第二节 制度与国际秩序

与上述现实主义认为权力决定秩序不同，自由制度主义认为制度建构秩序。在国际关系理论体系中，国际制度又被称为新自由制度主义理论，是近二十多年来西方国际关系理论各学派中“扩展最快、影响最大的一支”。关于国际制度概念的界定，学术界有不同的理解。但首先必须明确的是用国际制度的概念来代替国际体制的概念，其长处在于可以突出这种国际合作越来越具有合法性和约束力。至少可以从两个层面深入理解国际制度，即国际制度的理论内涵和国际制度的现实存在。克拉斯纳认为，国际制度是“在国际关系某一特定领域或国际角色在认识上趋于一致的原则、规范、规则和决策程序”。基欧汉认为，国际制度是指“规定行为的职责，限制行动，以及行为者预期的持久的一组正式或非正式的规则网络，是指导世界政治诸要素的规则和协助实施这些规则的国际组织”。

国际制度在国际关系中的作用日趋增大已是不争的事实，它代表着世界发展的一大潮流。而且，在不同领域有着不同的表现形式，如按效力范围划分，国际制度可分为全球性、地区性和双边性三种；如按表现形式划分，可分为国际组织、国际规则和国际惯例三种；如按其内容划分，又可分为国际安全制度、国际外交制度、国际经济制度、国际环境制度、国际通信与交通制度、国际人权制度、国际社会福利制度以及有关其他全球性问题的国际制度等八种。在无政府国际社会中，借助国际制度的作用实现和平及维护稳定是国际关系发展史上具有深远意义的进步。

它有助于走出“现实主义困境”，拓展一种崭新的和平动力。自由主义者大多相信，极大地减少战争灾难、促进国际和平与繁荣是可以实现的。对自由主义者来说，国际体系中存在的国家有好坏之分，这对国家行为有决定性影响。“好”的国家寻求合作，彼此很少发生战争；“坏”的国家会挑起争端，诉诸武力。在自由主义者看来，权力的多寡难以诠释“好”国家的行为模式，他们更看重其他形式的政治和经济元素。在自由主义的大树下衍生出了一些重要观点，如“经济相互依存论”、“民主和平论”和“国际制度和平论”等。通过国际制度安排实现全球事务治理的途径，是对传统的通过市场的自发管理模式和通过政府途径的政府管理模式的发展。它反映了人们试图在市场的自发管理途径和政府的强制管理途径之外，寻找人类事务治理的‘第三条道路’的尝试。国际制度理论较好地探索了国际关系中“绝对利益”的日益增长与多边合作基础上的国际秩序之间的密切联系。它又可以在国际政治现实框架中为我们提供有益的政策选择路径。在国际关系进入转型时期，国际关系的内涵大大丰富了，国际关系的主旋律由国际冲突转向国际合作，“非此即彼”的零和博弈模式在减少，双赢、非零和博弈原则越来越成为主流。国际规则和规范的作用增强，成为调节国家间关系的重要杠杆，也日益成为可操作性的经常性行为规范，国际机制成为国际关系中较为现实的规范模式。国际制度提升了国家之间的合作水平，成为减少战争、促进和平的又一动力。

它提供了一条现实的“依制行事”的途径。国际制度是一套让国家彼此合作和竞争的规则，它列出可接受的和不可接受的国家行为类型。这些法则不是由某一个万能的权威强加给国家的，而是由国家之间通过磋商、谈判之后达成的，它不仅仅是对原来国际法的简单继承，更重要的是对国际关系价值取向的转变。传统国际政治思维在本质上继承的是一种“人治”的思维传统。通常情况下，国家对相对收益的共同预期导致国际合作。国际制度的出现，一方面必须要得到绝大多数参与个体建立在自身利益判断基础上的普遍认同；另一方面，国际关系制度化使解决国际纷争的途径从强权路径向根据国际规范、协议、原则和决策程序来解决的方向转变。国际制度赋予国家以权利和义务，为国家在国际关系中的行为提供了基本的原则和规范，从而使得制度系统中的成员相互沟通、交流和认识到它是什么，它能做什么，不能做什么，行为的后果会是什么，等等。这样，它大大增加了各个力量国际行为的可预见性和规范性。对制度的违背、轻视或侵犯都可能削弱国家的软权力，而不是相反。

它拓宽了国际和平的缔造参与者范畴。自由主义者相信，制度、法规或其他一些共同约定的国际协议或安排，能从根本上改变国家的行为方式，打消国家对私利的计较，使它们懂得一丝利己行动可能对其相对权力的侵蚀甚大，这样它们就会避免战争，走向和平合作。国际制度除了对国家的政策行为产生重要影响之外，还与当今国际社会中越来越突出的全球公共问题的全球治理理念有一种契合性。全球治理中的主体不仅有各国政府，还包括国际组织、跨国公司以及全球公民社会，如国际性的非政府组织、全球公民网络和公民运动等，国际制度既承认国家在缔造国际秩序中发挥主导作用，又重视动员非国家行为主体的广泛参与，这为各种国际行为体在和平追求方面预留了必要的空间。在全球化进程中，各个行为主体在交往过程中衍生出越来越多的具有“公共区域”的问题，如环境保护、公共卫生、国际贸易、国际金融的稳定、防止核扩散等。对这类公共区域的关注，迫切需要包括国家在内的各种社会力量共同行动。国际制度对于调动尽可能广泛的社会力量来讨论、解决这类公共问题起到不可替代的作用。

此外，国际制度提出了经济秩序与国际安全同样重要的观点。在国际社会合作范围日益扩大的条件下，军事的作用或动用武力的价值相对减弱，战争很难在经济高度依存的国际制度的密集区域爆发。综合国力的竞争核心就是经济实力的竞争。世界经济秩序的稳定构成了世界和平的重要基础和内容，经济实力的发展一方面成为国家获取安全感的基础；另一方面，国际制度一旦形成，便具有一种稳定性和独立运行的能力，可以给国际安全带来更多的可靠性。

任何社会秩序的维持，不仅需要一个有关建立秩序或避免无序状态的共同利益观念，而且需要有规定秩序行为的规则。然而，规则并不是社会所有成员追求共同利益的同等重要的工具，而是在社会中居统治地位或主导地位的成员追求自我特殊利益的手段。这是由于规则制定者的特殊利益与价值观念渗透在所有的社会规则体系当中。由于在制定规则的过程中，社会成员影响力的大小是不一样的，因此历史上任何一个规则体系，都主要服务于在社会中居统治地位或主导地位的成员的利益，而不是主要服务于社会其他成员的利益。

规则只是在具有效力的时候，才在社会生活中发挥自己的作用。规则具有效力，这并非表现为它们在任何情势中都得到所有相关的人或团体的遵守；相反，有效力的规则有时并不被人们所遵守，而且如果实际的行为和规定的行为完全一致的话，那么规则就没有存在的必要。但是，一个规则要在社会中具有效力，它就必须在某种程度上得到遵守，而且为规则所适用的所有人（甚至是那些执意违背规则的人）所顾及。

自由制度主义研究的分析工具是理性选择理论。它把经济生活与政治生活中的个体包括个人、国家视为追求利益最大化的功利主义载体。国家都是“经济人”或“理性人”，必然要追求以最小的代价交换最大的国家利益。国家也有可能从长计议，在可预期对方行为的前提下，希冀通过合作得到更有利的回报，强调的是个体选择和博弈。

这里需要关注个体理性和集体理性的矛盾。换句话说，是成员利益和制度利益的矛盾。这种矛盾反映在国际制度的地位和作用上，是目的和手段或者诉求与能力之间的矛盾。一方面，建立在超越个体的共有利益基础上的国际制度，能够起到单个国家无法发挥的独特的作用；另一方面，该国际制度的权力源自成员的认同或授予，却没有保障政策执行的直接物质手段，缺乏行之有效的强制机构。由于行为能力不足，只能依靠成员的协商一致。在国际关系中，国际制度被当作其成员处理对外关系的工具，成员集会、多边活动的舞台，抑或国际关系的独立参与者。这三种角色不是相互排斥，而是相互渗透、相互加强的，两种或三种角色同时存在，交互影响。事实上，成员实力相差悬殊的地区性组织，容易被某个实力强大的成员操纵成为其工具；而那些组织结构较为松散的全球性国际制度或机制，更多的是为其成员提供聚集合作、政策宣示的舞台。这种多重角色的认同和判定，在国际法、国际安全、国际一体化和国际政治等领域表现为：国际规则的制订者，集体安全的维护者，一体化进程的推动者，多元利益的协调者。

“囚徒的困境”有助于解读这种情形：双方均担心另一方不合作，从而使合作带来的帕累托最优解无法实现，转而采取欺骗对方、选择自己占优的战略，这主要是双方缺乏信任和必要的沟通所致。换言之，国家为了自身利益需要合作，但是无政府状态下的国际合作条件并不充分，因此创造充足的合作条件就成为国家是否合作的关键。

自由制度主义者认为，倘若能够建立一个信息流畅、透明度高的国际机制，就可以避免损人利己的情况发生，至少可以大大弱化这种损人利己的思维惯性。可见，这正好与现实主义对相互依赖有损于国家的独立和增加其脆弱性的见解相反；自由制度主义者则认为，相互依赖恰恰是建立信任、加强合作的前提条件。“相互依赖影响着世界政治和国家行为；而政府行为也影响着相互依赖的模式。政府通过创制或接受某些活动的程序、原则或制度来调节和控制跨国关系、国家间关系。我们称这些控制性安排为国际机制。”制度的功能之一就是可以解决“囚徒的困境”中的欺骗行为。此外，制度还有惩罚功能，对欺骗者进行惩罚，使其相对收益减少或成本攀升。总之，制度可以是国家之间避免冲突、走向合作的桥梁，可以培育新的信任，降低交往的成本。国际制度正是通过这种“褒贬”效用的释放，培育行为者的心理预期和合作习惯，从而保持和维护国际秩序的稳定。

国际制度既是在历史进程中对和平秩序构建的新的尝试，也是国际体系内部发展到当前“复杂相互依赖”阶段的现实要求，还是未来全球治理发展趋势的合法性保障。当制度可以有效地推动多边合作时，就更易于缔造国家间的和平与秩序。

尽管现实主义也认为国际规制有助于维护国际秩序，也是促成国际合作的重要条件，但它们认为国际规制的建立和维护主要依靠的是霸权国的权力。基欧汉接受了现实主义的一个基本假定：无政府性是当今国际关系世界的基本特征，在无政府条件下，国际体系成员必然具有自助特征，成员之间必然产生利益冲突和纷争。他在《霸权之后》一书中研究的主要问题就是：国际规制如何帮助克服国际体系的无政府性带来的负面效应。基欧汉针对国际机制的供应说提出自己的国际机制需求说。虽然他承认国际规制的建立极其困难，往往需要霸权国权力的支持，但是规制一旦建立之后，就有了自在的功能，霸权国权力不是国际规制存在和发挥作用的必要和充分条件。现实主义的供应说在理论上忽视了国际规制研究的重要一环，这就是国家对国际规制的需求。

自由制度主义在承认世界无政府状态不可能彻底改变的前提下，倡议通过某些相互依赖的较发达的领域，建立起约束性的制度性安排或规范，以图局部地改造无政府状态，实现国际关系的可控制发展。因为，一种具有合法性的世界秩序比凭借实力来维持的世界和平更让人感到安全。自由制度主义同样承认在无政府状态下，国际社会中国家之间的信任是稀缺的。不过它相信，作为主权国家，虽然可以独立自主地决策，但是在相互依赖的世界里，行为者之间的关系是密不可分的，就是说，在一方考虑其行动目标之时，还需要考虑其他行为者的选择，关注其他行为者的关注或敏感性。这实际上为合作提供了必要的前提和基础。

同时也应当看到，国际制度是可塑的。“在相当程度上，机制变迁的原因在于，现有的机制的影响和收益与心怀不满的国家对新规则结果的预期之间存在差距。问题的结构模式预测到，如果一个国家在现行规则之下的影响力与其改变规则的基本权力资源之间存在不一致，急剧的而非渐进的机制变迁就会发生。”这种机制可以变迁或瓦解，却不会彻底崩溃，它可以很快重建，以适应新的环境和状况。国际制度可以通过国家之间的协议或条约来建立，这些协议既可以是明示的，也可以是暗含的。“国际体系的结构（国家之间的权力资源分配）对国际机制的性质（与该体系相关的、或多或少不那么严格的一系列正式或非正式的规范、规则和程序）有着深刻的影响。反过来，国际机制影响并在一定程度上支配着体系内发生的政治谈判和日常决策。”在此情况下，国际秩序是可以培育的，相信进化与进步的力量，从个人自由的保护到自由国家的扩大，再到国际层面的制度与法律约束，国际政治会逐步达到自由国家内部社会那样的秩序，这就是自由主义的国际秩序改造原理。

自由制度主义的国家崛起模式是制度崛起。自由制度主义强调国际制度在国家崛起中的作用，认为国家崛起可以通过融入国际制度的方式完成。国家崛起其实是制度的分配，因为国家崛起使一体化的国际制度权力结构发生了新的变化，崛起国在国际制度中将占据比先前更加重要的位置。它实质上体现了一种多边主义战略，是以制度手段谋崛起，即通过制度合作方式谋求获益。在相互依赖的条件下，大国崛起可融入到各种各样的国际制度中去，国际制度可限制崛起国家自身的行为，崛起国自觉接受国际制度的约束与监督，这种崛起过程将不会引发战争。一旦某国退出或拒绝加入一项重要的国际制度，国际社会就给予威胁或惩罚。国际制度有助于各国形成国家行为的预期，即国家更愿意通过制度手段而不是军事手段来解决彼此间的矛盾和分歧。

应当看到，大国均势下的保障机制，在一定条件下可以起到保护一些国家独立的作用，但是这种保障作用是有限的。因为“国际保障制度”本身就是大国利益角逐的一种妥协和折中，它更多反映的是大国的利益分配，而并不代表弱小国家的利益或立场。因此只依靠国际制度并不能真正保障弱小国家的利益。而且在特定情况下，一旦利益发生转换，攻防易势，原有的大国关系及其安排就会发生变化，作为这种力量关系反映的国际机制或制度就将面临被突破或被颠覆的命运。因此国际制度虽然可能促进国际秩序的形成或起到某种维护作用，但并不能将国际秩序建立在这样的制度之上。因为制度本身并不是国际秩序形成发展的原动力。