五、清末新闻法制的一些特点

首先，根据有关法律，国民可较为自由地创办报刊以传递新闻信息，在事实上获得一定程度的言论出版自由之权利。创办报刊开始实行向巡警衙门呈报批准制度。如1906年的《大清印刷物件专律》实行注册批准制度，并规定：“无论如何情由，各该巡警衙门必须将所以不准注册之情由，详报京师印刷注册总局。”“申报此种呈请注册事于京师印刷注册总局时，即将准注册与不准注册之情由，明白牌示具呈人知之。”“具呈人如以巡警衙门批斥不准之情由为不适当，可于牌示后十二个月以内，迳向京师印刷注册总局递禀上控。”（第二章第三、四条）《报章应守规则》同样规定：“除已开报馆之外，凡欲开设者，皆须来所呈报批准后，再行开设。”1907年的《报馆暂行条规》第一条为：“凡开设报馆者均应向该管巡警官署呈报，俟批准后方准发行。其以前开设之报馆，均应一律补报。”

1908年的《大清报律》改呈报批准制为注册登记制加保证金制，其主管部门也由巡警衙门改为行政部门。其第一条规定：“凡开设报馆发行报纸者，应开具下列各款，于发行二十日以前，呈由该管地方官衙门申报本省督抚，咨明民政部存案……”第四条规定：“发行人应于呈报时分别附缴保押费如下：每月发行四回以上者，银五百元；每月发行三回以下者，银二百五十元。其专载学术、艺事、章程、图表及物价报告等项之汇报，免缴保押费。其宣讲及白话等报，确系开通民智，由官鉴定，认为毋庸预缴者，亦同。”这主要抄自日本的《新闻纸法》，应该承认其管理制度相对开始时的警署批准制有很大进步。当然，其保证金制度仍欠合理，不过它还有“确系开通民智”部分免缴的条款。尽管《大清报律》在制定时存在限制新闻和言论自由的初衷，但是中国新闻事业毕竟有法可依了，办报成了公民的合法权利。尤其在此后的新闻实践中，国人的言论自由非但没有因此受到扼制，反而有了更广阔的言论空间。

其次，清廷宣布“预备立宪”后，新闻自由的尺度进一步放宽。如自1905年起，民间报馆的记者被允许现场采访大规模的军事演习。从1907年起，经民政部批准，司法审判法庭特为记者添设了旁听专席。1909年，各省谘议局先后成立，均明文规定记者可以旁听议员开会与辩论。1911年，资政院召开首次会议，二十余名记者被允许与会采访。这些进步对于当时各报刊新闻报道的真实与详尽，都起到了相当的推动作用。由是，清廷宣布“预备立宪”和出台各种新闻法制之后，近代各类报刊的发展步伐进一步加快。据有关统计数据，新创办的报92刊，1906年有113种，1907年有110种，1908年有118种，1909年有116种，1910年达136种，1911年增至209种。出版地点几乎遍及全国各大中城市，还包括新疆、西藏的一些重要城市，如拉萨、伊犁等。

陈玉申在《<申报>是如何报道光绪帝病情的》一文中谈到，《申报》从1908年6月至11月，报道光绪帝病情“持续近半年之久，并未受到清政府的干涉，为《申报》提供消息的人亦安然无事，一直不断地发来最新的消息……有报史云：‘光绪末叶数年，出报既不报知官厅，其言论之自由，可谓有闻必录。对于政治之得失，内外大员之善恶，皆可尽情指责；人民之冤抑隐疾，更可尽情登载。’这是中国近代史上新闻最开放的一段时期，否则，像‘圣躬违和’这样的宫廷秘事，是不可能得到公开传播的”。

当时，一般文艺小报的自由出版更为繁荣。据阿英《晚清小报录》载，至少有数十种。如上海就有《世界繁华报》、《笑林报》、《游戏报》、《寓言报》、《及时行乐报》、《采风报》、《新上海》、《花世界》、《花天日报》、《艺林报》、《奇闻报》、《支那小报》、《娱闲日报》、《演义白话报》、《方言报》、《指南报》、《通俗报》、《阳秋报》、《便览报》、《飞报》、《春江花月报》、《笑报》、《趣报》、《支那小报》、《消闲报》、《鹤立报》、《上海白话报》、《海上文社日报》等三十余种。虽然其主旨是风花雪月、艺林野史，但是其中对当时官场丑恶的暴露、对社会的讽刺仍很辛辣。这在一定深度上反映了当时的社会生活，特别是半殖民地的上海生活，包含较为丰富的民俗学材料，当然也存在一些低级庸俗的报刊。《大公报》1903—1904年《论新闻纸与民智通塞有密切之关系》、《说报》、《论今日中国之三大怪相》诸文谈到，有些报刊“不但不能开通民智，且于愚民所迷信之邪说异端而推波助澜，津津乐道”；或者“恩怨偏私，糊涂满纸；恫吓敲诈，拉杂成篇”；有的“主持笔政者，聋其耳、瞽其目而盲其心……其见诸报纸之宗旨，则为诱嫖诲淫，直等于俗所谓妖狐之献媚”。

在此基础上，中国近代出版重心也由教会书局和官办书局转移到民营出版业。1850—1899年，中国出版译书537种。而1902—1904年，中国即出版译书533种，期间民间商办的出版企业如雨后春笋般涌现。如上海，大致在晚清已形成近代出版的民营实业体系。到1906年，民营出版企业加入上海书业公会的就有商务印书馆、启文社、彪蒙书室、开明书店、新智社、时中书局、点石斋书局、会文学社、有正书局、文明书局、广智书局等22家，约占中国出版业的半壁江山。其中，1897年成立的商务印书馆，其资本与业务在晚清与民初得到急剧扩张，包括十多个杂志社、一个图书馆、一个印刷厂、一个电影厂等，成为亚洲最大的出版机构之一。民营出版业得到长足的进步，成为中国出版图书的主流渠道，对中国近代出版业的发展产生了深远的影响。

当然，上述有关自由是相对的。这由以上有关报律的许多禁载条款可见一斑，其有关报刊样品须送管理部门审核的规定也相当严厉。《大清印刷物件专律》第二章第七条规定：“凡印刷人须将所印刷之物件，不论文书记载图画等，均须详细纪册，以备巡警衙门或未设巡警地方之地方官或委员随时检查。”《大清报律》各类条款更为苛刻，还规定：“每日发行之报纸，应于发行前一日晚十二点钟以前；其月报、旬报、星期报等类，均应于发行前一日午十二点钟以前，送由该管巡警官署或地方官署，随时查核，按律办理。”这一事先审查制度因条件不成熟而未能付诸实践。1911年的《钦定报律》改为：“每号报纸，应于发行日递送该管官署及本省督抚或民政部各一份存查。”

1908年出台的《钦定宪法大纲》所附“臣民权利义务”一节规定：“臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由。”虽然清政府第一次在法律文件中明确作出赋予“臣民”有关的自由，但仍然是“臣民”，仍然要皇帝恩“准”，明显与真正自由之内涵背道而驰。所以，其后清政府又明确规定，这些自由被完全限制在“法律”的范围之内，同时皇帝“当紧急时，得以诏令限制臣民之自由”。由此亦可见《钦定宪法大纲》中有关民众权利条款的虚伪性。

各地官府与军阀以文化专制手段对付报刊出版业的事件不断发生。1909年，《湖北日报》刊载文普通学堂学生向炎生所作漫画，又发表《中国报纸于官场有特别之利益》一文，都有讽刺当局的嫌疑。报纸因此被查封，经理郑江灏与作者向炎生被捕。1910年春，山西《晋阳公报》因揭露巡抚丁宝铨以禁烟为名，屠杀交城、文水两地百姓百余人的暴行，被扣以“簧鼓革命、动摇人心”等罪名而遭查封，记者两人被捕，主编潜逃。1911年2月，汉口《夏报》创刊，以“敢言”闻名，曾载清军三十一标管带兄妹通奸丑事，报馆因此被清兵捣毁，旋又以“直言”被鄂督查封，编辑遭搜捕。同年3月，奉天《大中公报》刊出评论《请问巡警总局防疫所并告国人预备自由行动》，对巡警与军人无理干涉妇女坐车一事予以批评，报馆遂被军警捣毁，社长被打伤，经理遭拘捕。

戈公振《中国报学史》云：“当时大吏之守旧者，常禁民间阅报：言论稍有锋芒，鲜有不遭蹂躏者。报律颁行以后，官厅益有所根据，凭己意以周内。……宣统二年天津《北方报》以广告内有‘监督政府，向导国民’字样被封。宣统三年汉口《大江报》以时评题为‘大乱者救中国之妙药也’被封，主笔詹大悲监禁一年。北京《国报》与《中央大同报》以宣布安奉路条约被封。广州《可报》与汕头《中94华新报》，以论温生才刺广州将军孚琦事被封。奉天《大中公报》以登载巡警总局防疫真相，与《东省日报》，以主张共和提倡独立被捣毁。此皆荦荦大端，在人耳目者。”

各大城市租界中的新闻报界，由于外国人享有“治外法权”，一般不受中国法律制约。1911年10月，两广总督张鸣岐就外国租界内的革命报刊处理问题，向民政部请示，民政部咨送外务部。外务部的答复是：“报馆既挂洋旗，则吾国报律不能适用。因吾国领事裁判权尚未收回故也。现在只好电商该外国驻粤领事，请其秉公干涉。”所以，由于清政府和某外国领事馆的勾结，也有少数报人和报纸遭到驱赶、查封或会审公廨的“法办”，如前述“苏报案”。甚至在华外国使馆，也时常利用清廷干涉新闻报道有关其利害问题之言论自由。戈公振《中国报学史》载：“外人以我国报纸之常揭其短，忌之，利用我国官吏之畏葸，亦有干涉言论界之举。如光绪二十六年，广州《博闻报》、《岭海报》与《中西报》，以登载义和团获胜西军败绩事，外人请粤当道封禁。光绪三十年，北京《京话报》载华工往南非后，遭英人虐待，致应募者寥寥，英使请外部禁止发刊。三十一年，汉口《汉报》载道胜银行行员陈延庆所开之庆安钱庄，资本不充足，致被提款而搁浅，俄使请鄂当道封禁。厦门《鹭江报》以载金门教案失实，英领请厦门道封禁。《济南报》及上海《中外日报》、《时报》、《警钟日报》屡载德国在山东有不利于中国，德领请鲁当道及上海道禁止登载。天津《大公报》以载不购美货新闻，美领请直当道禁止人民阅看。三十四年，广州各报以论佛山轮船命案，葡领请粤当道严行申斥。宣统元年，上海《民吁报》于中国之危急，泰东之和平，与锦齐铁路事，有所论列，日领谓有关日本声誉，请上海道封禁。宣统三年，哈尔滨《东陲新报》以载俄人在蒙古招兵，及攫傅家甸防疫权事，俄领请西北道封禁。如此者，又屡见不一见。”

清廷镇压革命者的报刊。秋瑾在日本留学时，曾创办过《白话》月刊，宣传反清革命。回国后，她于1907年在上海创刊《中国女报》，其宗旨是争女权、争独立、争解放，所撰文章闪耀着自由思想的光彩，为唤醒广大妇女与封建道德决裂，争取自身的解放，提倡男女平权。同时，她还进行了武装起义的准备工作，但由于亲属的出卖而被捕遇害，《中国女报》仅出两期便停刊。

清政府还派外使干涉革命派在日本出版的《民报》。据日本外务省史料馆所藏《民报有关杂纂》载，1907年，清政府因《民报》意图以革命手段颠覆大清政权问题同日本驻中国代理公使磋商，请日本当局查禁有关出版物。代理公使阿部守太郎再写信给日本外务大臣林熏，要求日本政府：“我们一定要避免让清国觉得日本像革命党匪窟一样，那么不管这些出版物的报告有没有法令上的问题，一定要行政上酌量处理而禁止这些出版物。”1908年10月，《民报》发表论文《革命之心理》，日本当局便以“扰乱秩序”、“破坏治安”为由，下令禁售《民报》第24期，并对其主编章太炎提出起诉。11月26日，日本东京地方法院开审此案，控《民报》三项罪名：一是《革命之心理》一文“冒渎皇室的尊严、变坏政体或紊乱朝宪的论说”；二是《民报》未呈报编辑人、发行人与发行所；三是《本报简章》内容不妥，均违反《报纸条例》。公审中，章太炎在辩解时说，前文所叙不是针对日本政府的，而是针对清政府的，因而与日本《报纸条例》无涉。但是，日本法院还是在12月作出《民报》有罪并罚款的判决，迫使《民报》只能暂时休刊。可见此案之判决，日本当局基本按照清政府之要求，考虑与清政府之外交利益而作出，无视事实之真相。之后，《民报》曾在东京秘密编发过两期，1910年2月终刊。

此外，留学生在日本出版的报刊，还有几个也是以同样原因被查禁，甚至处罚的。其中，《河南》出至第9期，被清政府驻日公使提请日本当局以“言论过于激烈”为由，强行查禁，发行人被革除学籍。《四川》也被科罚，判发行人缓刑。