五、拉丁美洲国家民主法治化

在亚非拉地区中，拉丁美洲国家是最早获得独立的国家，也是最早开始法治探索和实践的亚非拉发展中国家。拉丁美洲独立战争不但让拉丁美洲人民赢得了解放，而且引入了欧洲的民主制度，这是拉丁美洲的第一次民主化浪潮。

（一）拉丁美洲国家民主法治的开端

一般说来，一个名副其实的法治国家需要具备以下五个方面的条件：（1）实行良法之治，法律要民主化；（2）法律要有极大的权威，要居于至高无上的地位；（3）实现法律面前人人平等的原则；（4）政府权力受到制约；（5）公民权利得到保障。在这五个重要条件之中，法律至上原则的实现是最关键的一条。从法律的角度看，法律至上的核心，就是宪法至上。

法律是一个完整的体系，它是由许多部门、众多单个的法律所组成的。宪法的层次、地位和效力都是最高的，其他法律的制定，都必须以宪法为依据，都不能与宪法的规定相抵触。因为宪法是一个国家的根本大法，它规定国家的根本任务和根本制度，即社会制度、国家制度的原则和国家政权的组织以及公民的基本权利义务等内容。宪法具有最高的法律地位和最高的法律效力。

拉丁美洲国家宪法的制定开始于独立战争。拉丁美洲独立战争深受美国独立战争和法国大革命的影响，特别是法国启蒙思想家关于民主、法治、自由、人权等主张，在拉丁美洲独立战争中成为动员人民、号召人民的强有力的思想武器，并在这场血与火的激烈斗争中日益强化，深入人心，发挥了思想启蒙的作用。因此，拉丁美洲国家最早的一批宪法大都是以美国和法国为模式制定的，如1811年委内瑞拉宪法、1812年智利宪法、1811年新格拉纳达宪法等。这些宪法都确立了主权在民、主权由国会行使、法律是全民意志的集中反映、三权分立、代议制政府等民主原则。宪法的制定标志着拉丁美洲国家开启了法治化的进程。

19世纪20—30年代，许多拉丁美洲国家宪法都在不同程度上受到1812年西班牙《加的斯宪法》的影响，如1812年的《大哥伦比亚宪法》、1823年和1828年的《秘鲁宪法》、1826年的《阿根廷宪法》、1830年和1832年的《新格拉纳达宪法》、1830年的《委内瑞拉宪法》、1828年的《智利宪法》和1830年的《乌拉圭宪法》。1824年的《墨西哥宪法》既受《加的斯宪法》的影响，也受到美国宪法的影响。以《加的斯宪法》为蓝本制定宪法的拉丁美洲国家大都实行内阁制，由内阁总揽国家行政权力，内阁对议会负责。

许多拉丁美洲国家借鉴的《加的斯宪法》是当时最进步的宪法之一。1808年，西班牙爆发了反抗法国侵略的起义。1811年，西班牙人民赶走拿破仑军队，获得民族独立。1812年，在西班牙加的斯（Cadiz）制定了西班牙历史上的第一部宪法—《加的斯宪法》。这部宪法虽然宣布西班牙为君主立宪制国家，但规定国家最高权力属于国民；内阁对议会负责，国王无权解散国会；实行地方自治；废除天主教为国教的规定，废除宗教裁判所、内地关税、教会什一税和贵族的某些封建特权等。马克思赞扬这部宪法“是按法国革命的精神理解的，适合于现代社会的需要的古法典。”1814年，西班牙国王斐迪南七世复辟后，取消了1812年的《加的斯宪法》，革命成果遭到破坏。1820年，加的斯的公民再次起义来维护这部宪法，这场起义蔓延到西班牙全国。虽然起义最终失败了，但在加的斯制定的这部宪法对葡萄牙和拉丁美洲等国家和地区产生了重大影响。

总之，大部分拉丁美洲国家在独立后都制定了宪法，在宪法指导下模仿法国和美国的模式建立了代议制政府，使国家权力规范有效运行有了依据，为拉丁美洲国家法制的统一和完善奠定了基础。

（二）拉丁美洲国家民主法治的曲折发展

拉丁美洲国家独立后，并未实现民主法治，写在宪法纸面上的民主往往为事实上的独裁或集权所取代。独立战争中最重要的领导人西蒙·玻利瓦尔（Simón Bolívar）曾惋惜地说，“条约只是一纸空文，宪法被束之高阁，选举只是互相残杀，自由就是无政府混乱”。拉丁美洲国家独立后先是出现了考迪罗（Caudillo）军事独裁统治，后来各国又普遍建立了半独裁的威权政府。

在独立后到20世纪初，拉丁美洲国家普遍出现了考迪罗军事独裁统治。考迪罗的统治以武力为基础，大都拥有无限权力，肆意践踏宪法和法律。在考迪罗统治下，承载公民权利的宪法成为一纸空文，背后隐藏的是以野蛮方式行使的权力。由于宪法条款经常被中止，选举变成了各种营私舞弊和非法操纵行为的游戏场。由于获胜的一方要通过制定新的游戏规则来巩固自己的权力，还要赋予其统治正式的合法性，因此宪法修订的频率已经到了令人不安的程度。但是，因为新宪法是为迎合新上台的执政者而制定的，一旦这个政府垮台，新的获胜者再次会对宪法作出重大修订。因此，独裁者不断颁布或修改宪法，宪法成为其遮羞和维持独裁统治的工具。自拉丁美洲独立至20世纪60年代中期的近一个半世纪中，20个拉丁美洲国家共制定并颁布了203部宪法。其中，委内瑞拉制定了23部宪法，圣多明各制定了22部宪法、海地23部、厄瓜多尔16部、委内瑞拉22部、玻利维亚20部。拉丁美洲国家宪法保留时间最长的国家为阿根廷96年（1853—1949）、智利92年（1833—1925）、乌拉圭89年（1830—1919）、哥斯达黎加69年（1871—1940）。

在考迪罗专制统治时期，考迪罗实行独裁统治，三权分立停留于表面形式，法律形同废纸，权力交接不依法律规定程序进行，用非宪法手段夺取政权的现象十分普遍。各国的考迪罗通常借助教会、军队和地方势力的支持，依靠武力以政变方式夺取政权，致使拉丁美洲各国政局动荡，“革命”、政变和叛乱频发，据统计，乌拉圭独立后的75年中，一直处在混乱和考迪罗的骚乱状态中。玻利维亚在74年中共发生过60次革命。委内瑞拉在70年中有50次起义。哥伦比亚在70年中爆发过27起内战。厄瓜多尔在1831—1845年间更换过13个政府。最为典型的是墨西哥在1821—1850年的30年间更换过50个政府，而且几乎全是以政变方式实现更迭的。仅1824—1844年间就发生过250次政变和叛乱。

第一次世界大战结束后，在反独裁争民主运动的冲击下，拉丁美洲人民迎来了第二次民主化浪潮。20世纪20年代至70年代，拉丁美洲各国先后进入威权主义统治时期。

威权政体是介于民主政体和独裁政体之间的、各国在民主法治建立以前经常采取的一种过渡形式，即民主法治外表下的高度集权制，它是在近代社会的基础上产生的。与考迪罗统治不同的是，威权政体的政治家们虽然还是依仗武力夺取权力，维护权力，但是，已经开始注意民主和法治的运用，至少在表面上追求民主秩序，尊重宪法和法制原则，努力在法治的范围内规范自己的行动。

1880年以后，阿根廷一直被自由派控制的威权主义政府所统治。议会形同虚设，反对党不允许存在，总统的意志就是法令，选举舞弊司空见惯，宪法上写着的自由消失。秘鲁是拉丁美洲遭受政治动乱最严重的国家。虽然和其他国家一样也建立了早期的民主政体，但形同虚设。独立后的20年间就修改了5次宪法，政治和选举只是少数人的游戏，比其他国家的民主基石更为脆弱。在中美洲，危地马拉长期实行独裁统治。1898—1920年军人出身的曼努埃尔·埃斯特拉达·卡布雷拉攫取了危地马拉的最高权力，建立了中美洲统治时间最长的威权主义政权。巴西独立后的政体沿袭了宗主国的帝制。1831年，彼德罗二世登基以后，牢牢地控制着国家机器，使民主被紧紧地束缚在有限的范围之内。在这里，皇帝不仅有无可比拟的行政权，而且，有对议会的节制权。1889年巴西的帝制走过一个世纪的道路后终于寿终正寝让位于联邦制等。巴西1964年建立的军人政权属于典型的威权主义政府，统治巴西长达21年。巴西军人政权统治时，加强权力集中、抑制政治参与，采取了颁布制度法和宪法、建立最高革命委员会、实行总统制、保留议会和建立两党制等措施，以保证军人统治的绝对权威。

在拉丁美洲威权主义统治时期，拉丁美洲各国的民主法治建设相对于考迪罗统治来说还是有所进步，拉丁美洲各国的立法、行政和司法机构有了更大的代表性，这三者之间的关系也更趋于合理，以总统为核心的行政机构的权力受到更多的制约。如1949年，哥斯达黎加实施的宪法取消了总统颁布“特别法令”的权力，限制了总统的否决权。乌拉圭、巴西等国甚至一度废除总统制，代之以议会制和其他制度。政党在拉丁美洲国家政治生活中的作用仍在不断增强，公民权利不断扩展，政治参与不断扩大，对选举权在性别方面的限制逐渐消除。

独立后的拉丁美洲各国并没有走上民主法治的道路，新的独裁统治在民主法治的外衣下取代了殖民时期的专制统治，除了保留了一纸空文的宪法之外，在政治结构上与殖民时期无太大的区别。其原因在于“拉丁美洲国家在赢得独立之际，继承并维持了一个实质上是封建的社会结构。它们试图把美国和革命的法国的共和政体照搬过来，安在它们的这种封建的社会结构之上。但美国和法国的政治制度对于一个封建社会并无意义。”西、葡殖民主义者带给拉丁美洲的具有封建专制性质的庄园制和种植园制，形成反民主法治的社会结构，强化了以土地为基础的部落军事首领的地位和影响，为后来拉丁美洲政治体制的发展打下了深厚的军人干预的基础，成为民主法治化进程中的主要障碍。拉丁美洲的独立运动仅是一场政治革命而非社会经济结构的变革。拉丁美洲独立战争胜利后的100年间，封建、半封建的大庄园制不仅保留下来，而且继续得到扩展。大批国有土地以及印第安人的公地和份地不断被大庄园主侵占，各国绝大部分土地进一步集中在一小撮大庄园主、牧场主和种植园主手中，占人口绝大多数的农民只占有很小一部分土地。这完全是殖民地时期体制的延伸。正是在这种封建农奴制基础上，诞生了“考迪罗”军事独裁统治。

此外，许多拉丁美洲国家的宪法有缺陷，赋予了军队和总统过多的权力。许多拉丁美洲国家的宪法规定军队有保障宪法实施的权力。如《秘鲁宪法》规定，“武装力量的目的是捍卫共和国的法律，保障宪法和法律受到遵从，公共秩序得到维护”。1946年的《巴西宪法》规定武装力量的功能是“保卫祖国、保障宪法权力以及法律和秩序”。军队在某种意义上承担了类似美国最高法院的宪法功能。

拉丁美洲各国的行政权大都高于立法权和司法权，总统（总理）拥有很大的权力，普遍存在“大总统小议会”现象。拉丁美洲国家的总统往往身兼数职：国家元首、政府首脑、武装力量总司令、执政党领袖等，权力极大。如1917年《墨西哥宪法》第40条规定，墨西哥是一个联邦制国家。但实际上，《墨西哥宪法》规定的总统制为高度中央集权提供了制度支持。依据宪法，墨西哥总统既是国家元首，又是政府首脑和武装部队总司令，集军政大权于一身。更重要的是，他同时还是执政党的领导人，拥有许多项超宪法权力。在萨利纳斯总统之前，墨西哥总统的传统超宪法权力主要包括任命革命制度党的领导人，从而控制本党、“提名”和免除州长职务、完全控制全国性的官僚机构、控制国会中的本党成员，以及最重要的，指定总统的下一任继任人。在墨西哥一党独大制之下，总统成为一支超强的集权力量，所有的州长、市长都不过是总统在地方上的代理人和传声筒。联邦参议院不能代表各州人民的意志，联邦最高法院也不能作为独立的仲裁者公正处理中央与地方之间的法律纠纷。总之，革命制度党执政前期的墨西哥有联邦制之名而无联邦制之实，1917年宪法的规定成了一纸空文。长期以来，墨西哥总统完全控制着议会，把议会和最高法院置于从属地位。

（三）拉丁美洲国家民主法治的初步实现

20世纪70年代葡萄牙和西班牙的民主化开启了世界第三波民主化浪潮，对其原殖民地拉丁美洲国家产生了深远的影响。

1974年4月25日，葡萄牙发生了军人用康乃馨花来代替子弹的“康乃馨革命”，一批中下级军官组成的“武装部队运动”推翻了20世纪西欧最长的独裁政权—统治长达42年的萨拉查的统治，开始了民主化进程。两年后，葡萄牙实现了民主法治。1975年11月，西班牙的独裁者佛朗哥逝世，胡安·卡洛斯宣布成为西班牙国王。1976年11月17日，西班牙通过了关于政治改革的法律，佛朗哥的独裁政体彻底结束，重新在西班牙实行两院制。胡安·卡洛斯国王主动放弃自己的权力，西班牙实现了从君主专制到现代君主立宪制的历史性转变。

70年代末，在原宗主国葡萄牙和西班牙触发的民主法治浪潮涌入拉丁美洲。1977年，厄瓜多尔的军事领导人宣布退出政治，1978年起草了一部新宪法，1979年选举产生了一个文官政府。在秘鲁，也经历了军人退出政治的类似过程，在1978年选举产生了制宪议会，1979年制定了一部新宪法，1980年选举出了文职总统。在玻利维亚，军方退出了政治，在1982年选举出了一位文职总统。1982年，由于同英国交战中失败，阿根廷军政府受到严重削弱，在1983年选出一位文职总统和文官政府。在乌拉圭，军方和政治领导人之间的谈判导致在1984年11月选举产生了一位文职总统。两个月之后，巴西选出了自1964年以来的第一位文职总统。与此同时，在中美洲，军方也正在退出政界。洪都拉斯在1982年1月产生了一位文官总统；萨尔瓦多的选民在1984年5月的选举中选举胡塞·拿破仑·杜瓦尔特为总统；危地马拉在1984年选举了制宪议会，并在1985年选出一位文职总统。到1990年智利军政府交权为止，拉丁美洲已经成了“一片民主的大陆”，基本上实现制度化、法制化。三权分立的原则已经深入人心，议会的作用不断增强，三权结构趋于合理。军政府向文官政府过渡的典型方式是：先召开制宪会议，制订出新宪法，然后举行全国大选。

由于各国的具体情况不同，20世纪70年代末以来，拉丁美洲各国（除古巴外）经历的民主法治化进程的内容和方式互有区别。有的是军政府有步骤地实行政治开放，逐步完成交权的过程，如巴西、智利、乌拉圭、巴拿马等；有的是军人政府为国内形势所迫，不得不让文人出来当政，如萨尔瓦多、危地马拉等；有的是军政府或独裁政府被一场革命运动推翻，如尼加拉瓜等；而有的则是通过政治改革和民主选举，结束了一党长期的霸主统治，如墨西哥等。到20世纪90年代初，拉丁美洲国家已变成清一色的文人民主政体，民主化基本实现。此后，拉丁美洲国家的政治民主化进程进入巩固和完善时期，目前这一过程仍在进行中。