序

一

本书以“理解公共事务”作为书名，因而有必要先简要说明什么是公共事务。事实上，“公共事务”是一个难以明确界定的概念。“公共”是与“私人”相对而言的，凡是与众人相关的事务（众人之事）和组织或团体的活动（集体行动）都可以称为“公共事务”（广义）；国家的活动、以国家为中心的活动或政府的管理活动（政治与行政）是最基本或最典型的“公共事务”（狭义）。正是在这个意义上，孙中山先生说：“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治”；马克思则有“行政是国家有组织的活动”的著名论断。

公共事务是一个涉及众多人文社会科学学科的重大理论与实践领域，主要是政治学与公共行政学（或公共管理学）的研究对象。人们往往把公共行政学（或公共管理学）界定为公共事务研究的学科。在西方尤其是美国，公共行政学（Public Administration）、公共事务（学）（Public Affairs）、公共政策（学）（Public Policy）、公共管理学（Public Management）是往往被当作同一个学科的不同名称；相应地，这一领域的教学与研究机构（尤其是研究生院），也叫做公共行政学院（二战以前流行）、公共事务学院（20世纪50、60年代最流行）、公共政策学院（20世纪60年代末到70年代流行）和公共管理学院（20世纪80、90年代开始出现）。在这里，作者也将公共事务主要视为公共管理学及政治学的研究领域。

公共管理学以公共部门的管理（核心是政府管理）作为研究对象，其前身是传统的公共行政学——它形成于19世纪末20世纪初，并支配了20世纪公共部门研究的大部分时光（20世纪70年代以前，它一直是公共部门研究的主导范式），是一种与西方工业社会相适应的政府管理理论以及实践模式。自20世纪70年代开始，随着全球化、信息化以及知识经济时代的来临，西方公共管理的理论与实践发生了深刻的变化，特别是出现了声势浩大的公共部门改革或政府改革浪潮（“新公共管理”、“管理主义”、“再造政府”或“企业化政府”运动）。这场改革不仅改变了西方公共部门管理的实践模式，而且也改变了公共部门管理的理论形态以及知识体系。用《公共管理导论》一书的作者欧文·E.休斯的话来说：“新公共管理的采纳意味着公共部门的研究领域中新范式的出现。”注1较之于传统的公共行政学，今天的公共部门管理研究领域的学科基础、研究视野、理论主题、学科框架、知识体系、学科分支以及理论成就都已发生了深刻的变化。

注1Owen Hughes, Public Management and Administration:An Introduction（2nd ed.）, Macmillan Press LTD., ST.Martin's Press, Inc.,1998, p.1.

公共管理是一种客观的社会活动及过程，它构成公共管理学的研究对象。与传统公共行政学一脉相承，公共管理学要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）。然而，作为一种新的学科“范式”，公共管理学的研究更注重如何应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品或公共服务。正如英国著名行政学者胡德所说：“公共行政就是关于公共服务供给的制度安排。”从这个意义上说，从静态的政治组织结构和制度研究导向动态的公共服务需求与供给问题，正是传统公共行政学向公共管理学变革的重要标志之一。

如果说传统公共行政学把抽象的官僚制行为与结构作为研究焦点的话，公共管理学则把关注点放在满足公众的服务需求上，寻求有效的公共管理方式来提供广泛而优质的公共服务。美国著名行政学者V.奥斯特罗姆指出：“作为传统公共行政理论的核心概念，官僚制结构是必要的，但它对于富有生产力、富有回应性的公共服务经济并不是充分的。正因如此，政治经济学家已把公益物品和服务的供给看成公共行政的核心组织性概念，研究如何超越特定政府管辖的限制，通过协作行为来共同提供特定的公益物品和服务。”可以说，20世纪70年代中期以来，公共服务已经成为政府为公众提供的一切公共事物的代名词，成为公共管理替代传统公共行政的核心所在。而西方国家之所以出现声势浩大的政府改革运动，与其将政府的基本职责定位于公共服务也有着密不可分的关系。

综上所述，作为一门研究公共事务管理活动或公共管理实践的学科，公共管理学可以界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共事务管理，即公共组织和公共管理过程及其规律性的学科。公共管理的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品与公共服务。或者说，公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）如何有效地提供公共物品与公共服务的学问。

二

公共管理是当代社会科学及管理科学的一个新学科。20世纪80年代中期，我国恢复并展开了对该领域的研究与教学工作。经过了二十余年的发展，我国公共管理与公共政策的学术研究、人才培养和知识应用方面取得了显著进展，逐步成长为一个独立的研究领域，在我国社会科学和管理科学的研究中占有了重要的一席之地。特别是20世纪90年代末以来，随着我国市场经济体制的建立和行政体制改革的深化，公共管理一级学科的设置和我国公共管理硕士（MPA）专业学位研究生教育的启动，在高校中数以百计公共管理（公共事务、公共政策）学院的建立，公共管理学科的博士点、硕士点和本科专业的大量开设与招生规模的扩大（尤其是在全国研究生统一招生中，行政管理专业已连续两年跻身于全国十大热门专业之中），各级党校和行政学院日益把公共管理作为干部培训的主要课程领域等迹象，表明公共管理学科业已成为当代中国社会科学和管理科学领域的研究及教学的一个充满生机活力和具有远大前景的学科，而且正逐步成长为一个大学科。

与此同时，经过二十多年特别是近几年的发展，我国公共管理的学术研究和知识应用方面也取得了显著进展。国家自然科学基金会管理科学部的《宏观管理与政策学科“十一五”发展战略与优先资助研究报告》所提供的数据表明，近十年来，我国公共管理与公共政策领域发表的论文和其他研究成果数量有了显著增加。1994年国内77种相关核心期刊在宏观管理与政策领域发表的论文数量为18050篇，而2003年发表的论文数量为30669篇，增长幅度达70%。比较集中的方向有：城镇管理与区域发展、三农问题、资源与环境管理、公共管理的理论与方法、社会保障、公共卫生、公共安全与危机管理等。其中，公共管理理论与方法1993年到2003年的论文数量增长3倍，公共卫生与社会保障方面的论文自1995年开始迅速增加，到2003年时几乎为10年前的2倍，公共安全与危机管理近三年内引起大量关注，2003年比10年前增加了6倍之多。

公共管理与公共政策选题是近几年出版行业的一个热点，有大量的译著、论著及教材问世。例如，为适应公共管理学科的教学与研究以及我国公共管理改革实践的迫切需要，中国人民大学出版社及时地推出“公共行政与公共管理经典译丛”和“公共政策经典译丛”，前者由“经典教材”、“公共管理实务”、“政府治理与改革”和“学术前沿”四个系列所构成（其中的“经典教材”系列展示了当代西方公共管理学科的新视野、新途径、新理论及新成就）；清华大学出版社也出版了“清华公共管理译丛”；北京大学出版社和中国人民大学出版社等出版机构还出版了公共管理与公共政策方面的多套英文原版影印丛书。这些译丛和英文原版影印丛书为我国的读者特别是公共管理各专业的师生、研究人员以及公共部门管理者提供了关于公共管理学科的新资料和新知识。同时，不少出版社也适时地推出由国内学者主编的“公共管理”、“公共行政”、“公共政策”、“政府治理”、“公共管理硕士（MPA）教材”等系列丛书或系列教材，以满足公共管理学科教学与研究迅速发展的需要。

然而，另一方面，与国外尤其是西方国家相比，目前我国公共管理学科的教学与研究仍然比较落后，存在着学科边界模糊，学科视野狭窄，基础不牢，学科知识体系单一，研究方法陈旧单一，知识创新不足，理论研究落后于实践发展，针对性、应用性不强，对国外公共管理领域的新思潮、新流派、新理论和新方法的跟踪研究还不够等方面的问题。因此，我国公共管理学科的知识体系亟待创新。同时，新世纪我国的公共管理领域正酝酿着理论上的突破。近几年来，公共管理理论上创新的迫切性与日俱增。目前，我国公共管理学者不仅对当代西方公共管理学科的发展感兴趣，而且更对于我国公共管理学科的知识体系创新（尤其是作为一个一级学科的公共管理学的学科基础和理论体系，以及作为MPA教育培养方案核心课程的“公共管理学”的教学体系如何建立一类的问题）感兴趣，公共管理的基本理论和方法研究以及知识创新成为本学科发展的重中之重。

从实践上看，我国改革开放和市场经济发展急需公共管理与公共政策特别是政府管理或治理的创新研究。随着全球化、信息化时代的来临，当代国外公共管理的理论和实践发生了深刻的变化。在我国改革开放和现代化建设事业的发展过程中，公共管理产生了大量急需解决的重大问题。特别是最近中共中央关于科学发展观、构建和谐社会、建设创新型国家等战略目标的提出，既为中国公共部门尤其是政府的改革与发展提供了新的巨大空间，也对公共管理学科的研究提出了更高更新的要求。巨大的现实与理论需求必将有力地推动我国公共管理学科的迅速发展。因此，必须根据我国的现实需要，推动公共管理的基本理论和方法研究以及知识创新，并选择更具有战略性和针对性的实践课题，有效地帮助党和政府处理和解决复杂的公共管理和公共政策问题。

三

本书选取了作者十几年来在公共事务（公共管理及政治学）领域发表的近三十篇论文，汇集成册。它是作者的自选集，是作者这些年来在该领域的学习与研究的心得体会。本书所选论文分为如下四编：

第一编：“学科范式”。主要探讨公共管理学科的范式变化以及公共人力资源管理、公共部门战略管理、公共经济管理、政府工具等几个分支学科的研究范式；并涉及西方“新政治经济学”的兴起、当代西方政治学的知识图景、当代西方社会科学发展的整体化趋势等论题，目的是从更广泛的知识背景上来把握当代公共管理研究的发展脉络。

第二编：“政策分析”。专门讨论公共管理研究核心主题领域——公共政策分析（政策科学）以及公共选择的几个基本的理论与实践问题。论题包括：政策科学的“研究纲领”、公共政策分析的新途径与新成就、中国政策科学研究的现状与未来、非市场缺陷的政治经济学分析、公共选择的方法论及其启示、市场决策与非市场决策等。

第三编：“政府职能”。主要研究市场经济条件下（或转轨时期）我国政府作用以及我国政府职能转变问题，涉及转轨时期我国政府的职能定位、政府的社会管理与公共服务职能的强化、政府能力建设以及如何用市场力量改善政府绩效，如何加强对公共服务提供机制与方式的研究等方面的论题。

第四编：“行政改革”。主要分析当代西方和中国的政府改革实践的进展、趋势、经验教训与推进路径。在讨论当代西方政府改革的趋势、改革的战略与战术、改革与治理中常用的市场化工具、公务员制度改革等问题之后，着重探讨我国行政体制改革的走向、地方政府改革的新趋势以及行政审批制度的改革等方面的问题。

《理解公共事务》一书运用规范研究、比较研究、实证分析及案例分析等方法，探讨当代公共管理学的理论基础、学科前沿和实践进展中的若干重要主题，勾画出这一学科领域的基本轮廓。本书可以作为公共管理和政治学等学科学生相关课程的教学参考书，也可以作为公务员和其他读者了解当代公共事务研究领域及其理论前沿和实践进展的读物。

本书的出版受教育部“长江学者奖励计划”项目的资助。感谢北京大学出版社将本书列入《未名社科菁华·公共管理学》丛书出版计划，感谢社会科学编辑部耿协峰主任对本书的大力举荐，尤其要感谢责任编辑都娟女士为本书的编辑付出的辛勤劳动。还要感谢发表本书各篇论文的杂志社以及责任编辑们，没有他们先前的劳动，也就没有这本书。应该说，本书只是作者多年来在公共管理及政治学教学与研究中的点滴体会，仅仅是一孔之见，有偏颇与不当之处，诚望读者指正！

陈振明

2007年1月28日

于厦门大学成智楼