第二节 公务员制度

一、人事行政与公务员制度

“人事”一词，在日常生活中应用相当广泛，可以说，凡与人有关的事情，包括一切社会活动中的人与事、人与人、人与组织之间的关系，都可以称为人事。管理学意义上的“人事”，主要是指人们在工作中所形成的人与事、人与人之间的关系，也就是我们通常意义上所讲的人事关系。

人事行政主要是指政府部门中的人事管理。单就人事行政与人事管理两个概念而言，又有所不同，一般意义上的人事管理既包括一切社会组织中的人与事的管理活动，也包括政府部门中的人事管理。人事行政作为政府部门中的人事管理具有两重含义：其一，是指各个行政机关和部门内部的微观人事工作，如录用、晋升、考核、工资等，带有一定的技术性和执行性特征。其二，是指国家的宏观人事管理活动，主要是指国家人事部门通过一系列法规、制度和措施对公共行政人员的管理，偏重于组织、计划、指挥等带有设计性、统筹性的人事工作。因此，我们把人事行政定义为，国家的人事机构或部门为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对公共行政人员所进行的制度化和法治化管理。人事行政的主体是国家专门的人事机构或部门。在我国，主要是指国家人事部和各级地方政府中的人事厅、局、处、室。人事行政的目的是一定的行政目标和社会目标。

人事行政是公共行政组织赖以活动的基本条件。公共行政组织只有重视和加强行政队伍建设，才能保持自身高效运转，更好地履行其公共行政职能，完成各种组织目标和社会目标。这是因为，公共行政组织是一种结构严密、规模庞大、人员众多的组织系统，对公共行政人员的管理需要有一套系统、科学、统一、严格的制度和标准。这些制度是靠法律、法规建立起来的。

总的说来，人事行政的内容主要包括以下四个方面：

第一，公共行政人员的录用。主要包括确定各类人员的合理编制和比例结构，确定人员补充的原因、职位空缺、任职条件、选配方法和程序，对候选人员进行选择、取舍和分配，控制组织成员调入、调出的各项工作等等。录用是为公共行政组织选拔人员的重要环节，它直接关系到能否事得其人，关系到整个公共行政人员队伍的素质和结构是否合理，关系到人事行政的其他环节。

第二，公共行政人员素质和能力的培养。公共行政组织的环境和职能处于不断变动之中，这会不断地对公共行政人员的素质和能力提出新的要求。现代组织应是“学习型组织”，而组织中的个人应树立终身学习的理念。公共行政也是这样，行政人员需要通过在职培训、脱产培训、进修、学历教育等多种形式实现素质和能力的提高，激发其工作的积极性、主动性和创造性。

第三，公共行政人员的保障。根据组织平衡理论，组织只有在对有贡献的成员提供满足，确保其贡献与满足平衡时，才能抵消成员对组织的离心力，从而提高组织效率。公共行政人员的保障就是关于行政人员的工作、待遇、报酬、福利等方面的保障，人事行政工作需要为公共行政人员的工作创造良好的组织环境和工作条件，保持其工作安心和稳定，其中主要包括工资制度、社会福利和退休制度等。

第四，公共行政人员的使用。人事行政的目的在于合理使用人员，最大限度地提高公共行政人员的使用效益。合理使用人员对于公共行政组织的生存和发展具有至关重要的意义，只有做到人尽其才，才能做到物尽其用、财尽其力，才能使组织得到长期的可持续发展。公共行政人员的使用包括考核制度、奖惩制度、岗位责任制、晋升机制等内容。

人类自从有国家以来，便有了人事行政。当然，作为公共行政组成部分的现代意义上的人事行政则是近代资本主义产生以后的事情。综观古今中外，人事行政主要有这样几种模式：

一是以“恩赐官职制”为主要内容的人事行政模式。这种人事行政模式主要存在于前资本主义时期。其主要特点是：专制统治者（国王或皇帝）集立法、司法、行政、军事大权于一身，掌握了所有官吏的生杀予夺大权。官吏之间存在着层级依附关系，一切官员都是依靠专制统治者的恩赐而取得官职的，这种专制集权制度必然导致行政人员依附人格的出现。恩赐官职制的典型特征是宗法主义的世袭制，血缘关系是任职的重要条件之一。我国古代的世袭制虽然在各个朝代略有差异，但大都采取由嫡长子继承的办法。官制上嫡长子世袭制，也称作世卿制。

二是以“政党分肥制”为主要内容的人事行政模式。1688年，英国资产阶级革命取得胜利后，确立了资产阶级君主立宪制，议会成了最高权力机关，资产阶级地位迅速提高。19世纪初，在议会制度进一步发展的同时，现代意义上的资产阶级两党制也得以产生。两党通过竞选轮流执政的政治制度也反映到了人事行政上来。虽然在西方资产阶级革命取得成功的国家中大都在法律上明确规定“人人皆有在政府中任职的平等权利”，但在实际的人事行政过程中，却盛行着“政党分肥制”，即在政府竞选中获胜的政党，可以独占主要政府职位，凡是对竞选有功或与党派领袖有个人关系者，均可参与对政府官职的“分赃”，捞得一官半职。

三是以“功绩制”为主要内容的人事行政模式。现代“功绩制”也就是以“公开考试、择优录用”为基本手段的现代文官制度，最早从英国开始实施这一人事行政制度。这种被称为“功绩制”的文官制度以政府职位向社会开放为特征，政府中的绝大多数官员均需经过公开竞争考试而得以择优录用。英国文官制度建立伊始，文官的晋级主要考虑年资，即随着工龄的增长一律晋级加薪，结果导致冗员充斥、效率低下。此后，英国建立了重表现看才能的官吏考核制度，这种“论功行赏”的晋升方式称为“功绩制”。其后，美国借鉴英国经验建立了文官制度，也比较重视考核。强调各级公职人员的任用、留任、加薪和晋级，均应以工作考核为依据。

公务员制度是以“功绩制”为主要内容的人事行政模式的制度化，它通过制定法律和规章，对公务员进行依法管理，是人事行政的制度化、法治化、科学化和管理较为完备的形式，是人事行政的核心内容，体现了人事行政发展的一般趋势。

“公务员”一词是译自英文的“civil servant”，中文也有译作“文官”的，日本在二战前称“文官”，战后改称“公务员”。公务员的范围在各国亦不甚相同。例如，法国和日本几乎将所有公职人员都称为公务员，而英国文官则只限于中央政府系统中的事务官。总的来说，西方国家的公务员是指通过非选举程序（主要是通过竞争性考试）而被任命担任政府公职的国家工作人员。公务员是政治与行政系统中的一个特定的群体，在国家政治生活和社会生活中占据着特殊的地位，发挥着特有的作用。各国为了加强对公务员的有效管理，提高行政效率，逐步形成了一系列相关的规章制度。这些制度对公务员的考试、录用、考核、奖惩、待遇、晋升、调动、退休以及分类管理等均做出了系统的规定，从而形成了较为完备的公务员制度。

二、公务员制度的结构特征

现代意义上的公务员制度形成于19世纪中叶的英国，后来在美国得到新的发展。随后，德国、日本、法国都建立了公务员制度。

英国是世界上第一个建立常任文官制度的国家。1688年英国资产阶级革命胜利后，确立了资产阶级君主立宪政体，用“政党分肥制”取代了“恩赐官职制”。但是，政党分肥制带来了任人唯亲、营私舞弊和效率低下等腐败现象，而且，由于每一次政党更替都导致人员大换班，不利于政局的稳定和政府工作的连续性。1694年至1699年间，英国政府进行了吏治改革运动。1700年通过的《吏治澄清法》明确规定：“凡接受皇家薪俸及年金的官吏，除各部大臣及国务大臣外，均不得为议会下院议员。”1805年，英国财政部设立政务次官，不与内阁共进退。1833年，常务次官制在各部推广。自此，“政务官”与“事务官”之分得以确立。这便是英国公务员制度的源头。从19世纪50年代起，英国政府对官员制度进行了较为全面的改革。1854年，斯坦福·诺斯科特和查尔斯·杜威廉在对英国文官制度全面调查的基础上，提出了《关于建立英国常任文官制度的报告》（通称《诺斯科特—杜威廉报告》）。报告提出了改革文官制度的建议，包括确立公开考试竞争录用制度，对各部人员进行统一管理等。1855年，英国政府颁布了《关于录用王国政府文官的枢密院令》，决定成立文官委员会，办理低级文官的考试录用工作。1870年，英国政府颁布第二个枢密院令，规定公务员缺位一律由公开竞争考试及格者充任。这标志着英国公务员制度的正式诞生。

继英国之后，美国也形成了具有自身特点的公务员制度。19世纪80年代以前，美国所实行的也是“政党分肥制”。1840年，国会两院议员提议创建公务员分级考试制度。1867年，国会通过《官吏任期法》，规定经国会同意任命的官员，总统不得随意更换。1883年，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的《调整和改革美国文官制度的法案》（即《彭德尔顿法》）。该法案规定了美国公务员制度的一些基本原则，如通过考试择优录用政府工作人员；政府工作人员对两党保持中立，不得参加政治活动和提供政治捐款；不因政治理由被解雇；依法成立文官委员会，负责联邦文官的统一管理。这一法案标志着美国公务员制度的形成。

各个国家在建立公务员制度的过程中因具体国情的差异和所处时代的不同，呈现出不同的特征。但作为现代人事行政制度化、科学化管理较为完备的形式，公务员制度也体现出一些共同的结构特征。这些特征可概括为以下几个方面：

第一，公开考试、择优录用。这是公务员制度最根本的特征。英国进行文官制度的改革即是以公开考试、择优录用为突破口的。“公开考试、择优录用”是杜绝用人制度上的种种弊端的有效手段，有助于政府选拔贤能和提高公务人员整体素质，也适应了政府职能扩大化和专业化的需要，从而提高了政府绩效，也为人才充分施展才华提供了舞台。

第二，严格考核、功绩晋升。考核是提高工作效率的重要环节。英国文官制度较早建立了“重表现看才能”的考核制度。这种论功行赏的考核制度也称为“功绩制”。它首先由公务员本人提出工作总结报告，交由部门首长根据工作知识、责任心、创造力、判断力、可靠性、机敏性、监督能力、热心程度、性情、行为道德等进行考核、打分，给以总评，并择优推荐。美国在借鉴英国公务员制度的过程中，从一开始就建立起一套以功绩制为基础的公务员考核制度。强调公务员的任用、留任、加薪、晋级均应以工作考核为依据。尔后，其他国家在建立和完善考核制度时，大多借鉴、参考了英、美两国的经验。

第三，政治中立、职务常任。公务员按其产生方式、任期和与执政党的关系不同而分为政务官和事务官两大类。前者是通过竞选获胜的执政党组阁而获得政治任命的，实行任期制，与执政党共进退；后者是通过公开考试，择优录用而进入公职系统的，在政治上实行中立原则，实行职务常任，不因政党斗争和不同的选举结果而进退。美国《文官制度法》规定：“政府公务员在政治上必须采取中立态度。禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱授受。”日本《宪法》规定：“任何公务员，都是全体国民的服务者，不是为一部分人的服务者。”日本《国家公务员法》规定：“公务员不得为政党和政治目的的谋求接受捐款及其他利益，不得以任何方式参与上述行为”，“不得作为政党或其他政治团体的负责人、政治顾问或同等作用的成员。”其他国家的公务员制度也有类似规定。

第四，人事分类、依法管理。世界各国公务员制度中都对公务员进行了人事分类，目的是实现公务员的科学管理。主要表现为两种形式：一种是职位分类，分类的依据主要是职位的客观需要；另一种是品位分类，分类的依据是公务员的个人条件。两种分类方式各有其优缺点。实际上，每个国家的公务员也不完全是按照一种形式进行分类的，而是以一种分类形式为主，兼顾其他分类形式的优点。这是各国公务员分类管理发展的共同趋势。依法管理是公务员制度的一个基本特征，也是人事管理制度现代化、科学化的一个重要标志。各国都相继制定和颁布了一系列公务员管理法律、法规，系统地规定公务员的考试录用、考核、晋升、奖惩、流动、培训、分类、工资福利、退休退职、管理机构、法律保障与监督等等内容，使公务员管理做到了有法可依。通过法律的形式将公务员的地位、权利、责任、义务作了详细规定，使公务员的合法权益受到法律保护，违法行为受到法律追究。健全的法规和严格的执法，使整个公务员管理井然有序。

第五，专业培训、素质更新。随着政府职能的扩大化和专业化，越来越注重专业技术人才在政府管理中的重要作用，是否具有现代公务职位所需要的专门知识和技能就成了录用公务员的重要标准。而在对公务员进行培训时，也主要是针对其工作岗位的需要进行专业技能培训。各国都建立了由培训的计划、规划、组织、领导、实施、方法、经费、法律保障等组成的严格的培训制度。培训是提高公务员素质的有效环节，是实现公务员知识更新的根本途径。

三、公务员制度的基本内容

关于公务员制度的基本框架，各个国家大致相同，其具体内容却因国情不同而差别很大。各国公务员制度的具体内容一般都以法律形式做出明确规定，便于理解和执行。我国《公务员法》共有十八章一百零七条，除第一章“总则”、第二章“公务员的条件、义务与权利”及第十八章“附则”外，其余几乎每一章都涉及一项或多项具体的管理制度，它们构成我国公务员制度的主要内容。概括起来，主要包括以下几个方面。

1．职位分类制度

职位分类就是根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，分为不同的类别和等级，然后用文字的形式固定下来，形成规范性文件，为公务员的考试录用、考核、晋升、培训、奖惩、工资待遇等各项管理提供依据。

我国公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。综合管理类的非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。公务员的职务应当对应相应的级别。公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。

2．录用和聘任制度

公务员的录用和聘任是普通公民进入公务员队伍和担任一定级别的公务员职务的“入口”，采用公开、公正、公平、充分竞争的原则招录公务员是建设高素质公务员队伍的前提。我国公务员法首次在法律中规定了聘任制，这将给公务员队伍带来生机和活力。

公务员的录用，是指机关按照有关法律和法规的规定，遵循一定的标准和法定程度，通过考试、考核或其他方法，吸收符合条件的人员为公务员的一种人事制度。机会均等原则、公开原则和择优原则是公务员录用制度的主导原则。机会均等原则是指对公务员公开择优录用，不受民族、种族、性别、出身、居住地、政治立场、宗教信仰、婚姻状况等影响，一视同仁，并以业绩、品行情况等作为录用公务员的标准。公务员考试必须公开公正。通常由公务员主管部门通过各种新闻媒体发表公告，公开录用部门和职位、考试科目、地点和报考的资格条件。报名后由有关机关对报考者各方面情况予以资格审查，符合报考资格条件的人员才能参加考试。我国公务员法规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。

聘任制是行政机关通过合同选拔、任用公务员的一种人事管理制度。聘任制产生的公务员又称聘用合同制公务员。合同规定双方的责、权、利及有效期限，合同期满，经双方同意，可以续聘。我国《公务员法》中规定，机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。聘任制中规定了严格的程序，聘用合同或者所附的岗位说明书中规定了每一岗位的工作职责、学历、能力、经验等要求，从而保证了聘用公务员的质量。

3．考核和培训制度

公务员的考核是指机关按照法定管理权限，根据公务员法规和国家其他有关规定确定的考核内容、原则、方法、形式和程序对所属公务员进行的考察与评价制度。对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。

培训就是通过有关的培训机构，由具有实际工作经验和科学理论知识的人员，教导公务员掌握和提高工作所需的特定知识和技能的过程。公务员通过培训，可以更新和补充新形势和新环境下所需要的知识和技能，可以在科学技术日新月异的情况下，较迅速地掌握现代化的工作技艺和手段，以更加有效地从事公务工作。对公务员的培训，一般都强调学用一致，即要求培训内容与工作实际相结合。在培训过程中，公务员因等级不同、工作种类不同而分别接受不同内容的培训。我国《公务员法》规定，机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训。

4．职务任免制度

公务员职务任免是人事管理的重要环节。依法对公务员的职务及时进行任免，实现公务员职务任免工作的规范化、制度化，对于发挥公务员才能，保证机关人事相宜、结构合理等方面有着重要作用。

公务员的任职是指依法享有任用权的机关根据有关法律的规定和任职条件，通过法定程序，办理法定手续，任用公务员担任某一职务。它包括经过考试录用已经取得公务员任职资格的人员的任用，也包括在职公务员在部门内部或跨部门的升任、降任和平级转任等。公务员的任职与公务员的录用有所不同。任职是授予已经具有公务员身份的人员一定的职务，而录用则是将原来不具有公务员身份的人员吸收到公务员队伍中来。

公务员的免职是指依法享有免职权的机关和个人根据有关法律的规定，通过法定程序，办理法定手续，免除公务员所担任的一定的职务。公务员的免职包括程序性免职和单纯性免职。前者是指委任或聘任在职公务员担任新职务之前或同时，免去其原来所担任的职务。后者是指以免除现任职务为目的的免职，如退休、长期离职学习，或者因机构精简、职位撤销等原因而发生的免职。免职不同于纪律处分中的降级、撤职、开除等。免职是由于公务员转换职位、职务升降、离职学习、身体健康不能坚持正常工作、退休以及其他职务变化而自然发生的，而降级、撤职、开除等则属于惩戒措施。

5．职务升降制度

公务员职务升降制度是对公务员晋升职务或降低职务的规定，是有关公务员职务升降的原则、条件、方式以及实施程序等方面规定的总称。它包括公务员职务晋升和降职两个方面的基本内容，是对公务员职位和级别的纵向调整。

晋升是公务员由原来的职位调任另一职责更重的职位，它意味着公务员在职位结构中地位的上升、职权和责任的增大，同时也伴随着待遇的提高。我国《公务员法》规定，主任科员以下的非领导职位出现空缺时，可以通过面向社会的公开招考的方式来选拔录用。领导职位和副调研员以上的非领导职位出现空缺，则主要是通过晋升的方式，从下级公务员中选拔，使之晋升到更高级的职务。

降职是指公务员所任职务的下降，它一般意味着公务员在职位结构中所处位置的降低，职权和责任范围的缩小以及工资、福利方面待遇的相应降低。公务员的降职体现为公务员职务的下降，但降职并不是一种处分，而是让由于各种原因而不胜任职务的公务员改任一种较低的职务的管理措施。我国《公务员法》规定我国公务员降职的条件为：公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。

6．奖惩制度

奖惩制度是奖励制度和惩戒制度的统称。奖惩制度是人事管理的重要内容，也是公务员激励约束机制的重要组成部分。自古以来的人事行政都十分重视奖惩的作用，强调“赏罚分明”、“同功过者同奖罚”等。有效地实施和完善公务员奖励制度对于激励公务员努力工作有着重要意义，而惩戒制度对于加强公务员队伍建设，改进机关工作作风，遏制腐败现象，促进廉政建设，具有十分重要的作用。

公务员的奖励是指机关按照规定的标准、条件和程序，对在公务活动中成绩突出的公务员或公务员集体给予物质、精神嘉奖的人事管理活动。奖励是一种重要的人事激励手段，它通过物质的、权力的和精神的授予，使工作业绩优异者可以与工作一般者区别开来，并得到实际的利益、社会荣誉和地位的奖赏，从而激励包括受奖励人在内的全体组织成员更加努力工作，模范履行义务，有创造更大业绩的动力。奖励必须依据法定的条件，避免随意性。

惩戒制度是指机关依法对公务员违法违纪的职务行为进行行政处分的制度。对公务员的惩罚不是目的，而是手段。通过对公务员违法违纪职务行为的惩罚，使他们引以为戒。严格执行对公务员的惩戒制度是规范行政管理的重要方面。公务员的惩戒制度具有权威性和严肃性，对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。

7．交流与回避制度

公务员的交流是指机关基于工作需要、锻炼人才的需要或其他法定的原因，依据法定的管理程序和方法，改变公务员的隶属关系或工作岗位，以激发组织活力并达成人事相宜目的的人事管理活动。通过有计划的交流，可以使公务员在不同的岗位上积累经验和知识、增长阅历和才干、提高素质和能力。通过人才流动机制，可以最大限度地发挥公务员的聪明才智，也为公务员学以致用和适才适用提供了一条途径。我国公务员制度中规定了公务员交流的三种基本形式是：调任、转任和挂职锻炼。

在公务员制度中，回避是指为了防止公务员出于某种亲情关系或个人利益，有可能无法秉公执行公务，直至徇私枉法、以权谋私，而对其任职和执行公务等做出的事前限制性措施。在我国建立公务员回避制度，不仅是必要的，而且也是必需的。这既维护了公务员的形象和政府的声誉，也有助于形成良好的社会风气。

8．辞职、辞退与退休制度

公务员的辞职是指公务员按照一定的法定程序，主动地提出解除与其所服务的机关工作关系的申请，并经过有关部门批准而辞去所担任公职的制度。担任领导职务的公务员，因个人或者其他原因，可以自愿提出辞去领导职务。领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。

公务员的辞退，是指机关依据有关法律，按照一定的法定程序和事实，由有关机关批准，解除公务员与其机关工作关系的制度。辞退是机关的主动行为。但是，辞退不是处分，而是机关输出不适合在本单位工作人员的一种手段。世界各国对辞退公务员的条件有十分明确而严格的规定，如对因公致残而又丧失劳动能力者；身患严重疾病或负伤正在治疗者。但是，在孕期、产期、哺乳期的女性公务员，不得辞退。

公务员的退休是指当公务员因年老或其他原因（如因公致残等）而不适宜继续工作时，由国家发给该公务员一定的退休金，并使之退出公务职位的制度。公务员的退休制也是公务员系统的人员输出机制。我国《公务员法》规定，公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的，应当退休。

9．工资福利保险制度

公务员的工资是指国家以货币形式支付给公务员的劳动报酬。工资制度作为一种社会分配方式，是有关工资形式、工资标准和工资支付原则、办法的总称。建立科学合理的公务员工资制度，有利于贯彻按劳分配原则，增强竞争激励机制，从而调动广大公务员的工作积极性。同时，公务员的工资制度作为整个公务员制度的一个组成部分，对公务员制度中的考核、奖惩、晋升、辞职、辞退、退休等管理环节的有效运转，都具有非常重要的作用。

公务员福利制度是国家和单位为解决公务员生活方面的共同需要和特殊需要，在工资之外给予经济上帮助和生活上照顾的制度。这是公务员社会保障制度的重要组成部分。建立公务员福利制度，有利于改善公务员的工作生活条件、减轻经济负担和促进身心健康，从而有利于稳定公务员队伍，调动他们的工作积极性，提高工作效率。

公务员保险制度是指国家对因生育、年老、疾病、伤残和死亡等原因，对暂时或永久丧失工作能力的公务员给予物质帮助的一种保障制度。公务员保险制度是社会保障制度的一个重要组成部分。建立和实施公务员的保险制度，对于保障公务员的基本生活、解除他们的后顾之忧、调动他们的工作积极性、促进经济的发展和维护社会的稳定等，都具有重要的作用。

10．申诉控告制度

公务员的申诉控告权利，是宪法规定的公民的申诉控告权利的具体化。建立公务员申诉控告制度，确立公务员的申诉控告权利，不仅是保证公务员作为公民的切身利益和合法权益不受侵害的有力手段，而且是对机关及其公务员实行监督的重要措施。

公务员的申诉是指公务员对机关做出的涉及本人权益的人事处理决定不服，依法向法定机关提出重新处理意见和要求的行为。公务员申诉的主要目的在于维护和保障本人的合法权益，及时纠正机关违法或不当的人事处理决定。从某种意义上说，公务员的申诉是国家为保护公务员的合法权益而设立的一种事后补救制度，给受到处理的公务员提供表达意见，要求纠正违法或不当的人事处理决定的机会。公务员的申诉，除了维护和保障自己的合法权益外，也可以对作出人事处理决定的机关形成一定的监督和制约。

公务员的控告是指公务员对机关及其领导人的失职、渎职、打击报复、栽赃陷害、以权谋私以及其他侵害自己合法权益的违法乱纪行为，向有关机关提出的指控。公务员的控告是鼓励和保护公务员同不法行为作斗争的有力武器，也是公务员保护自己不受他人非法侵害的有效手段。受理控告的机关对依法提出控告的公务员应当予以保护，不得歧视、刁难。对公务员提出的控告，不得置之不理或者敷衍塞责，更不得将控告材料转给被控告人。对控告人进行打击报复的，上级机关必须追究直接责任者和负责人的责任。