第一节 当代中国的边疆战略

建国初期，中国政府忙于处理“三反五反”和朝鲜战争等国内外重大问题，对边疆问题还没有很好研究，不可能就着手把这样复杂的问题提到日程。朝鲜战争结束后，大的战争没有了，小的边界冲突又起。1955年底中缅边界发生了黄果园边界冲突事件。缅甸领导人首先向中国政府提出解决缅中边界冲突问题。中国领导人认识到应当着手解决边界问题了。中缅边界问题因此成为新中国急需解决的边界纠纷。中国政府也希望以中缅边界为突破口，确立新中国的边疆战略与划分边界的基本原则。1957年周恩来在谈到边界问题时说：中国的边界除中缅边界问题外，从南到北说，大致有这样一些问题：越南和中国之间有一两个小地方没有划清楚。印度和中国的边界是未定的。中国和尼泊尔边界是比较清楚的，因为有分水岭为界。中巴分界有一小段没有确定。中国和阿富汗接壤很少，但边界也没有最后的确定。中苏之间一般说来国界是定了，但是在新疆也还有一小块地方没有最后确定。当代同蒙古人民共和国的整个边界都没有划定，其间有些出入，在某些地方（如蒙古同我国新疆交界的一些地方）还存在着争论。我国同朝鲜民主主义人民共和国一般以鸭绿江、图们江为界，可是在没有江的地方，如在长白山、天池地区，也还有些争论。以上是陆地边界的情况。在海上，比如南沙群岛问题、中沙群岛问题、西沙群岛问题，也都有争论。由此可知，新中国成立之时，大部分的边界问题没有得到解决。如何确立新中国的新边疆战略以维护新生的社会主义政权，巩固新生的民族地区稳定，严重的任务摆在中国领导人的面前。是就事论事，立即谈判解决具体的中外边界问题，还是将边界问题置于新中国和平外交的整体格局中考虑，为中国现代化建设创造良好的周边环境？这些战略性问题，考验着中国领导人的智慧。

一、建国初期的国际环境

新中国建立之初，对国际形势的认识和新生共和国安全的考虑，是中国政府制定边疆战略、解决边界问题的基本依据。1949年9月中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《共同纲领》规定了新中国外交政策的基本指导方针。第54条规定：“为保障本国独立、自由和领土主权的完整，拥护国际的持久和平和各国人民间的友好合作，反对帝国主义的侵略政策和战争政策。”第55条规定：“对于国民党政府与外国政府所订立的各项条约和协定，中华人民共和国中央政府应加以审查，按其内容，分别予以承认，或废除，或修改，或重订。”第56条规定，新中国将在平等互利及互相尊重领土主权基础上与那些与国民党反动派断绝关系的友好的外国政府通过谈判建立外交关系。《共同纲领》只是确立了新中国建国之初外交政策的基本原则。对于如何处理旧中国的边界条约，解决边界问题，新中国一时来不及进行研究，也尚未制定详细的边界政策。20世纪50年代，中国所处的国际形势又是如何呢？50年代初，中国面临的国际环境十分严峻：在北方，中国与苏、蒙及东欧社会主义国家结成了社会主义阵营，但是无法由此打开西方资本主义世界的大门；在东面，以美国为首的帝国主义阵营，在中国周边拼凑了日美韩台联盟、东南亚条约组织、中央条约组织，对社会主义中国形成了遏制包围圈，同时还发动了朝鲜战争；在南方，印度支那半岛依然处在法国殖民者的战火中。只有缅甸、印度等国是中国的睦邻，成为中国通向资本主义世界的过道。在这种严峻的国际形势下，如何分化敌人、瓦解美国的反华包围圈，争取和平的国际环境，成为中国外交最重要的边疆战略。

毛泽东和周恩来将当时的世界格局划分为两个世界，即以苏联为首的社会主义新世界和以美国为首的资本主义旧世界。而旧世界可以划分为三类：一是以美国为首的好战集团；二是以英法为首的维持现状派，荷兰、比利时属于这个类型；三是以印度为首的原殖民地、半殖民地要求和平的国家，缅甸属于这一类。对于资本主义系统的三派国家，我们应该争取主和派，影响维持现状派，孤立好战派。周恩来进一步指出：“我们建立和平统一战线政策，不仅以苏新国家为基础，团结爱好和平的人民，而且要争取主张和平的国家，影响维持现状的国家，孤立与分化以美国为首战争集团。”周恩来由此出发，将缅甸划入旧世界中应该争取的主张和平的国家，试图以缅甸和印度为突破口，打开美国的包围。1954年，美国拼凑南亚防务集团时，企国拉缅甸入伙。周恩来夺取先机，充分展开国际统一战线斗争，首先访问印度、缅甸等国，发表了关于和平共处五项原则的联合声明，从而保证印度缅甸等东南亚多数国家不加入美国的反华集团。

二、新中国确立新的边疆战略

解放之初，中国政府对边疆问题有一个基本方针，那就是对边界问题的不承认主义，采取暂时维持现状的办法。1957年3月16日周总理在全国政协会议上回忆说：“我们建国之初，对边界采取的政策，是维持现状和不承认主义，当时这样的政策是需要的，是恰当的，可是我们已意识到，这只是一个权宜措施，不是一个长远的政策，总不能永远拖下去。”1953年朝鲜战争结束后，中共中央认识到国际和平大环境已基本确定，应当着手处理边疆问题了。中缅边界发生的黄果园冲突事件为中国领导人将边界问题提上议事日程提供了契机。1954年6月，周恩来出访缅甸时，缅甸总理吴努首先提到了中缅边界问题。黄果园发生武装冲突后，中国政府认识到边界问题的解决迫在眉睫，对边界问题的不承认态度必须改变。

1956年10月，在周总理主持下，中共中央发出了关于解决中缅边界问题的指示，阐明了早日解决中缅边界问题的必要性与可能性。并指出中缅边界问题的解决，将为同其他邻国解决类似的问题提供一个良好的开端与范例，从而使中国同这些国家建立起巩固的和平共处关系。为此，必须改变建国初期对边界问题的不承认主义和暂时维持现状的方针。这一指示促进了党内在边界问题上的思想统一。此后，中共中央为统一全国人民的认识，征取各界人士的意见，周总理从1957年3至8月在全国人大、政协，云南省政协以及史地学会座谈会上做了关于中缅边界问题的报告，阐述了中缅边界交涉的重大政治意义，以及中国边界政策转变的必要性。1957年3月，他与吴努在昆明会谈，也谈到边疆问题。中国领导人期望以印度和缅甸等周边友好国家为突破口，确立新中国的边疆战略：

第一，和平解决边界问题，树立中国和平共处的国际形象，争取中间地带国家，突破帝国主义与反华势力的包围，确保中国边疆与民族地区的安全。周恩来曾对中缅边界谈判的中方代表姚仲明多次训诫：帝国主义希望我们同邻国发生争吵，如果打起来，他们更高兴。我们绝不中其下怀！为推动形势向好的方向发展，必须对帝国主义的嚣张气焰进行反击，最实际、最有力的手段就是尽快以和平共处精神同缅甸解决边界问题。周恩来的边防战略突破了以薛福成为代表的旧中国的扼守天险保国防的立场。这不仅是因为中缅两国的性质有了根本的变化，中国“不能像过去的帝国主义侵略一样对待缅甸，而且要扶植弱小民族的独立”，更因为在当今原子时代，“要巩固国防，天然屏障的作用不大，我国西南边防的着眼点在于争取同邻国的和平共处”。这就是说，与邻国的和好更胜于天然屏障的边防线。

第二，睦邻友好，安定四邻，为国内社会主义现代化进行建设创造和平国际环境。50年代初期，中国百废待兴，发展国民经济，建设社会主义，提高人民生活，成为我国人民面临的首要任务。但是中国所面临的周围环境并不安定。50年代初，中国在朝鲜战争中的胜利，万隆会议上的重要作用，显示出中国在亚非事务中的重大影响。但由于边界问题、华侨国籍问题等尚未解决，东南亚某些国家对中国的恐惧随之而来。又由于美蒋集团的反共造谣，对中国邻邦进行威胁拉拢、挑拨离间，这些国家的领导人也对中国自惊自怕。1954年吴努总理第一次访华时坦率地表露了一个小国以大国为邻的复杂的疑惧心态，“中国好比大象，缅甸好比羔羊，大象会发怒，无疑会使羊羔提心吊胆，但又自信，蚂蚁虽小，也能爬到大象鼻孔里咬其柔软部分，使大象感到麻烦不安”。中国领导人也认识到这一点，他们认为：“社会主义（中国）当然不扩张。但是亚洲国家却不相信，它们认为大国必然扩张。所以以实际行动使他们慢慢相信，争取和平共处。先从缅甸开始，十年内争取解决同邻国的边界问题。解决后他们就放心了。”至于解决边界问题的方式与目的，中国领导人指出：“我们解决边界问题的目的是要安定四邻，争取国际形势的缓和，便于进行建设，而不是使我们同邻国的关系紧张起来，更不能用武力改变现状；如果因为边界问题使我们与邻国关系紧张起来，还不如不提，不解决为好，以等待时机的成熟。”

第三，坚持平等互利，维护正当的民族利益，反对大国主义。中国领导人认为：“缅甸是一个民族主义者所领导的国家，在政治上一般来说是一个独立的国家。”但民族主义国家有两面性，对帝国主义而言，它是朋友，在反帝国主义与殖民主义及战略问题上可以同它讲统一战线，即国际和平、民族独立的统一战线，但从社会主义与资本主义范畴上说，它又是我们的敌人，但不是我们今天的主要敌人。所以缅甸作为一个弱小的民族主义国家对强大的社会主义中国邻邦总有担心与疑虑。中缅两国是和平共处五项原则的倡导者，必须在边界问题上以实际行动反对大国主义，证明自己遵守平等互利的原则，尊重缅甸的独立领土完整。周恩来指出：“我们是一个大的社会主义国家，我必须设想到旧世界中这些民族主义国家与我们社会制度不同，对我们有疑虑有畏惧。我们一方面应当坚持与保护我们民族的正当利益，但另一方面也必须在反对大国主义方面作出一些榜样。就边界问题来说，重要的在于我们应该做到使双方真正在平等互利友好的基础上加以解决，而不在于我们必须多一点地方。何况这些地方很久就不在我们手中，或者原来就不在我们手中。总之，我们的做法应该表示我们确实是在实际行动中反对大国沙文主义。”

第四，以印度和缅甸为突破口，树立睦邻友好的典范。周恩来还指出：“我们和亚非国家要在和平共处这个问题上起示范作用。我们主张世界各国都和平共处。这个社会主义各国之间不成问题。现在讲的主要是不同社会制度国家间的和平共处，就是说新世界要同旧世界和平共处。旧世界我们把它分成两类：一类是帝国主义国家，一类是民族主义国家，包括一些爱好和平的国家或和平中立国家。旧世界的这些国家中比较容易同我们和平共处的就是民族主义国家，而我们周围这样的国家甚多，隔海的有印尼，共陆地疆界的有缅甸、印度、巴基斯坦、尼泊尔、阿富汗。如果能争取到这些国家真正同我国达成示范性的和平共处的关系，那将有助于和平地区的扩大和和平共处政策在世界上的推广。这几年来，经过1954年的日内瓦会议，我在印、缅的访问，1955年万隆会议和最近我到亚洲各国的访问，证明了这个政策在亚洲各国是起了良好效果的。我们的政策在这些地方的收效，正是对帝国主义，首先是美帝国主义的严重打击。美帝企图压迫和利用处在美国和社会主义国家之间的中间地带的民族，形成一个对社会主义国家的包围圈的阵势。我们的政策就是对这种阵势打开一些缺口。对马尼拉条约和巴格达条约，印尼、缅甸、印度、锡兰、阿富汗、尼泊尔等国就都没有参加，这些就是缺口。即使巴基斯坦，虽然参加了上述两项条约，但也还再三声明，对中国还是愿意友好的，并且多次表示（当然，只是口头表示），如果美国侵略中国，它是不会参加的，并拿没有参加朝鲜战争为例。这些都说明，我们可以而且已经在帝国主义在亚洲的阴谋圈上打开了一些缺口。显然，我们解决边界问题也必须和我们和平共处政策的推广联系起来进行。”

三、划分边界的基本原则

当代中国版图是从旧中国继承下的。自西方殖民者东侵以来，中国遭鲸吞蚕食，版图逐渐缩小。在外敌的逼迫下，旧中国政府腐朽无能，先后签订了一系列丧权失地的边界条约。这些边界条约有的是清政府签订的，有的是民国政府签订的。这些边界条约囿于当时交通条件及地理环境没有付诸实施，许多地方的边界线尚没有最终确定。新中国面对历史遗留下来的边界条约及边界现实。谈判的法理依据何在？是以历史上不平等条约为谈判基础，还是以中国历史上一度统治的历史事实为谈判依据呢？中国政府认为边界问题极其复杂，要讲边界问题，就要从有关的历史与地图出发，研究有关历史情况及历史地图上表现的边界情形。以毛泽东、周恩来为代表的中国领导人，在研究与处理新中国碰到的第一个边界问题中缅边界问题时，提出了具体的划分边界的原则。

第一，对待历史资料问题的基本态度。中国政府承认历史的客观事实，要还它本来面目。周恩来指出：中国过去的历史是封建王朝、封建帝国的历史。帝国跟新中国的立场是不同的。在历史上，中国政府对这些事实的认识是有变化的。举例说，汉朝时，越南是我国的一个郡，叫交趾郡，但是今天我们不能根据这段史实说现在的越南还应该成为我国的一郡。朝鲜过去是高丽，历史上也曾经属过我国，我们当然也不会根据这段史实来提任何要求。这个道理就中国和越南、朝鲜的关系说来是非常明白的。那么，我们对周围其他国家呢？当然也应当用同一原则对待。还有，历史上中国和周围的民族或部落常有战事，互有胜败。中国曾被周围的民族侵入、主宰过，可是向外侵略的时候也不少，对越南、朝鲜就是例子，对其他民族自然也有这种情形。必须承认这样的历史事实：我们对越南民族的关系从设交趾郡以后很长时期是一种侵略。但是我们的史书上不承认是侵略，倒把当地民族进行抵抗说成“叛变”。东汉时，马援征交趾，把当地抵抗侵犯的两位女英雄征侧、征贰杀了，斩首献于京都。征侧和征贰在越南人中称女英雄，我们的《汉书》和《资治通鉴》却说她们的行为是“叛乱”。这是两种不同的观点。我们今天是社会主义国家，我们懂得该纠正的是我们的史书的观点。去年11月我在越南访问的时候，我向胡志明主席提起，毛主席常说我们侵犯过越南。胡志明主席这才说，不错，我们这里有二征王庙，纪念两位女英雄，她们是被你们的马援打败杀死的，也有一说是投水而死的。我说我们应该到那个庙去向你们抗敌的女英雄致敬，我们过去是侵犯你们了。后来我们就到庙里去献花致敬。听说从那时以后越南人民才进行对这两位女英雄的纪念，在这以前他们是有顾虑的，生怕刺激中国。这种大国沙文主义，如果自己不注意，就很容易不知不觉地使人家产生顾虑。就史书本身说，一代的史家，由于当时的社会发展和他们的立场观点，只能那样写，当然不能要求那时的史家具有社会主义的观点。可是我们今天来研究历史资料时，一方面认识到过去的事实是客观存在的，一方面必须拿今天的立场观点来看史家对这些历史事实的断语对不对，错了就要纠正。

第二，中国要从发展的眼光上看问题，要尊重历史，更要尊重现实。周恩来指出：“历史是发展的，汉朝是这样，到了唐朝又变了，不能把整个历史翻出来作为我们谈边界问题的根据。历史当然不能割断，但认识到不能割断的同时也要看到它的发展。因此，一般的历史材料只能作今天政治的参考，只有最后一阶段的历史材料只能作今天政治的参考，只有最后一阶段的历史资料可以作法理的根据。中国以史书记载详尽著称于世，如果我们把所有史书都搬出来作为讨论我国边界的根据，那就要把整个亚洲都翻腾起来了。如果把蒙古王朝的版图作为根据，那就要震动全世界了。这样彻底一说，就会想通，当然这是不可能的。所以历史上的一些情况只能作参考，只有最后一个阶段的史实在有关双方谈判的时候才用得上。比如拿中国的四至来说，清朝末年、北洋政府、国民党政府，这三个朝代有些变化的材料，是应该作为法理根据的。要根据现在情况和政策来看待历史资料。要以我们历史的资料作参考，把最后若干朝代的某些谈判材料作为法理根据，但是最主要的还是看今天的情况和我国的政策。举例说，过去缅甸是英国的殖民地，中国是半殖民地，帝国主义当时从四方八面来侵犯我们，想多占一些地方。今天不同了，有的是社会主义国家了，像苏联、蒙古、朝鲜、越南，有的是民族主义国家了，像缅甸、印度、尼泊尔、巴基斯坦、阿富汗。这说明了情况的改变。我们对待帝国主义国家与对待社会主义国家和民族主义国家的政策是有区别的。有些清朝或北洋政府订的条约，在现在看来是耻辱的条约，但如何对待这些条约也还要看今天的情况。比如清朝在康熙年间以及以后和沙皇订的边界条约，现在要不要去算这笔账？十月革命以后，列宁已经取消了对中国的一切政治经济上的不平等条约，现在那里已经住着俄罗斯民族，已经社会主义化了，当然就没有必要去算这笔账了。反之，因为鸦片战争而割让的香港以及随后租出的九龙，那里仍然住着中国的民族，那里是殖民统治，这笔账总是要跟帝国主义算的。当然，算账的方法要适应今天和缓国际紧张局势的政策。我们应该慎重，在适当时机用适当方法来解决而不急于现在去解决。因此我们就可以看出，要根据不同的情况和政策办事。总之，历史资料必须遵循上面所说的三个原则来研究。”

第三，关于历史地图的认识，中国政府持谨慎的态度，表示要务实解决旧地图的历史积案。周恩来指出：地图的问题更加复杂，老的地图意义不大，从清朝研究起。举中缅边界为例，从清朝、北洋政府到国民党这三个朝代，地图的变化可以说有六次之多。……一般看地图的人，基于爱国情绪，都喜欢看见我们的版图大一点。这种情形给新中国政府出了一个难题。现在我们只好沿用旧地图，由民间书局出版。边界北边画到枯门岭，南边画到萨尔温江，都注明是未定界。这个地图使我们在外交上常常被动。人家说你们的界线根据什么法理来画的呢？我们的回答是：这是根据过去的版本，我们政府并未审定，我们不能对这个地图负责。可是不管如何，在看地图的中国广大知识分子和劳动人民中，印象是很深的。从清朝起近六十年来根本没有统治过的地方我们在地图上画入我国版图内，地图上出现了虚假的现象。但是我们没有经过谈判，又不能随便把地图改了。现在边界问题一摆出来以后，这就是个很大的问题，但这个问题必须解决。我们要实事求是地把这个问题讲出来。我们新政府对旧地图不能负责，这是历史上的一个积案，需要我们解决。