提升制度治理能力 支撑社会全面转型

许正中

摘要：制度治理是社会治理的核心，制度治理为社会治理提供制度保证。制度治理包括显性规则、公正规则、公开规则。通过制度治理，奠定政府治理基础，激发社会活力，催生新型社会秩序，推动社会治理全面转型。

关键词：制度治理；政府治理；转型

一、厘清制度治理内涵，切实转变政府职能

制度治理是指在社会治理过程中，为社会参与、社会建设、社会治理等提供一系列正式与非正式制度安排以及推动制度演化的规则设计，包括显性规则、公正规则、公开规则。显性规则是社会事务治理中，按照规章制度（显性规则）进行办事，这将引领新型秩序的建立；公正规则是城市制定的规则对城市居民、流动人口、外国人来说都相对公平；公开规则是政府制定政策中公民参与程度以及公民在参与过程中决策权重。

制度治理是社会治理重要支撑，是完善公众参与的基础。萨缪尔·亨廷顿曾指出：“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。为保证公众有序、高效参与，首先，要通过制度保证政策制定的权力结构，即在充分尊重宪法和法律对公民权利界定的基础上，明确公众参与政策制定的身份和角色，增加公众参与的稳定性与安全感。其次，由于政策体系复杂而广泛，公众参与不可能遍及每一项政策的制定过程，这就需要合理地界定公众参与政策制定的原则、内容、方式和程序，保证公民参与权利和政策制定效率之间的有机平衡。最后，健全决策前公示制度、政策责任追究制度，以严格的监督和问责促进公民参与权利的落实。而且，宪法赋予了公民参与权，相关法律中也有公民政治参与的相关规定。制度供给从整体上反映城市发展中社会治理制度供给的基本情况。

（一）制度治理变革的动力

经济全球化是一把“双刃剑”，它一方面带给当代政府管理积极变化的动力，另一方面又不可避免地对传统政府管理带来巨大的冲击；它既提供了政府变革、发展的机遇，也对政府提出了众多的挑战和考验。

全球化与政府行政理念转变。全球化要求政府实现从权力意识向责任意识的转变，要求政府实现从统治到服务理念的转变。在节奏越来越快的全球化时代，人们希望得到更公正、更廉洁、更优质、更高效的公共服务。全球化使公众对服务有较多的选择权利，也提出了更高的要求，从而出现了一种新的行政理念，即公共行政管理只为民众而存在，民众是顾客，服务顾客是政府的本质所在。全球化要求实现从注重投入到注重产出的转变。经济全球化实质上是市场经济的全球化，市场经济的内在要求是降低成本、提高效率。同时，政府应该用管理中的经营理念来改造传统的行政理念，树立政府的经营意识、绩效意识，大量引人市场理念和私营部门的管理技能，以改变原先那种追求行政投入、忽视行政产出的做法。

全球化与政府职能体系调整。伴随着全球市场化进程的加快，政府应该彻底从微观经营活动中退出来，不断加强政府的宏观调控职能。因此，政府职能必须做出重大调整。政府要在国际贸易和市场中，按照有关国际贸易组织的市场规则行使政府职能。由于经济全球化和高科技的发展，世界大市场的形成和广泛联系，各国之间的经济竞争更加激烈。日益加剧的竞争压力，世界市场瞬息万变的形势，要求各国必须做出迅速而准确的反应和应对，否则就会被淘汰。因此，中央政府必须将公共政策的制定权力与执行权力向地方政府下放。

全球化与政府的决策体系变革。全球化迫使政府建立反应快速的决策系统，实现决策的灵活性和时效性，全球信息、知识以无与伦比的速度扩展开来，传统政府决策体制很难对快速多变的多样化社会需求做出快速灵活的反应。全球化导致政府决策体系的多元化，要求提高决策的透明度和民主化，由于信息传播迅速、通信手段发达，政府丧失了往日对信息资源独享的垄断地位。全球化引发政府政策规制能力跃升，要求增强政策与制度的国际化与吸引力，经济全球化为各国政府充分展示自己的施政能力，提供了一个巨大的竞争市场和广阔的政治大舞台，各国政府的政策水平高低直接关系到国家的吸引力和竞争力。

总之，随着时代与时势的变迁而变迁，它体现着政府的社会治理能力与水平，也体现着政府的权威与合法性。密切关注世界政府治理的变革趋势特别是密切关注全球化对政府治理带来的影响与冲击，并采取相应的变革是必要的。在某种意义上，准确把握政府所处的时代环境是开展政府自身改革的前提。

（二）政府职能转型

首先，政府职能转型，建设透明政府。政府透明化制度基础业已奠定，其提升已成大势所趋。2007年4月5日颁布的《政府信息公开条例》中，国家审计署表示要力争在两三年内使所有中央部门的预算向社会公开，这也是国务院相关负责部门首次为公开中央部门预算列出时间表。国家审计署力争中央政府部门预算向社会公开，一方面便利了个人和机构获得政府信息，另一方面也便利了中央政府各大部门自身。预算透明度一向为百姓所关心，毕竟政府用的是从百姓口袋里掏出的钱。再加上政府日益侧重于“政府再造”，打造“民本政府”和“民生财政”，体现重视民本和民生的儒家治国伦理，它就更应提高预算透明度。百姓实实在在拥有的权益越来越多。这些权益会形成一种“棘轮效应”，也就是来则安之，去则不能。这些因素会导致民众对政府财政的关注度日益提高，对提升财政透明度的要求不断提高。与其等着民众书面申请或者质疑，毋宁积极公布信息。

“政府透明”满足了公民知情权、参与权和监督权。政府的权力来源于公民，是由全体公民让渡并授权的。因此，政府权力从其一开始产生起，就只能是满足和实现公民权利的手段，政府只能为公民的利益而公开行使权力。从这个角度来说，政府手中掌握的是公权，政府没有自己的利益，也不谋求自己的利益，而是通过公共行政管理行为，实现公民利益的最大化。因此，公民有权了解和知道政府权力运作的整个过程，除了为了保护公共利益而保守的国家秘密以外，政府的其他政治事务，公民都有权知道。

作为透明政府，要在以下四个环节做到公开透明。第一，政府体系构成的公开。政府体系构成，主要是指政府作为一个独立的社会组织，其机构设置、成员组成、内部工作流程等。政府体系构成的公开透明则包括：设置哪些政府机构、设置政府机构的程序和依据、设置政府机构的过程、哪些人录用为政府机构的成员、录用的规则和程序、录用的过程、录用的结果以及政府机构的内部工作流程等。对于这些方面，公民都有权了解、适当参与并进行相应的监督，例如，政府机构设置的是否科学合理、录用的工作人员是否合乎标准等。第二，政府运作过程的公开。按照公开透明的方式设置好了政府机构组织以后，政府就要履行其相应的公共管理职责。政府履行应有的公共管理职责的过程也应该是公开透明的。其中包括政府做决策的程序、决策的依据、决策过程、决策结果以及办事的规章制度、程序、依据以及政府在运作过程中所发生费用的预算、决算等情况。凡是涉及政府运作过程中的相关信息都应该公开透明，而且决策的过程还应该接受社会公众的参与和监督。第三，政府运作结果的公开。政府运作结果的公开主要是指政府在履行其相应职责时所产生的相应的结果都应该公开，其中包括政府机关掌握的为履行职责而产生、收集、整理、储存、利用和传播的相关信息，涵盖政府决策与执行的所有信息、会议活动、文件资料等。第四，对于政府运作结果的评议要公开透明。凡是由政府运作产生的结果，都应交给社会公众进行公开透明的评议，接受社会公众的监督；更重要的是，如果社会公众对政府运作的某些结果表示不满意时，则由相应的程序和途径予以补救和纠正。

其次，政府职能转型，建设责任型政府。如果说政府的“赋权”解决权力来源问题，而负责性则解决治理的效率问题。负责性是现代政府治理的关键钥匙。负责性体现的是，政府对社会期望的反应程度，以及对治理效果所承担的责任。政府的负责性就像一座桥梁，确立的是现代政府与社会之间的紧密联系。政府要按社会的期望制定治理目标，并根据治理的绩效接受社会问责。从根本意义上讲，负责性的建立是现代政府之所以提供高质量治理的源泉所在。“中国梦”最终实现的很大一个制度保障在于中国政府能否为社会提供高质量的管治，从而为每个人的自由发展创造条件。不断大胆探索基层治理模式转型的各种可能性，努力建设高度负责、高度创新和被群众高度信任的政府，是进一步深化改革的题中应有之义。

最后，政府职能转型，建设服务型政府。完善公共服务职能，第一，要完善政府公共服务的职能体系。加强公用基础设施、公共卫生设施、公共教育设施等方面的建设，积极发展义务教育和公共医疗卫生保健事业，健全社会保障体系，努力形成完善的公共服务体系，做到公共服务不“缺位”。第二，要提高政府公共服务总体水平。根据人民群众日益增长的物质文化需要，努力提高公共产品的总量与质量，使公平服务与经济增长协调发展，力争使公共教育支出、公共医疗卫生支出和社会保障支出占GDP的比重达到全国平均水平以上。第三，建立适合省情的公共服务模式。从公共服务支出来讲，应以社会性公共服务支出为主；从公共服务消费来讲，应当做到覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率；从发展过程来讲，应当优先完善教育与科技公共服务；从公共服务供给来讲，应当构建多元化、社会化的公共服务供给体系。第四，创新公共服务方式。将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许社会组织和企业进入提供公共服务的领域。

二、立足制度供给建设，提升政府治理能力

制度治理为社会治理奠定基础。制度治理推动政府职能转型，完善参与制度，提升社会公众对政策制定的参与程度，实现社会参与的公正与公开，激发社会活力，提升政府治理绩效。完善社会公众参与政策制定的制度建设。

第一，扩展公众参与在政策议程阶段的影响。政策议程是指对政策问题的讨论与认定过程。与方案规划环节关注“如何解决问题”不同，政策议程决定着政府“是否准备解决某一社会问题”。我国在问题确认的政策议程阶段多采用政府主导模式，容易忽视社会公众需求，造成问题堆积和危机性事件。作为公共政策过程的前置环节，政策议程应是社会公众进行利益表达的主要场域。为此，要及时监测并收集社会公众对政策问题的利益诉求，保证社会公众集中关注的问题、利益影响广泛的问题、关涉社会持续发展的问题能够快速进入政府议事日程中，促进问题的及时发现。

第二，提升社会公众参与政策制定的效能。一是要进一步提升社会公众的参与意愿和参与能力，通过对社会公众民主意识、法治精神的教育，提升其参与的主动性；遵循公共利益目标，为社会公众参与政策制定提供保障和服务，通过对社会公众的积极回应提高其参与的效能；二是要推进与扶持社会公众组织化建设，深化改革社会组织的登记管理制度，增强社会公众以组织为依托，形成对公共政策的理性参与和深度影响；三是为保障不同利益群体享有平等的参与权利，要对农民、农民工、失业者等相对弱势的群体，搭建更便于进行利益诉求表达的制度平台。

第三，注重操作层面的制度设计。充分发挥现有社会公众参与途径和形式的作用，将一些行之有效的做法固定下来，使之成为可反复使用的行为规范，避免有些环节的操作总处于不确定状态。对于法律尚无明确规定但实践中又确实需要的规则，要加紧制定，使各项操作有章可循。制定规则可随着实践的深入不断完善。

第四，社会公众参与程序设计的规范化。在公共决策中，社会公众参与的程序设计是其制度化参与的关键步骤。这套程序的设计必须以公共利益的实现为目标追求，因此，在设计程序时，不仅要体现参与者的代表性，还应提供多样化、制度化的参与形式，保证决策的科学化、民主化。一是参与主体具有代表性。参与主体的代表性是指谁应该参与。参与主体的代表性是程序设计中的优先要素。社会公众参与代表应选择那些与决策议题利益相关的人或组织。保证参与主体的广泛代表性，社会公众参与公共决策才有行为动力和可持续性。二是参与形式多样化、制度化。关于公民参与决策形式，托马斯提出了六种方式：关键公众接触，公民大会，咨询委员会，公民调查，由公民发起的接触，协商和斡旋。目前的参与决策形式主要有自上而下的个别人物接触、公民问卷调查、听证会、人民代表大会以及人民政治协商会议，自下而上的公民个人或非政府组织发起的参与、电话或网络建议、上访以及群体性抗争等。这些参与方式有制度化的参与，也有非制度化的参与，但从决策影响力来看，非制度化的参与往往比制度化的参与更能影响决策效果、维护公共利益。因此，为了保证社会公众参与的制度化，除了丰富社会公众参与决策的形式外，必须提高其制度化参与形式的质量和效果。三是决策过程公正、有成本效益和灵活性。当参与代表和参与形式确定后，决策过程应公开、公正，以公共利益最大化为原则，通过多种灵活形式按照多数原则形成决策。在决策过程中，通过科学合理的程序设计，提高决策过程中各参与主体的谈判效率，并引入成本收益评估机制提高决策质量和效益。

第五，鼓励社会公众参与的同时，确定各个体权利的边界。自“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略确定以来，广大公民的法律意识大大增强。这对于社会主义民主政治建设是极为重要的。与这方面的进步相比，立法显得滞后。在利益表达机制建立时，要注意各方权益的平衡，防止因一方权利扩张而影响他人权利行使的现象出现。权利的不适当运用、不符合法治的要求，这是在扩大立法民主、提高地方立法公众参与程度时应予关注的。

第六，回应机制的常态化。公共决策过程是参与各方利益博弈的过程，决策结果体现了各方利益的均衡，寄托着各方对决策执行效果的期望。因此，当决策结果提交到相关政府部门后，相关政府部门必须就决策结果被采纳和选择情况对社会公众进行有效地回应，阐述决策方案选择的理由，通过各种媒介向全社会公开说明，并积极鼓励民众参与和讨论、表达个人意愿，由政府和民众共同决策。

三、创新政府评价方式，激发社会活力

政府职能在于为公民提供公共服务，公民作为公共服务的顾客，对政府的公共服务做出评价，推动政府加强公共服务能力，优化政府职能，激发政府能力与社会活力，引导政府改革方向。

（一）明确评价主体

改革开放以来，由计划经济模式向由市场调节的市场经济模式的转变催生了社会各领域的变化，多种经济成分并存不可避免地将国家由原来的一元控制推向多元发展的道路，并由此形成了基于不同利益来源、利益实现方式的社会分化。社会分工的细化和新职业群体的出现，社会结构演化成一个由许多新阶层组成的复杂社会结构。大量游离于社会中的公民个体需要寻找新的网络渠道履行自身的政治诉求，特别是权利实现与利益表达。而且，从自身利益出发，关注政府绩效评价，强调政府改革对于社会发展的正向作用。因此，识别政府绩效评价主体以及发展趋势，有利于政府快速提升能力。

首先，参与主体多元化。计划经济时代由组织或单位统一分配的体制逐渐解体，取而代之的是以契约交易为特征的市场经济体制。该制度解除了传统利益分配体制的束缚，为个体自由表达利益诉求、进行自主参与公共事务提供了空间和基础，加速了多元参与主体的成长。传统单位建构分配体制的解体使公民福利、社会保险等权利与单位剥离，迫使游离于单位之外的公民个体诉诸普遍社会服务，对政府公共服务进行评价，推动社会服务的全覆盖、均等化、可获得、可持续，多元化社会评价主体，加速了政府发展。

其次，参与意识明朗化。市场经济的发展不但改善了人们的物质生活水平，提高了人们的受教育程度和文化水平，而且给人们思想领域带来深远影响，尤其是市场平等竞争精神及民主法治观念的深入人心，使公民参与意识日益明朗。在相对自由宽松的政治环境中成长起来的市场主体，对自身权利的保障与公共领域的事务有着区别于传统时代的认知方式、价值标准。基层自治的实践探索激发了公民参与的意识，有助于公民参与习惯的培养；公民对公共事务的日益关注，提升其对公共事务的评判能力，增强了公民影响公共事务的信心，尤其是信息技术的发展，成为影响人们思想意识的有效手段，启发公众参与意识。

最后，参与动机维权化。脱离了传统单位构建的公民个体，在摆脱单位对其进行利益分配束缚的同时也失去了这个为其争取各种权利与利益的载体。而且，市场体制的转型，并不必然导致行政体制的转型。因此，新市场主体需要与束缚其正常运行的传统行政权力进行长期的斗争与博弈以维护自身正常运行的权利和自由。公民意识觉醒，主动维护自身权益，参与政府绩效评价，提升政府公共服务能力。

（二）价值取向

公共性是政府的本质属性，是政府坚守的价值取向。公共性的重塑是政府绩效治理机制实现的前提条件。公共利益或公共价值的实现应该是政府绩效治理的出发点和归宿。政府的决策者必须创新自己的绩效治理理念，坚持开放的政治心态，勇于在政府绩效治理的过程中接纳社会公众，并且在绩效治理的过程中建立政府与社会组织、团体和个人之间的成熟的绩效治理关系。在公民社会不断成熟和社会对政府绩效预期不断提升的背景下，政府的决策和管理者必须做好充分的思想准备：在坚持社会秩序稳定的前提下，政府必须积极地鼓励社会公众积极有效地参与政府绩效治理的全过程。对于转型期的地方政府而言，这是一种必须具备的绩效治理心态。同时这也决定着社会公众在多大程度上能实现对政府绩效治理过程的充分有效参与。根据价值取向，深化公民参与绩效评价，强化参与环节，拓展参与领域，引领中国政府绩效评价进程。

首先，参与环节由局部到全过程。在计划经济时期，中国公共政策的制定基本上是政府独自决策模式。随着市场经济的转型带来的多元社会结构，导致多元利益主体的出现，在市场竞争环境的刺激下，各利益主体的权利意识逐渐觉醒，利益诉求日益清晰，为更有效地向公共政策系统表达意愿，让权威部门做出公平的价值分配，越来越多的利益主体希望通过参与公共政策过程影响价值分配。公民对直接参与公共政策的制定、执行及评价表现出普遍兴趣。与过去参与明显差别在于，公民参与从过去的间接参与公共政策的局部环节到直接参与到公共政策的全过程中，尤其是在执行与评估环节中的直接参与。

其次，参与领域的扩展，即公民参与的事务正由选举向公共治理的其他领域扩散。近年来，随着社会结构的调整，试图影响权威部门的价值分配来改善自身的生存条件，争取自身权益的集体行动事件不断增加。社团组织数量的猛增与网络媒体的迅速发展，则成为社团组织关注更广泛公共领域的有利条件。目前，社团组织的参与范围已由最初的经济领域扩展到社会和文化领域。公民参与到评价政府提供公共服务各个领域，引导政府从公共服务竞争领域退出。

（三）塑造政府绩效评价文化

政府绩效评价本质上是一个政府的领导和社会多方主体共同参与的过程，该过程不仅是制度完善和实践不断推进的过程，更是一个社会政治文化的形成过程。政府要积极引导，使社会公众自觉地依据国家的法律和制度有序地参与政府绩效评价，并且使这种参与的形式和过程实现稳定、可持续的发展。公民个人在提升自己参与政府绩效评价的基础上，积极关注公共事务，关注社会公众的基本利益诉求。逐渐通过自身的积极参与，引导政府的行为充分反映社会公众的基本利益和价值。

首先，政府转变观念，正确认识公民参与。现代公共管理者需要有战略眼光，从公民参与的重要性、公民参与的意义及公民参与的内涵入手，转变对待公民参与的观念，正确认识在不同发展阶段所赋予的公民参与的内容。当务之急是要提高整个社会尤其是公共管理者对公民参与的认识水平，更新观念，解放思想。通过加强公民“权利意识”教育，实现人们的权利意识启蒙，让公共管理者了解到公民参与是公民的权利，促成一个积极公民参与的时代的到来。

其次，构建参与型政治文化，提升公民参与意识。政府绩效评估引入公民参与，需要积极参与型的政治文化。政治文化是人们对政治的主观价值取向，它影响着公民参与意识的高低和行动的强弱。只有真正构建起参与型政治文化，才能增强公民的主体意识和参与意识，有效推进政府绩效评估。这需要政府一方面加大宣传力度，让公众认识参与政府绩效评估的意义；另一方面通过办实事，使广大群众感受到政府为民服务的真诚；同时要为公众参与提供方便，创造条件，正确引导，以调动公民参与的积极性、主动性，形成良性互动。

最后，建立科学完备的政府绩效信息系统，增强评估工作实效。信息的交流和沟通是评估开展的基础，加大政务公开力度，使公民能通过更多渠道了解和把握评估对象干什么、怎么干、干得怎么样等重要信息，减少评估中信息不对称问题。政府采用多种方式，把公布的政务信息及时传递给社会公众，通过专业组织，收集相关资料和数据并分析加工，为评估工作提供方便。