为目的并不等于不讲经济效益，相反它在追求宏观经济稳定、充分就业、促进出口贸易、支持农村农业经济、资助科教事业等众多政策目标的同时，与商业银行相比，经济核算更加严格，同时它更注重整体经济利益及社会效益。

（二）政策性银行的特别作用

在计划经济体制下，银行是计划经济运转的神经中枢，银行信贷全部纳入整个国家的信贷计划。那个时期无所谓商业金融和政策性金融的区分，连中国人民银行也同时进行着这两类金融业务。市场经济体制确立后，商业银行应运而生，政策性金融业务从商业银行中分离出来，若非如此，商业银行就难以真正成为自负盈亏的企业法人。总之，市场经济体制越是完善的国家，商业银行越是成熟，政策性金融越是健全。在市场经济体制下，政策性银行的特别作用体现在：

1．拾遗补阙。这里补阙作用主要是指功能上的，而不是指凡商业银行不经营的信用业务全部由政策性银行经营。商业银行的企业性质决定了它不会也不能去经营利率倒挂或无还贷保障的信用放款业务，但与国计民生紧密相关的农业、渔牧副业、外贸、水利、交通等部门如果没有得到特别优惠的信贷资金支持，就可能会影响到宏观经济的整体平衡。因此对于本应由政府给予资金支持的这些部门企业，采用政策性金融支持是最恰当的选择，当然政策性银行的投、融资对象也要根据市场变化适时进行修整。

2．引导投资。政策性银行一般不参与纯商业性投融资项目，但对于某些开始可能不适宜商业运作，然而从长远来看很有商业发展前途的项目，商业银行出于盈利性目标和对风险管理的要求是不可能去冒这样的风险的，例如高科技风险投资项目、东方明珠电视塔、南浦大桥等基础设施的融资。这种情况下，如果政策性银行率先投融资或牵头组织银团贷款，商业银行就跟进补充贷款或参加风险相对较小的银团贷款。尽管政策性银行的投、融资数量不大，但其引导投资的作用是明显的，它让商业银行和社会公众看到了政府长期扶持的政策取向，这种作用无论对一国国民经济的稳定发展，还是对项目建设本身都是非同寻常和难以替代的。

3．经济调控。政策性银行除了拾遗补阙和引导投资的作用外，还具有经济调控作用。例如政策性银行可以通过转移投融资方向、退出银团或给予利息补贴、提供担保、再融资支持等方式，遏制或扩大固定资产投资规模，对国民经济生产力的平衡布局、高效率的专业分工等经济发展目标都能起到积极的经济调控作用。

二、政策性银行分类

我国政策性银行成立时间不长、数量不多，除了专业分工外，其他还没达到分类的最低数量要求。世界各国的政策性银行按照不同标准可划分以下类型：

1．按业务经营范围可以划分为全国性和地方性政策银行

全国性政策银行，其业务范围覆盖全国，通常由中央政府出资和直接领导，如我国的国家开发银行、农业发展银行和进出口银行。世界各国的政策性银行多数也是业务覆盖全国范围的。而地方性政策银行通常由地方政府出资及领导，主要为地方经济发展提供政策性金融支持。在我国，这些地方性政策银行还要承担协助经济体制改革的职责，为体制改革提供融资、结算、专项资金监管使用、个人单列账户设置和运转等服务内容，如我国的烟台住宅银行、蚌埠住宅银行就是为地方住房体制改革，个人购买商品房提供房地产金融支持的地方性政策银行。

2．按内部机构设置方式不同分为总分支和单一制政策银行

总分支这种商业银行的分类在政策性银行中也可以照样适用，而单一制的政策性银行与单一制的商业银行也不完全相同。一般单一制的商业银行不设分支机构，其总行管理部门与营业部业务部门合署办公营业；单一制的政策性银行虽然也没有分支营业机构，但为了工作联络方便，在全国各地乃至国外按需要设置了一些办事处、联络处之类的机构，如我国的国家开发银行、中国进出口银行等。而总分支的政策性银行则与总分支的商业银行基本相似，除了总行外，另外在异地设立众多分支营业机构，如中国农业发展银行在北京设立总行，在各省市分别设置非独立经济核算的分行、支行。总行是管理部门，业务由分支机构经办。

3．按分管业务领域划分，政策银行有农业、外贸、住宅、交通、中小企业、教育、科技创业等行业划分的区别

我国的政策银行名称已经清楚地表明了自己的行业分工。但在我国仍有一些基础薄弱的行业，如采矿业、造船业、军工企业等缺少政府的政策性金融支持，而继续沿用传统的财政减免税、国家不分利、指定国有商业银行优惠利率贷款或停账挂息等直接行政手段，仅给予政策上、资金上以及对外民事责任方面的支持。首先，这种计划经济体制下的传统办法的代价是税负公平原则被破坏，一部分纳税人对税法的严肃性丧失信心，同时使一些投机者可利用承包、借抬头等手段偷逃税款；其次，它阻碍了国有银行商业化市场经营的步伐，使得承担部分政策性贷款任务的国有银行信贷资产质量长期低下，处于竞争弱势地位，最终那部分政策性贷款造成的坏账还是由政府专门成立的资产管理公司剥离承接。

三、政策性银行与其他银行、金融机构的关系

政策性银行是一个具有独立法人资格的金融机构，它与其他银行、金融机构共处在市场经济体制下，它们的关系如何？下面分别阐述。

（一）政策性银行与政策性非银行金融机构的关系

政府管理国民经济，为了使之持续、稳定、平衡地发展，可以采用货币供应、利率杠杆等货币政策，也可以通过增加开支、减少税收等扩张性的财政政策予以刺激、拉动经济增长。政策性银行只是政府金融支持的一部分，另外还有政策性保险公司、政策性投资公司、政策性金融资产管理机构和政策性银行一起构成了政府政策性金融支持网络体系，它们之间是相辅相成的非竞争关系，它们从各自的政策金融分工方面推动我国商业性金融全面市场化，完善我国的金融体系。目前我国主要的政策性非银行金融机构分为：

1．政策性保险公司，它是承担政府保险扶持政策业务的专业性政策金融机构。过去我国政府为推动国内商品出口创汇，分担出口企业商品出口贷款的信用风险和出口融资银行的经营风险，降低出口企业的信用保险开支和出口成本，指定中国人民保险公司专门办理此种政策性保险业务。美国9.11事件之后，各商业保险公司不再接受5000万美元的飞机的战争、劫持附加险，而美国政府航管部门为防止类似民航飞机袭击事件发生，不允许他国未全额投保战争、劫持附加险的民航飞机在美国机场着陆。我国政府为扶持中国的民航业，只得以政府担保5000万美元以上风险的方法救急。

2002年3月我国成立了第一家专司出口信用业务的政策性公司——中国出口信用保险公司，该公司的成立解除了商业性保险公司业务亏损和出口货款回笼的风险。但笔者认为，在目前政策性保险机构单一和国家财政仍然有较多赤字的前提下，不应期望政府将政策性保险业务全部承包，而应通过建立政策性保险公司，使我们的出口企业逐步适应这种有偿但低费率的政策性保险机制，然后逐步承保现有政府出面担保及国有保险公司承揽的飞机战争、劫持险以及农业保险等政策性业务与机动车第三者责任强制保险，使政策性盈利和政策性亏损业务结合起来，从而减少财政支持负担。当然该保险公司应当改名为“中国政府保险公司”。

2．政策性投资公司。我国自20世纪80年代后期起，逐步建立了一大批半政策性的投资公司，包括中国农业信托投资公司、中国经济技术开发公司、中创投资信托公司，以及属于地方政府投资的上海国际信托投资公司、福建省国际信托投资公司等，后来这些公司全部转为商业化经营。这些官方公司由于体制的缺陷和商业经营失控、违法违规事件不断等原因，多数已被关闭或被兼并。另外还有一批由地方政府投资的无金融业务许可证的非金融性投资公司，它们是在我国法律禁止地方政府发行地方债券，金融投资公司须依照《信托法》由中国人民银行审批和政府不得办经营性企业的背景下应运而生的，它们获得了地方财政、税收、土地核批等政策以及地方规章的特别扶持，同时也承担了地方政府的指令性项目投资、垫款、公司债券融资和对外担保的指定业务。这些投资公司一般经过工商登记注册成为公司企业法人，与国内的其他政策性金融机构尚有距离。

3．政策性金融资产管理公司。它们是经国务院批准为解决商业银行不良资产问题专门设立的非银行金融机构，如我国的信达资产管理公司、长城资产管理公司、东方资产管理公司和华融资产管理公司。它们由国家财政投资，享有国家财政、税收、金融多项优惠，分别负责剥离中国建设银行、中国银行、中国农业银行、中国工商银行四大国有银行的不良金融资产，然后将这些不良资产分门别类或债转股、或债权转移、或打包拍卖、或整理包装后上市。这种为国有银行转制服务的临时性政策金融机构，目前看来还有存续下去的理由，一方面是国有商业银行要上市，还有一批新的不良资产需要剥离；另一方面是已接受的金融资产处理难度较大，法律问题较多。最近一些地方财政部门、国有资产控股集团公司也在尝试成立一些地方资产管理公司为下属国有企业转变经营机制提供解决不良资产服务，但这些公司不属于政策性金融资产管理公司，不享有企业法人的资格，也不受政策性金融机构规章的约束。

（二）政策性银行与商业银行的关系

两者都是具有投融资功能的银行。其中政策性银行是非营利性质的经济组织，业务上具有强烈的政策支持色彩，享有较多的政府扶持，同时对服务对象提供优惠的金融支持。政策性银行与商业银行不是同业竞争对手关系而是职能互补关系，商业银行留下的业务空白，如需要政府金融支持就由政策性银行去拾遗补阙。它们之间还可以相互合作，如政策性银行没有分支机构的地方，可以委托商业银行代为转账、审核和代办其他业务；接受了大型投融资项目的商业银行可以请政策性银行牵头，协调各银行之间的关系或由政策性银行提供利息补贴或担保，降低商业银行项目贷款风险。

（三）政策性银行与中央银行的关系

中央银行是一国的货币发行和金融管理机构，政策性银行作为我国金融体系的一员，同样也要接受中央银行的监管，它们之间是管理和被管理的关系。但由于政策性银行一般不接受公众存款业务，不具有创造派生存款和信用的能力，其资产业务通常不以营利为目的，因此政策性银行不是中央银行金融监管的重点。此外，政策性银行在资金来源上需要中央银行的再贴现、再贷款支持，而中央银行基于稳定货币和宏观经济调控的需要，也可以委托政策性银行对优惠对象发放政策性贷款。

（四）政策性银行与政府的关系

政策性银行与政府的关系相当密切，具体表现在：

1．政府是政策性银行的唯一投资人，政策性银行则是以贯彻政府金融支持政策为经营宗旨的特殊金融机构。

2．政策性银行的高层主管人员由政府任免，政府对政策性银行的业务经营及政策的贯彻情况实行监督。

3．政策性银行的营运资金有的由国家财政拨款，有的由国家担保自行向外发债筹集，政策性银行亏损和对外的最终责任则由政府承担。

4．政策性银行的管理，除银监会外通常由政府指定专门部门归口管理，如我国农业发展银行由农业部管理，国家开发银行由国家计划委员会管理，进出口银行由外经贸部管理。

【思考题】

1．名词解释

经营环境 金融环境 预防性监管 政策性银行

2．简述题

哪些法制环境将影响商业银行经营？

简述我国的金融监管机构及其分工。

为什么说一国的政策性金融越是完善，商业银行越是成熟？