案例四 研究制定加强老年人优待工作的意见
【案例描述】
一、相关背景
老年人优待是政府和社会在做好公民社会保障和基本公共服务的基础上，在医、食、住、用、行、娱等方面，积极为老年人提供的各种形式的经济补贴、优先优惠和便利服务。
1996年颁布实施的《老年人权益保障法》，首次以法律形式规定老年人在医疗、交通、参观、游览等方面有享受优待的权利。2005年，多部委联合出台《关于加强老年人优待工作的意见》，推动全国优待工作取得了重要进展，老年人切实享受到了各种优惠和便利。但是随着经济社会发展，老年人优待工作也出现了许多新情况、新问题。
近年来，许多人大代表、政协委员针对老年人优待工作的一些问题，多次提出建议和提案要求进一步加大老年人优待力度。2013年新修订了《老年人权益保障法》，并单独增设“社会优待”一章，在优待政策制定、实行同等优待、政务服务等方面做出较为原则的规定，也对整个优待工作提出更高的要求。制定配套政策，进一步细化有关规定，是深入贯彻老年法的必然要求。部长办公会研究贯彻《老年人权益保障法》措施，将制定配套老年优待政策作为当年必须完成的一项任务，这项任务就具体落到了我所在的全国老龄办政策研究部。
二、挑战与困难
我国人口老龄化发展速度快，形势严峻。2013年，60岁以上老年人口规模已近2亿，高龄、失能、空巢老人不断增多，照料服务和精神文化需求突出且趋向多样。并且，伴随我国人口流动日益频繁，家庭养老功能逐渐弱化，在城镇化和户籍制度改革不断推进的背景下，老年人对享受同等优待权利的呼声越来越强烈，对制定出台相关优待政策带来了一定挑战。
（一）优待内容差异较大，同等优待权益难以落实
我国幅员辽阔，城乡之间和地域之间的发展差别较大，各地优待政策贯彻执行过程中优待对象、项目、标准和水平差异较大，存在老年优待凭证五花八门、优待内容和范围参差不齐的问题，规范和统一起来难度非常大。当时，全国对常住本行政区域内的外埠老年人实行同等优待的省份有12家，对同等优待的外埠老年人常住时限要求也不统一，大部分没有时间限制，有的规定一年，有的规定六个月，优待水平和范围也有待提高，需要我们统筹解决和合理安排全国优待政策。
（二）优待工作的财政补偿机制缺位，社会力量参与优待热情难以调动
在优待政策的贯彻落实过程中，对因实行优待服务而影响经济效益的行业和单位，财政补贴机制不完善，税费优惠政策落实不到位，一些承担优待义务的行业单位承受政策性亏损，相关行业和单位缺乏积极性和主动性。
（三）一些地方存在优待项目相互攀比，老年人优待工作难以持续
一些地市在城市公共交通优待项目上的优待对象范围过大，高龄津贴发放的财政压力越来越明显，有些经济欠发达地区在推进老年人优待工作过程中，对本地的经济承受力欠考虑，局部地区出现优待政策过度福利化倾向，相互攀比，不量力而行，造成老年社会福利的“碎片化”和财政压力，不利于未来社会保障制度的整合与经济社会的协调发展，亟须进行统筹安排。
（四）社会保障领域新政策不断出台，需要加强政策衔接配套
由于我国社会保险等制度正在推进和完善进程中，老年优待政策与社会保障制度的衔接出现一些新矛盾，需要我们统筹安排和解决，进一步推进老年人优待工作。
三、探索对策
我们政策研究部在老龄办领导的带领下，紧密部署、合理安排，研究制定了工作方案。
（一）深入调研，摸清底数
一是组织召开全国老龄系统优待工作座谈会。2013年4月，在济南组织召开全国老年人优待工作座谈会，听取各地对进一步加强老年人优待工作的意见和建议。二是开展老年人优待工作专项调研。7月至10月期间，调研组分别赴北京、青岛、上海、长春、吉林、昆明、贵阳等地开展实地调研，深入基层了解优待工作开展情况，听取实际工作者以及老年群众的意见。三是梳理各级政府老年优待工作的成果。充分借鉴地方优待工作政策创制成果，专门汇编各省有代表性市（县）政府出台的老年人优待工作规定或办法等文件材料，为进一步完善政策提供参考。四是注重相关领域政策研究。重点参考《中国老龄事业“十二五规划”》《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》《国务院办公厅关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》《铁路旅客运输服务质量标准》等文件。
（二）研究基本思路
在起草工作中，我们把握和遵循了以下基本思路：一是既要重视政府的主导地位和示范引领作用，也要采取措施鼓励社会力量参与发展；二是统筹协调好优待工作与经济发展以及其他社会基本制度之间的关系，在适度统一的基础上，允许各地因地制宜，稳步推进；三是重视失能、高龄、贫困、农村老年人的特殊需求，逐步发展普惠性优待项目；四是重视优待政策的连贯性、前瞻性以及与相关制度之间的一致性；五是在政策创制的同时，重视建立贯彻和落实机制，合理设定阶段性目标，增强优待项目的可操作性。
（三）确定主要目标
一是明晰相关概念。各地对老年法规定的常住、外埠等概念的理解不一致，如果不及时加以解释，下一步各地制定《老年人权益保障法》实施办法或者优待政策时将出现不一致的情形。二是解决政策的“碎片化”问题。在优待工作开展前期，为推动优待工作的发展与繁荣，国家采取了开放式管理模式，由各地因地制宜、灵活掌握，由此引发了一些问题，适度整合和统一各地优待政策是本次修订的核心任务。三是填补优待政策空白点，解决政策缺位问题。一些地方针对实际问题探索了解决之道，拟将先进经验上升为全国性政策加以推广，如建立政策性亏损的补偿机制、老年人意外伤害保险等。
（四）研究起草论证
2013年9月中旬，在深入调研论证的基础上，起草小组起草形成《意见》初稿。之后，先后召开相关部委座谈会和部分省份优待工作座谈会，听取各部委以及在优待工作方面比较有代表性的省份对于初稿的意见，充分吸取相关部委以及各地意见，多次修改完善后，形成《意见》征求意见稿，以正式文件形式印送24个部委征求意见并会签，此间经过了艰难的协调过程，终于在2013年12月31日完成了所有部委的会签工作，文件得以正式印发。
四、主要成效
（一）从制度上保障了老年人优待权利
这一文件从制度上厘清了社会优待与社会保障、养老服务等制度的边界，构建了老年人优待工作的基本框架，拓展了优待范围，使老年人得到更多实惠。
（二）从舆论上进一步营造了尊老敬老社会氛围
在2014年元旦晚上央视新闻联播头条进行了播报，并采访分管部领导，对老年人优待政策进行了解读，中央及地方主流媒体对这一惠老政策进行集中宣传和解读，受到广泛关注与好评。
（三）从实践上进一步推进了老年人优待工作
2014年年初召开全国性会议，专门部署老年人优待工作，六部委代表发言形成齐抓共管格局，并提出2020年县以上政府老年人优待政策全覆盖工作目标，有力地促进了全国老年人优待工作。
【案例反思】
第一，提高领导力要善于把握大势。《老年人权益保障法》将“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”写进法律，全国人大代表、政协委员、有关部门、专家学者、基层工作者、老年人等社会各方面，通过不同形式反映完善优待政策的建议，出台老年人优待政策具有较好的社情民意基础。必须有这样一个判断，即抓住机遇出台《意见》，是坚持以人为本、贯彻落实科学发展观的重要举措，对提高老年人晚年生活质量、加快建成小康社会具有重要意义。
第二，提高领导力要注重能力建设。在国家机关业务部门工作，领导力的一个重要体现是政策力，就是要培养超强的调查研究能力、政策分析能力和解决问题能力。必须以问题为导向，从现实出发，在深入的调查研究中找到主要矛盾，寻找到政策突破点。在文件起草过程中，深入各地、各行业、各基层单位开展大量的调查研究，与城乡老年人进行面对面的交流，基层一线的实践和群众意愿成为政策制定的重要参考。
第三，提高领导力要讲究沟通协调。老年人优待政策涉及24个部委和群团组织，部门多、领域广，加上各部委站位不同和一定程度上存在的部门利益，政策沟通和部门协调成为一项极为重要的工作。在文件研制过程中，每步推进都通过部委座谈会、论证会、书面征求意见等方式，及时进行通气，特别注重沟通协调。对不易达成共识的政策创新点和政策难点，采取点对点的方式，以代表和维护老年人权益的执着精神，不辞辛苦地反复沟通，大多还是能够取得部门理解支持的。
第四，提高领导力要发挥团队力量。这个文件是贯彻法律实施的配套政策，对起草小组人员的法律素养要求较高。我学的不是法律专业，在起草过程中除不断加强学习外，对政策研究部法规处的同志充分信任并授权，发挥他们法律专业的优势，在时间紧、任务重、难度大的情况下，圆满完成了工作。
【案例点评】
制定政策是中央部委司局长的一项重要工作。本案例分享了政策制定过程中的经验，值得研究和借鉴。
第一，把握修订意见的程序，提升决策力。麦肯锡在长期咨询过程中，形成并提出了解决问题的七个步骤：第一步，描述问题；第二步，分解问题；第三步，规划问题；第四步，整理信息；第五步，分析和论证；第六步，提出建议；第七步，形成方案。本案例正是按照同样的逻辑和步骤，制订了《意见》初稿，确保了《意见》初稿的科学性。
第二，协同多部门齐抓共管，提升执行力。在《意见》正式印发之后，积极推动实施，从制度上保障了老年人优待权利，从舆论上进一步营造了尊老敬老社会氛围，从实践上进一步推进了老年人优待工作，六部委代表发言形成齐抓共管格局，并提出2020年县以上政府老年人优待政策全覆盖工作目标，有力地促进了全国老年人优待工作。
第三，积极加强自身能力建设，提升胜任力。在《意见》起草和执行过程中，领导者注意锻炼超强的调查研究能力、政策分析能力和解决问题能力，充分发挥沟通协调能力，通过部委座谈会、论证会、书面征求意见等方式推动文件起草工作。