前言 破解美国外交政策的制定之谜

今天，世界上最大的发达国家——美国，与世界上最大的发展中国家——中国联系越来越密切。中美关系不仅是中国外交的重中之重，它也成了其他各个领域关心的对象，我们的政治、经济、军事和文化政策等都无一不受到其影响。甚至可以这样说，随着中国加入世贸组织，百姓的生活都会受到中美关系好坏的波及。其实，就在目前，它已成为人们茶余饭后闲聊的主题之一。由于中美关系关系重大，人们渴望了解和把握美国的对外政策，特别是对华政策。然而要做到这一点非常困难。

例一：20世纪80年代曾被中美学者视为中美关系的“蜜月时期”或“黄金时代”。虽然在里根当选总统后，中美两国在美国售台武器问题上发生过比较激烈的争执，但在双方达成《八一七公报》之后，两国在政治、文化、经济和军事等方面的交往都获得迅速发展，两国关系空前密切。然而就在这期间，1985年9月，美国国会声称联合国人口活动基金会在中国的项目“支持或参与执行强制性堕胎或节制生育的计划”，因此决定从美国向基金会提供的经费中扣除1000万美元。这笔钱相当于人口活动基金会援助中国计划的数目。从那以后，美国连年以此为由减少它须向联合国人口活动基金会提供的资金。中国政府对此提出了尖锐的批评，1987年人口活动基金会总干事萨迪克也曾发表声明，驳斥美国对该机构的攻击。对于这种错误的做法，负责外交事务的美国国务院竟然一直表示无可奈何。直到今天，美国依然坚持这项政策，拒绝向该基金会支付相应的费用。这是为什么？

例二：1992年民主党候选人克林顿在与布什竞选期间，他曾激烈地指责布什的对华政策不道德，信誓旦旦地表示如果他当选便要把最惠国待遇同中国的人权状况联系起来，对中国施加更大的压力。中国人对这种状况忧心忡忡，担心克林顿上台后会雪上加霜，使已经冷凝的两国关系更加恶化。然而，克林顿上台后，他不仅先后取消了多数对华制裁决定，并明确地宣布不把人权与最惠国待遇挂钩。1997年10月江泽民主席对美国进行国事访问时，受到克林顿总统的热烈欢迎。中美双方发表联合声明，表示要共同致力于建立中美“建设性战略伙伴关系”。这个表述起源于美方，它使人们感到中美关系又再次密切起来，并对21世纪的两国关系充满憧憬。来年6月下旬，克林顿也实现了对中国的访问，并在上海就台湾问题作出“三不”的表态。然而到了2000年，克林顿在新一轮大选中又反过来遭到小布什的抨击，他的对华政策受到与老布什政策类似的指责。这种反复究竟是出于什么原因？

例三：1992年美国传统基金会刊物发表文章说：“亚洲的真正危险来自中国。”此后，美国媒体掀起了“中国威胁论”的宣传之风。更令美国人不安的是媒体不断地渲染中国“偷”美国的高技术，一个被当作有力证据的事件是1999年《纽约时报》大幅报道说，华裔科学家李文和在80年代末把美国核弹头机密偷给中国。联邦调查局介入该案件的侦查。随后美国国会发表的《考克斯报告》也把其列为主要证据之一。但最终由于缺乏证据，美国联邦法院不得不于2000年将李文和释放，《纽约时报》也承认上述报道有偏差。尽管如此，由媒体煽起的这股风到了小布什时代就直接影响到美国的对华政策，或把中国当作“对手”或当作“潜在的敌人”，并采取一系列相应的预防性措施。美国为何总跟中国过不去？

这里仅仅列出了几个典型的例子。大量的事实不能不使人们对谁来制定和如何制定美国的对外政策产生疑惑。本书的几位作者正是带着这样的疑问走入美国社会的方方面面，试图从不同的角度来破解这个难题。他们经过不断碰壁、不断摸索，绞尽脑汁才钻出这个迷宫。下图是作者留给希望探险的读者的一把钥匙。拿着它，并读完这本书，读者自己就能够走出这个迷宫。

影响美国外交决策的力量的示意图

美国的发展历史与中国截然不同。它是由欧洲移民在两百多年前在美洲大陆建立起来的一个国家，但它的政治体制与欧洲不尽相同。当我们提到“政府”（government）这个词时，我们往往想到的是总统、总理以及他们领导下的内阁或国务院。但在美国，这个词却包括三个部分：立法部门（国会）、司法部门（法院）和行政部门（总统及其领导下的国务院等行政机构）。换句话说，它的行政部门（administration）相当于我们所说的政府。美国政府实行三权分立，参与对外政策制定的不仅有行政部门，还有立法部门，甚至司法部门偶尔也插手。当然，总统和国务院是对外政策的主要制定者和执行者，但国会拥有很大的权力。它不仅拥有宪法赋予的宣战权和条约批准权，而且可以通过批准预算和通过决议等方式来制定和影响对外政策。虽然，总统有权否决国会的决定，但他并不轻易使用这种权力，因为他常常需要国会的合作使他的政策得到支持，尤其是预算案。如果预算通不过，行政部门就无法工作，甚至官员的工资都没着落。特别是当国会两院或一院控制在反对党的手中时，总统就会更加谨慎。在上述第一个例子中，国会就是在讨论国家预算时，扣除了这笔经费。行政部门不会因小失大，去同国会争论。下一年，行政部门就学乖了，干脆不再为此去麻烦国会。说明国会力量的另一个例子是1996年春，美国国务院信誓旦旦地向中国方面表示，不会向李登辉发放访美签证。但当国会两院在5月2日几乎以全票通过一项决议，支持李登辉访美。之后，国务院立即背弃诺言，不顾中方的再三抗议，给李访美开绿灯。所以，这里要强调的第一个要素是国会能够支配外交。在一般情况下，美国的行政部门实行首长负责制，总统最有发言权，了解总统的态度就能估计政策走向。若碰到国会介入，问题就复杂了，几百名议员，一人一票，人人都有发言权。在这种情况下，想作政策判断就太难了。换句话说，要全面了解美国的对外政策，不仅要看总统的态度，还要注意国会的倾向。

美国政治体制的另一个特点是两党制。共和党和民主党通过选举，轮流上台执政。这种斗争从总统竞选开始。在野党候选人总是寻找最能打动人心的字眼和理由来抨击执政党候选人，特别是在位的总统。中国和中国人在历史上多次成为美国两党相互抨击的靶子。早在19世纪后期，中国在美华工曾成为美国两党竞选的牺牲品，美国国会甚至通过《排华法》，把美国自身的问题都推给华人。这项法令直到第二次世界大战中才取消。20世纪90年代初，东欧剧变、苏联解体，中国成了唯一由共产党领导的大国。这样，中国就更容易成为两党候选人进攻的对象。克林顿攻击别人和受别人攻击都是出于这个原因。当然，当他在台上时，他必须从美国的国家利益考虑，也不得不奉行与前任相似的对华政策。这就是上述第二个例子反映的情况。新政府上台后，两党斗争更多转入国会之内及国会与总统之间。一方面国会的反对党议员经常给总统下绊。另一方面，同党议员相互支持。国会讨论的事务千千万，每位议员不可能事事清楚。有时，议员甲打算通过一个决议案，他就拉议员乙去投票。尽管议员乙可能对此一无所知，但看在同党，甚至同事的面子上，就去投了一票。国会许多反华议案就是这么出笼的，它们并不真正反映民意，甚至不真正说明国会的意向。两党斗争的特色是这里想指出的第二个要素。

美国是一个个人利益至上的社会。为了自身的利益，各个阶层、各个群体、各行各业结成了一个个利益集团，如大大小小的商会、工会等。也有一些以公众利益为目标的利益集团，如环保组织等。它们都要千方百计地捍卫自己所追求的利益，途径之一就是设法影响政策决定。利益集团采取的一个重要手段就是使用选票。由于总统和国会议员都是选举出来的，这些人非常关心选民的看法，不敢得罪他们。1992年，老布什为了同克林顿争选票，不惜牺牲作为中国“老朋友”的声誉，决定向台湾出售一大批先进的战斗机，以满足其家乡飞机制造业的需要，吸收工人们的选票。前面的第一个例子更说明了这一点。由于受天主教影响，美国反堕胎的势力极为强大，一些主张妇女有权选择堕胎的人士甚至为此牺牲了生命。政治家们在竞选时都视这个问题为雷区，不敢触及。在这种背景下，谁会冒险为中国的计划生育政策说话呢？利益集团采取的另一种手段是游说。华盛顿是个说客如云的地方。他们要在法律允许的范围内不惜一切手段打动议员和官员。值得注意的是，海外的政治势力也通过这种渠道来影响美国的政策。如原参议院外委会主席赫尔姆斯是一个极为反华的人物。台湾方面曾资助他在其家乡北卡罗来纳州的一所大学建立了赫尔姆斯中心。利益集团政治是美国民主的又一特色，这是本书要强调的第三个要素。

最后要说的就是媒介和舆论。很多人肯定听说过在号称言论自由的美国，新闻媒介是“无冕之王”。电视、广播和报刊是美国大众获取信息的主要来源，其中CNN电视网、《纽约时报》和《华盛顿邮报》等更是政治家和官员关注的媒介。美国前总统卡特在一次接受记者采访时说，他每天早晨上班总是先看当天的新闻摘要，然后分别写便条给国务卿、国家安全顾问或是中央情报局局长，了解其中的一些具体情况以及计划采取的措施。里根总统则是选择每晚和他的高级助理一起观看电视新闻，然后研究电视新闻对政府决策的评论，预测第二天将会有什么新的热点问题以及讨论如何对付这些问题。这就是新闻媒介直接影响决策的一个途径。另一个间接产生影响的途径是媒介→舆论→选民→选票。美国媒介都以公正客观来标榜自己，但同时它们也都承认从经济效益考虑不得不迎合读者和观众的兴趣。不少人可能听过这样的说法：没有消息就是好消息，好消息不是消息。如果报道中国经济发展，人民生活改善，这种消息不够吸引眼球；如果报道随着中国的经济发展，中国企业廉价向海外倾销，造成了美国工人失业，这就是“动人”的消息。美国媒介往往不愿承认而读者们都共知的另一点是，一些媒介是有政治倾向性的，或者说是受某种势力支配的。如《华盛顿时报》就是典型的右翼报纸，无论对美国的国内问题的报道还是对中国的报道都持这种立场。美国人了解国内事务还有其他渠道，如亲身体验和相互沟通等，因此并不那么迷信媒介的说法。然而对于国际事务，多数美国人只能通过媒介来了解，或者准确地说，生活安逸的美国人多数根本不关心国际事务。在这种形势下产生的舆论对美国决策会产生什么影响就不足为奇了。前面的第三个例子就是一个最好的佐证。媒介舆论所产生的导向是影响决策的第四个要素。

总之，除了自身的结构特点，美国政府决策还要受三方面——两党、利益集团和媒体舆论——的影响。反过来，美国政府也在不同程度上借助这三方面来形成、宣传和推行自己的政策。如召开记者招待会、故意向媒介走漏消息或吹风等等，就是政府在为推行政策作铺垫。与此同时，这三方面之间也相互影响。这种种因素相互制约相互利用的结果，使旁观者很难看清美国的政策走向。

因此，初步了解这四个要素并不能把读者带出美国外交决策的迷宫，它们只能给读者带来闯入迷宫的胆量。想要走出迷宫，还需要把本书读完。然而这本书能把大家带出迷宫，但远不足以使你们了解其全部奥妙。有兴趣者不妨多花些时间，自行找寻那些曲径通幽之处。