第一部分
解释美国的政府干预

第一章 农民的旅行

1959年，医生们开始注意到某种奇怪疾病的一些早期病例。上千个幼儿四肢发育不良，且伴有其他严重的先天缺陷。这些可怜的孩子出生于德国、英国、瑞典、澳大利亚以及其他几十个国家。许多孩子出生时即因严重身体缺陷而死亡。另一些孩子则在成长过程中遭遇生活的困苦，如心脏疾病和脊柱分裂。仅从1960年到1961年，该病例数量竟然在全球急剧增长。（Daemmrich, 2002; Sherman and Strauss, 1986; Kelsey, 1965; Taussig, 1962; Carpenter, 2010）

1961年，有两位医生查证到该问题来自一种名叫Contergan的镇静剂。这种药开发于德国，并以各种其他药名行销全球。该药被用于治疗失眠症和晕船症。但它似乎并无副作用，而且不会因服用过量而中毒，它也因此变得非常流行，甚至被称为“西德幼儿们的保姆”（Daemmrich, 2002: 139）。但随着事件发酵，儿科医生们开始怀疑，随后便证明，孕期头三个月摄入该药与婴儿先天缺陷之间存在极强的联系。1961年，该药品从市场退出，最终结论性的证据被披露，揭示出该药品如何导致婴儿的畸形（Daemmrich, 2002）。到那时为止，在这场“现代最大的药物灾难”中，该药物已经伤害了超过一万名儿童（Akhurst, 2010: 370）。

在这场灾难中，一场令人震惊且赫赫有名的抵抗行动也为众人所知：该药物在美国的名字是沙利度胺（Thalidomide），被弗朗西丝·凯尔茜（Frances Kelsey）成功排除出美国市场。凯尔茜是美国食品与药物管理局（Food and Drug Administration，以下简称FDA）的一名研究人员，她凭借预感和自信，一而再、再而三地推迟了该药品的准入，直到真相大白。凯尔茜对此有着非常充分的准备。她已经完成了在芝加哥大学药物学研究生的实验室工作（她的名声被大众承认，居然是建立在“弗朗西斯”是男子姓氏之上），即识别出一种具有毒性的非处方药，该药在1937年致死107人。这一实验室工作促成了《1938年食品、药品及化妆品法案》的出台。在第二次世界大战中，凯尔茜有关怀孕兔子的研究工作表明，药物能够透过胎盘屏障，而且怀孕本身也能够改变身体对某一药物的反应。（Bren, 2001）

沙利度胺的药物申请是凯尔茜在FDA接手的首个案例。凯尔茜认为，制造商和销售商的研究资料中所记载的对动物没有副作用的研究其实是不相关的，因为该药物也无法使那些实验动物产生睡意，但在人身上却会。简单来讲，其效果在人身上是不同的。因此她称沙利度胺为“一种异常的药品”（Mintz, 1962: A8）。因为该药是用来缓解一些轻微症状的，于是她选择等待这种药物安全性的更出色的证据出现。

尽管凯尔茜不着急，但该药品在美国的经销商理查森-梅里尔（Richardson-Merrell）却非常着急；该公司急于在圣诞节前让药品得到上市批准——因为圣诞节明显是镇定剂使用的旺季——并派出代表反复造访和打电话给凯尔茜。时间一拖再拖，准确说是19个月。于是该公司向凯尔茜的上司投诉说她简直不可理喻。但凯尔茜仍然不为所动。该公司仍然一次又一次地递送申请，辩称任何副作用都很小，甚至可以忽略不计。然而，凯尔茜也同样一次又一次地退回他们的申请，理由是仍然没有充分的证据证明该药是安全的（Bern, 2001）。很快，欧洲的医生们汇总了他们的结论，而沙利度胺也已远离美国市场。在美国，有20例疑似在孕期头三个月服用沙利度胺而导致先天缺陷的案例被记录在案。有的系旅游者从欧洲携带此药品入境，也有的是来自早期该药物的试用。但这之后如果凯尔茜没那么坚持，可能发生的更广泛的悲剧就无法避免。

研究这一段故事的历史学家们高度强调了凯尔茜的作用。的确，凯尔茜抵御行业压力的能力需要一种解释，这种解释不能简化为社会环境的影响，而只能依赖对人性的近距离观察来探索。但是，在这个故事中的确存在着一个社会环境因素，即便说明存在着一个政策环境使得她的坚持具有如此强大的力量，也不会有损凯尔茜的英雄主义形象。这个环境就是美国政府长期以来拒绝注册来自其他国家的药品，而这所谓的“药审时滞”也成为医生和制药产业抱怨和诟病的来源。这一强势的药品管制历史将凯尔茜推到了搁置沙利度胺的位置。在彼时的英国，“任何药品制造商都可以推销他们的产品，不管其是否被适当地检测，也不管其是否有危害性，也不着意去满足任何个别身体使用药品的效果或安全性”（英国议会议员Kenneth Robinson，引自Ceccoli, 2002: 139）。德国则有药师和医师的自我管制历史。政府能够做的就是一旦药品事故发生就被建议应当将这些药品清出市场（Daemmrich, 2002: 140-141）。在这些国家，没有弗朗西丝·凯尔茜，因为它们没有FDA。

对于沙利度胺悲剧之各种不同意见的反应，也体现出美国药品管制强势之传统。尽管欧洲也曾更严厉地打击，但只有美国在20世纪70年代报之以强硬的药品立法，而且数量众多。被广泛报道的一项由医师威廉·瓦德尔（William Wardell）于1973年完成的研究发现，在整个20世纪60年代，英国引进的药品数量是美国的4倍。紧接着的一项研究是由约翰·霍普金斯临床药理学系的主任路易·拉萨尼亚（Louis Lasagna）和瓦德尔于1975年完成的，他们发现在药品准入上，与法国、英国和德国相比，美国滞后1—2年。某种治疗高血压的特殊药引进欧洲10年后才在美国注册，瓦德尔因此怀疑许多病人正是因药审时滞而死亡的。1985年，一项研究发现美国注册一种药品需要30个月，而相比之下，在法国和英国只需6个月；同时还有其他研究显示，在英国有12%的药品在引进市场后被发现不安全，相比之下，美国则只有3%，这表明在美国的确存在一个更加严格的药品审批程序（参见Wiktorowicz, 2003:625; Ceccoli, 2004）。

尽管有关药审时滞的争论催发了启动放松管制的热情，但药品监管改革的问题并非一蹴而就。例如，一种被瓦德尔提出来作为例证的重要药品——醋氨心安（Practolol）——其实没有必要被排除在美国市场之外，但之后有例子显示它的确存在严重的副作用，并最终停止在欧洲市场销售（Wright, 1975; Daemmrich and Kruchen, 2000）。尽管这个案例媒体没有过多宣传，但这又一次证明FDA是对的，而其他国家则错了。当分析师们在类似案例中竭力评价和权衡因匆忙审批而给欧洲带来的苦难时，药审时滞在其他案例中已经使美国人民避免了苦难，FDA的这种不确定性意识保证其审慎路径一直贯穿于20世纪70年代。

沙利度胺的故事可以从许多不同的角度来解释：作为制药产业掠夺的传说；作为对科学技术自由发展之风险的警告；作为一个寓言而体现出评估复杂社会风险的困难；作为一条路径让我们学会如何在社会中定位科学。但与其有关的最令人震惊的事实在于，在这个案例中，正是自由放任的美国——也即号称憎恨政府干预，据说最青睐市场的国家——却最成功地运用了国家行政力量保护了消费者的利益，以免消费者受到制药公司兜售危险药品的侵害，尽管这些药品在所有集权主义的欧洲国家中大受欢迎（Carpenter, 2010）。

令人惊讶的是，我们所有的比较政治经济学理论，以及社会学、政治学和经济学都坚持声称美国是一个自由的（liberal）国家，它具有最小化政府干预的传统[在此用“自由”（liberal）一词，指的是最古典意义上的权力最有限的政府]。在社会学中，有些分析家认为，国家在政治经济上的不同，来源于不同的文化模式，而美国的政治文化“偏向于强化市场机制，从而保证经济自由和有效增长，并且防止政府以各种其他方式胡乱管理经济生活”（Dobbin, 1994: 24）；而且美国还“声称自己与其他任何经济体制相比，都更符合自由放任的理想，并牢牢立足于现代经济学理论的主流”（Fourcade, 2009: 254）。另有观点解释说，由于美国劳工运动较弱，以及缺乏一个背靠劳工的政党，因此无法通过有关“修正市场配置条件及其分配结果的政策”（Korpi, 2006: 173; Korpi, 1983）。在政治学领域，以比较政治经济的主流传统，即“资本主义多样性”之路径来看，美国被视为“自由的”政体，其中“放松管制通常是最有效的改善经济协调的途径”（Hall and Soskice, 2001: 9），解决经济协调的问题，会通过立基于市场的政策而非立基于国家的政策，而政府干预仅仅被用于强化而非破坏市场结果。具有同样强大传统的历史制度主义者认为，美国的国家主义之所以无法发展，乃因为在政治结构上存在多重制衡（Steinmo, Thelen, Longstreth, 1992）。在经济学中，两位杰出的学者最近已经对国家文化观点作出了某种似曾相识的歪曲，他们认为美国的种族异质性导致其持续偏向于最小政府干预，原因在于公民认为政府干预将有利于其他种族群体（Alesina and Glaser, 2006）。

如果美国如此地以市场为导向，对弱势劳工如此地负责，如此地自由，以及对政府干预如此地怀疑，那么严格的药品管制模式是从哪里来的呢？成百上千四肢健全的美国人走到今天，正是因为美国政府抵御市场的成功干预。

如果药品管制乃唯一能够显示这一模式的政策，那我们便有理由认为这个故事只是个吸引人的小事，或者置之不理而采用目的论的论证，即消费管制保护了市场。（就FDA发展的真实历史而言，涉及戒酒运动、化工产业的崛起、揭发丑闻者以及农庄餐厅。参见Swann, 2004; Hamowy, 2007; Carpenter, 2010。）

但近些年来，历史导向的学者们业已查证此案例并非例外——的确，它看上去已成为一种常规做法。威廉·诺瓦克总结了这新一代学者的学术成就：“美国是，而且一直是更强势、更大气、更执着、更干预主义，以及更具再分配性的，而这与对美国历史的早期印象不同”（2008: 758）。迄今为止，在近二十年中，尚缺有足够价值的工作，能够跨学科地重新定位比较政治经济学。我们的比较政治经济学中所有的理论——连同其可资理解经济增长和降低贫困的理论意涵——一直都建立在一幅被证明是错误的美国历史图景上。

不难理解为何弱势美国政府的信念会持续存在，这是因为在以下几个方面美国都不同于其他工业化国家（见表1.1）：与其他工业化国家的人民相比，今天的美国人要更富裕；与其他工业化国家的人民相比，他们工作的时间更长，所用的能源也更多；他们很少愿意加入工会，而有很大可能会坐牢；某种程度上美国人不太可能失业，而更有可能早死几年，尽管他们已经付出了高额的医疗开支；在美国，工资差距高于其他国家，最高工资与最低工资之间的差距很大；与其他国家人民相比，美国人缴税总额较低，而且也只是近年来才立法建立全民医保，这比其他工业化国家晚了50—100年。这里的公有制企业很少；由于美国是较小的福利国家，其贫困人口更多；与其他国家相比，美国的劳动法规更苛刻，对劳工运动的压制也更猛烈，而且这里从来就没有真正意义上的全国性工人阶级政党。有调查发现，与大多数欧洲国家公民相比，美国人更有可能信仰上帝、祷告，并参与宗教服务活动（Norris and Inglehart, 2006: 226-227）。美国的外交政策通常自行其道，在面临欧洲严厉的反对时也常常我行我素（Robert Kagan, 2003）。

然而，事情并非如看上去那么清楚。最近的学术研究表明——以及如我们接下来要加以深究的那样——美国拥有更低的税收，是因为所有其他国家财政的大部分收入来自于国家销售税，而国家销售税在美国因其累退性则成功地被民主大众在多个节点上拒绝了。尽管其他国家拥有更多的公有制企业，但公有制通常有利于资方而非劳方——如在法国，国有化工业在资本主义中占据重要位置（Prasad, 2005）。劳工政党在国家层面充满活力，而且许多劳工政党“拿来了民主党的标签”（Shafer, 1999: 453；有关国家与地方上劳工组织的强度和政治倾向，可参考Fink, 1973; Kazin, 1987）。此外，诸多导致美国如此与众不同的趋势是复古的：例如，仅在20世纪80年代，美国才在不平等方面超过法国和英国（Piketty and Saez, 2003: 36），而且在外交政策上，罗纳德·里根与理查德·尼克松也是大异其趣。纵观历史，工作时间在某些国家、某些部门和某一时期会比在美国的长，而在其他国家、部门和时期则相反（参见Huberman, 2004）。对美国而言，不存在永恒不变的特征，如果有的话，那也是仅仅从20世纪80年代才开始的。

但是这种混合的情况却莫名其妙地被编织成一则有关国家孱弱的故事，而且主宰了社会科学界。有关诺瓦克所称的“美国‘弱’国家神话”崛起的完整故事还有待续写，但丹尼尔·罗杰斯（Daniel Rodgers）最近提供了一条有关这一神话发展的重要线索。20世纪早期，中产阶级的进步改革者们到欧洲进行了一次社会学旅行，以便近距离地观察比较欧洲社会的福利和经济政策。“你愿意与伦敦监狱总警监一起喝茶吗……? ”此问来自1931年的一份杂志（复制品见Rodgers, 1998: 209），其头条广告是“欧洲社会学旅行考察团”。“您作为一名特殊的客人，愿意去世界最著名的定居点并会见其领导人，或者参观一个大型工厂，或者到政府机构去了解老年抚恤金和失业保险吗？当您参观了威尔士某一家煤矿、一项住宅计划以及一家合作组织后，有什么想法吗？”

从19世纪90年代到20世纪的前30年，对这些广告的回应词通常是“走起”“发货”“探险”以及“货比三家”。罗杰斯对在洲际间频繁交流的改革思想进行了识别，并且比较了在美国失败的卫生和社会立法；天主教和鼓励多生的法国的医疗政策；反社会主义德国的社会立法；瑞典法团主义的讨价还价以及英国呼之欲出的工党——之后，他对美国的进步运动进行了追踪。于是，落后者美国的观念“诞生”了，而且久而久之，在这个中产阶级进步运动中的中产阶级研究者的滋养下，它成了一个连贯的故事。这项工作将最终汇入一条溪流，并奔入加布里埃尔·科尔科（Gabriel Kolko）的河流中，还有“公司自由主义”学派的其他历史学家的研究之中，后者指责美国被控制在商业的魔爪下，而且他们的著述也为我们比较政治经济学的理论奠定了基础。

正是中产阶级的改革者们才能负担得起这些旅程，并对游历的国家进行比较。他们创造了一个新的国际社会学教育，并在我们对比较政治经济学的理解中融入了城市和劳工的倾向。但进步主义并非仅是一种中产阶级现象。进步时代许多伟大的成就，当然包括大多数影响了美国政治经济的政策，都肇始于进步主义中的民粹主义力量——即19世纪90年代那些爱吵架的老农们，他们把希望和敌对情绪传承给新世纪。正如许多历史学家和社会学家所争辩的，或如伊丽莎白·桑德斯（Elizabeth Sanders）最近提醒我们的，正是农民们在关键的19世纪晚期和20世纪早期，成了美国干预主义发展的原始动力。农民及其政治代表一开始就处于斗争的中心，其斗争的结果是：“重新定义贸易政策；建立所得税制度；建立一个新的、由公共部门控制的银行和货币系统；反托拉斯政策；对农业销售网络加以管制；国家筹建的公路系统；联邦控制的铁路和远洋运输；以及早期的通信；还有农业和职业教育”（Sanders, 1999:7-8）——的确，以上便是美国政府所有的干预特征（其他曾经考察过农民对于美国政治经济学发展之重要性的学者，可参见Lipset, 1950; Esping-Andersen, 1990; Clemens, 1997; Schneiberg and Bartley, 2001; Verdier, 2002; Postel, 2007; Schneiberg, King, and Smith, 2008;Carney, 2010；等等）。

但这些农民们并非是那些周游了欧洲，把所见到的和希望见到的东西进行比较，并回家撰写研究专著，然后传授给一代又一代研究者的人。农民们并非“大西洋关系圈”的一部分，这个圈子被罗杰斯认定为社会改良国际运动的中坚，其关注的问题有贫困、监禁、妇女权利和城市规划。若农民果真到欧洲旅行，那他们会看到什么？如果我们对农民们感兴趣的东西做比较，而非对城市中的中产阶级改革者们感兴趣的东西做比较，那么我们眼中的进步主义会是什么样子？由于这些问题在比较研究中遭到忽视，就没有可能对此给出一个系统的答案。在大多数情况下，针对这些政策领域的比较研究几乎是空白，而且与福利国家的研究资料相比，其文献积累更显得捉襟见肘。幸运的是，尚有一些研究存焉，尤其是与农民有关的四个最大问题——垄断势力、货币改革、税收以及商业管制——因此我们得以开启一趟穿行于这些文献的“旅程”，尽管这是一种非系统的探索，但也许仍然能够传授给我们一些重要的东西。

垄断势力

农民们首要关心的无疑是托拉斯的问题，在世纪之交，来自美国东北部的所谓“有钱的托拉斯”曾经招致如此多的愤恨和唾骂。如果了解《谢尔曼法》之弱点和缺陷，以及美国法院推翻这些托拉斯的尝试，那些农民旅行家也许会准备好“显微镜”去仔细考察其他国家的反托拉斯政策。他们也许寄希望于与各国专精反托拉斯的律师一起喝茶，或者转而诚意地寻找某一戴单片眼镜的御用大律师，或精通反托拉斯法的法学教授，但他们会发现并没有这些事情，因为任何一个欧洲国家都没有任何类似美国反托拉斯法的东西。农民们将会认识到，“除了在北美，以立法的形式来控制卡特尔和垄断的做法，一直到第二次世界大战结束前都很少见……保护商业利益的同业联盟在法国法律（1884年）中是合法的。从那以后，对固定价格行为的禁令有所放松，这首先体现在司法解释中，之后在1926年，则体现在刑事法典的修正案上”；从20世纪20年代开始，瑞典“虽然授权对垄断进行调查，但却没有设置任何相应的纠正行为”（Edwards, 1967: 3）。虽然德国工人和公众对卡特尔表示出足够的不满，并迫使法院在1902年对卡特尔政策进行了审查，但直到1923年以前，法院并未采取任何行动，之后魏玛共和国才颁布了一个使卡特尔合法化但其行为必须接受管制的法律。在德国，卡特尔的数量由世纪之交时的几百个增长到1926年三千多个的峰值（Edwards, 1967; Feldenkirchen, 1992）。

英国的情形与欧洲大陆相去不远。1888年，莫卧儿船运公司（the Mogul Steamship Company）起诉一家卡特尔，理由是该卡特尔设定的价格如此之低，将使得该公司被迫出局。但上议院11个法官居然有10个认为此定价行为没有任何错误。他们严肃地认为，“规定商业世界如何诚实和平安地做生意”并不是法院的事务（Freyer, 1992: 125），这段引文说明，当时普遍认为反托拉斯代表的是国家对市场的干预。他们对于卡特尔协议能否确实通过法院来强制执行尚不清楚，然而这依然是英国反卡特尔政策在之后20年内所要解决的重大问题，之后法院企图添加“合理性原则”来决定此类合同在何时可以被法院强制执行。上议院最终在1914年认定，商业界本身即为“判断他们之间是非对错的最好的法官”（131），这就是说，卡特尔不仅合法，而且实际上还能够在法院得到执行。美国也有所谓的“合理性原则”，并在学术界实已导致某些困惑。但在美国，“合理性原则”并不用于决定卡特尔协议能否执行，而是决定卡特尔究竟合法与否；而这一原则在英国莫卧儿案中早已确立了。

我们的农民们应该会看花了眼。他们或许会开始发展一个“落后欧洲”的理论。他们将很好地意识到，美国的改革尚未成功地控制商业活动，也会意识到尽管反托拉斯诉讼“会使公司的寡头垄断结构有所撼动，但绝未被摧毁”（McGerr, 2003: 159）, “市场上最强大的因素，即大企业，在社会上仍然有绝对优势”（Dawley, 1991: 170）。他们可能会知道反托拉斯措施意欲控制大企业，但讽刺的是，其结果却导致一大波兼并浪潮，反而增强了公司的寡头垄断（Lamoreaux, 1985）。但在欧洲，我们看到的是各国甚至并不企图“撼动”商业的寡头结构，更不用说极力地摧毁了。那些大的公司为何能够“仍然占有绝对优势”，而且似乎没有人去干扰它们？显然，农民们会认为欧洲已经被商业势力操纵了。

从我们现在的视角来看，我们知道这种应对垄断的方法，直到20世纪末欧盟把美国模式的竞争政策引入欧洲后才改变。在法国，政府制定了打造“国家冠军”（national champions）的战略，所谓“冠军”指的是那些企业必须大到足以与洪水般的美国商品相抗争，并能为国家走向工业化开辟道路。这项战略被认为是“辉煌三十年”（trentes glorieues）的基石。瑞典在1925年颁布的反垄断法几无成效，仅在第二次世界大战后有所加强。这就是20世纪中叶杜邦公司总裁克劳福德·格林沃尔特（Crawford Greenwalt）发出如下抱怨的背景：“为何我和我的美国同仁要不断地被叫去法庭受审，而同时我们那些在英国和其他欧洲国家的同行却因同样的行为而被授予骑士勋章、被封为贵族或其他同等荣誉？”（引自Verdier, 1994: xv）

显然，美国有着与众不同的反托拉斯路径，这一点对于比较政治经济学的理论研究者而言是显而易见的，但大家都把这一对集中性经济力量的成功干预解释为自由市场的胜利。正如本书第二章将更充分讨论的，历史并不支持这一解释，而且当农民们鼓动对抗托拉斯时，必定同样会考虑到托拉斯的“不存在”也将是一个问题。如果“公司寡头结构”的瓦解，以及打击“市场中最有势力的因素即大生产商”是衡量进步主义的标准——正如我们最优秀的两位进步主义学者所建议的——那么美国早已明显地比她的欧洲同仁进步多了。

货币改革

在考察完托拉斯的角色后，进步时代在欧洲旅行的美国农民们最感兴趣的可能是欧洲对货币问题的态度，因为美国民粹主义者的主要诉求之一便是放弃金本位制。密尔顿·弗里德曼和安娜·施瓦茨（Milton Friedman and Anna Schwartz, 1963）高调赞成民粹主义者，他们论证说在一个快速增长的经济中，更宽松的货币供给会使价格水平更为稳定。巴里·埃森格林（Barry Eichengreen）概述了他们的观点：“如果美国和欧洲能一直维持着自由的银本位制，购买同等数量的商品将需要更多的货币，那么这一次（指19世纪末期）的通货紧缩就能够被避免。”（2008: 18）有人相信美国民粹主义者具有先见之明，能够理解货币在真实经济中的作用（Niemi and Plant, 2008: 442）。可以肯定的是，农民重燃了近距离分析货币作用的兴趣，吸引了经济学家欧文·费雪（Irving Fisher）对此问题加以关注，并最终奠定了货币主义的基石（Allen, 1993: 71-72；也可参见Carruthers and Babb, 1996; Ritter, 1997）。也请注意与“实用主义者”成为“某些已故经济学家的奴隶”这种情况非常相左的画面（Keynes, [1935] 1964: 383），经济学家被实用主义者牵着走，而后者依据的不过是对自己处境的理解，正如他们在之后的“大萧条”中所做的那样。

与其光顾世界闻名的定居点并拜访其头领们，我们的进步农民旅行团可能更想拜访银行并咨询欧洲的金融家，请教他们如何处理通货紧缩以及货币供给的问题。在诸如金本位制这类比较专精的问题上，他们也许会发现美国既非特别积极亦非特别保守。如美国一样，英国、法国以及德国，一直采用的都是纯粹的金本位制度，直到19世纪70年代因战时的紧急状态才崩溃。所有国家在20世纪20年代又一次选择了金本位（美国领导了若干年），然后又再次于20世纪30年代废止了它（德国牵头，最后一个是法国）。国际范围内的金本位制意味着某一国家的行为将影响其他国家的决策，而在发达的工业化国家间几乎没有分歧。仅有的分歧导致各国走上了不寻常的方向，就法国而言，它在20世纪中叶成了金本位制的捍卫者。在新自由主义经济学家雅克·鲁夫（Jacques Rueff）的领导下，法国坚守金本位制的时间比其他主要盟友更长，而且是金本位国家中最卖力的吹鼓手，甚至在金本位制寿终正寝之后也是如此（Chivvis, 2010）。

然而，金本位制只是美国农民们表达他们主要利益的一个途径，即快速地扩张货币供给量以及宽松的信贷（Ritter, 1997）。正如涅米（Niemi）和普兰特（Plante）对农民们的理解所概括的：“通货紧缩导致违约。而违约造成了佃农制”（2008: 437）。农民所反对的是通货紧缩——尤其是因货币供给力无法与农业产量的增长保持一致而导致的通货紧缩——而反对金本位制转而支持银本位的自由货币制度则是终结这一现状的手段。

旅行中的农民们也许会打听，其他国家的管理是否能够保持货币供给的增长与实体经济的产出同步。但关于这个问题，他们可能几乎没有什么发现。例如，尽管英格兰银行于1694年就成立了，但直到几个世纪后，这家银行才开始理解到自身对货币供应是负有责任的。在成立之初，这家银行仅视自己为一家赚取利润的企业，其次才是政府信贷的来源（Wood, 2005）。但同样值得说明的是，这个问题没有被哪个国家视为压力，因为没有任何其他一个国家的生产率（包括农业生产）像美国那么高。正如罗伯特·戈登（Robert Gordon, 2004: 2）所指出的：“19世纪中叶欧洲还和美国有同样水平的生产率和人均收入，自那以后，欧洲开始稳步落后，到1950年仅仅只有美国的一半了。”这并非纯粹是两次世界大战的结果。将这一趋势分解为几个时段后，戈登写道：“自1913年以来，欧洲持续稳定地落后于美国，在两次世界大战后更是江河日下，之后在1950—1973年的黄金时代出现了短暂的复苏和赶超，然而在1973年后再也没能填平彼此之间的差距。”（5）由于我们在下文将要探索的许多原因，美国在19世纪一直见证着世界历史生产率的增长，并一直都在努力应对生产率提高带来的后果。而那些欧洲国家并没有面对过这些问题，因此那些拥有中央银行的欧洲国家没有过分关心通过扩张货币供应来阻止通货紧缩的问题。

我们的农民们将会转向下一个他们关心的重大货币问题：债务的处理。如果货币供应量扩张曾经是一条能够改善农民境况的康庄大道，那么另外一个办法就是扩张信贷。在所有这些国家中，19世纪晚期的农民对信贷问题都非常感兴趣，而所有的国家都企图使得信贷更加容易获得。但因那些无法偿还债务的人身上发生的问题，美国——由于农业的政治势力——与其他国家明显地分道扬镳了。大卫·斯基尔（David Skeel）写道：“美国的银行破产法在世界上是独一无二的。”（2001: 1）尽管美国起初从英国借鉴来了破产法，但随着时间的推移，两者之间却产生了彻底的分歧。今天，在英格兰，“当某个债务人申请破产时，他将面临官方接管人的详细审查，但一般而言没有获得律师帮助的权利。决定债务处理的是官方接管人而非债务人，债务人几乎不会被赋予即时清偿的权利。更为常见的是，法院在官方接管人的建议下，会暂时推迟债务清算，或者要求债务人额外付款给债权人。”（2）相比之下，在美国，“做选择的是债务人”，无论他“把自己的资产移交给法院，并立即免除债务（即清空），或者可以继续持有资产并在一个三到五年的复兴计划下偿付债权人”（7）。

其他国家的情形则与英国类似：“20世纪90年代之前，欧洲的消费者破产法几乎不存在……通常破产的成本以及由此导致的麻烦是如此巨大，以致非企业公民实际上被排除在破产制度之外。更重要的是，破产在过去和现在都根本没有解除债务（清算），因此站在小额资产债务人的立场上看，就是无用的”（Niemi-Kiesiläinen, 1997: 133-134）。只有到了20世纪晚期，其他国家才开始考虑并选择了美国的破产办法。即便在2005年美国破产法改革之后，美国业已完善的债务清算办法在其他地方也很少见（Tabb, 2005）。

考察货币供给问题的旅行，以及其他国家破产法如何以更有利于债权人而非债务人的方法运行的观察，有可能使我们的农民失望而归，他们会意识到美国独特的情形，也会感觉欧洲国家更加重视资方的需求和愿望。

税收

放弃访问政府的养老金部门后，农民们下一个可能拜访的是掌管政府收入的部门，以便调查税收立法的进步，因为一种累进的所得税是那个年代又一个重大的挑战。旅行中的农民们可能又一次带着某种印象败兴而归，他们会认为欧洲并不特别关心自由市场的兴起和资本集中。在法国，农民们会发现，对国家及其代理机构的怀疑是如此广泛，以致国家无法通过直接税满足其收入的需要，只好借助于隐秘的手段向百姓们收税。与美国希望“吃大户”不同，在19世纪末期和20世纪早期，法国人民对来自国家的“税收稽查”犹怀恐惧（Morgan and Prasad, 2009）。他们对资本主义和托拉斯并不担忧，更担忧的是逐步增强的国家权力。这种担忧是如此强烈，以致其将税收政策引向了法国政府下一个世纪将遵循的路线上。如此这般，在美国，直到20世纪晚期新自由主义兴起之前，学者们还持续发现远甚于法国的更多的累进税（Piketty and Saez, 2007）。非但不是最好的私人产权保护者，美国还拥有比法国或德国更加进步的遗产税制度（Beckert, 2008）。

在20世纪的前十几年，德国和瑞典都引进了累进所得税，并被精英们用作阻止社会主义情绪的一种尝试（Steinmo, 1994），但是我们的农民们可能会被未来几十年发生的这些制度演化所吓到，那时对劳工和消费者的征税在提高，而对资本和公司的征税却保持低水平（参见第六章）。例如，瑞典的增值税甚至都没排除基本日常用品如食品和衣物（Steinmo, 1993），而瑞典在20世纪80年代，“对于收入排名前60%的人来说，个人资本收入的实际净税率事实上为负数”（Lindert, 2004: 240）。

只有在英国，这个“一般所得税”的发源地，农民们可能才会高兴起来：在世纪之交，一个在政坛上正崛起的劳动党业已迫使自由党左转并引进了累进税制。1909年的“人民预算”促成了几种针对富人的重税。劳合·乔治（Lloyd George）终于在累进所得税的实施中取得了成功，并且从国家税入中建立了退休和社会保险计划。比这些具体措施更重要的是其引入英国的若干原则，如再分配、阶级政治以及取消上议院任何实质性的权力，直到玛格丽特·撒切尔掌权之前，这些原则一直指导着英国政治，时间长达70年（Daunton, 2001）。

我们的农民们，在他们的报纸和杂志上讨论他们所观察到的这些现象，可能会泛泛地提出一个“盎格鲁—美利坚”的市场管制模式，即授予政府干预主义的特权，这与欧洲大陆版的模式相对立，后者似乎害怕国家，并主张在所有这些农民们感兴趣的领域皆由商业自主发展。在这些领域，欧洲国家把企业视为“判断他们之间是非对错的最好的法官”，优先考虑的是债务人而非债权人的利益，而且担心来自国家的“税收稽查”。农民们也许会注意到，这些发展依赖于工人阶级在美国和英国的崛起，而欧洲大陆人民因参政权的不足而没有发展。一个较为智慧的农民也许会起草一篇讨论“落后的法兰西”的论文及其对国家的非理性憎恨。这样一个农民也许会怀疑这个特立独行的法兰西抗拒国家权力的力量从何而来。也许是源自法国大革命，它向法国的国家性格中灌输了抗拒任何中央集权的意识。或者再回溯到中世纪的扎克雷起义，它在公民和国家之间建立了界限，这界限在每一起街头抗议活动中都会出现。或者是古老的高卢部落中传承的无数个抵抗罗马统治的神话，一起传下来的还有黑布丁和牛肚的食谱。研究成果不断显示，战后的国有化仅仅是象征性的，而且实际上维护的是资方的利益，法国的福利国家乃是偏向于中产阶级和富人的，且强化而非损害市场的结果（有关国有化有利于资方的文献参见Prasad, 2005；有关法国福利国家偏好中产阶级的文献参见Cameron, 1991）。学者们也许会坚持认为，国家在医疗方面的支出实际上是一个强化市场性质的干预行为，因为它造就出健康的劳工以供资本主义生产，而且使企业摆脱了支付医疗保险的负担。法国的儿童看护机构，与瑞典的相仿，可以视为将成年女性释放到劳动力市场的一项措施（Swenson, 2002: 7）。仅仅这些有关法国特色的现象，即坚持自由和市场且不能忍受政府干预或集体主义，可能使美国农民们陷入沉思。

管制

这趟旅程该走到最后一站了，农民旅行者们将考察政府对商业的管制，包括食品和药品的管制，正是这项管制在几十年后使得弗朗西丝·凯尔茜能够坚持立场并与制药商作斗争。再者，他们也许会很满意地看到一场生动的有关销售欺诈食品的公共讨论在伦敦上演，最终的立法结果包括强制列示食品成分，对食品原料掺假进行调查，以及《1899年食品和药品法案》的执行。然而，农民们也许会很惊奇地看到，争论的中心在于：人造黄油是否可以作为黄油来使用；哪些地方存在着使得厄普顿·辛克莱的读者如此担忧的卫生和工人安全问题？英国人更感兴趣的似乎是保证在市场上销售的产品质量应如其所承诺的，而非这些产品是否确实有效或安全？（Phillips and French, 1998）用于指导1875到1938年管制政策的框架假定“食品的加工过程和成分基本上是安全的，管制的真正目标应该是那些在销售制做出来的食品前会掺假的零售商”（Phillips and French, 1998: 356）。

在德国，农民们见到工业界自我巡查产品生产过程时可能会震惊。政府根本不关心药品的安全，尽管它的确对药品是否被稀释的问题开展调查。德国对制药时代来临的主要反应是在1872年通过了一部法律，其中规定只有药剂师有资格销售药品，否则为犯罪。尽管德国模式的辩护者也许指出了对药剂师的非正式的社会性控制，或其他的非正式管制方式，但沙利度胺案例证明了这种社会性控制的失败。在德国，没有对药品制造的监管，也没有对药品检测的监管，更没有对药品标签和广告的限制。对药品制造业规模扩张的担心导致了要求政府监管的提议，但商业利益既得者在1928到1941年间有5次反复压制这些提议（Daemmrich, 2004）。

至此，该出发去法国了。当知晓该国《1905年食品掺假法案》仅是一部禁止造假和欺骗而非用以促进食品安全和有效性的法律时（Dessaux, 2006），我们的农民们可能将不再感到惊奇了。显然，美国的食品药品管制比任何一个欧洲国家都严厉。在弗朗西丝·凯尔茜的时代，美国似乎在任何一个管制领域都更严厉，不仅仅在食品和药品行业。例如，即使是在新自由主义倡导下放松管制的20世纪80年代，学者们还是发现美国的机动车排放标准甚至比瑞典还要严格（Lundqvist, 1980）；在可能致癌物质的管制上比若干欧洲国家还要严格（Brickman, Jasanoff, Ilgen, 1985）；在食品和环境管制方面也严于欧洲（Jasanoff, 1991）。美国的职业安全管制（Kelman, 1981）、氯乙烯生产管制（Badaracco, 1985），以及卫生与安全管制都更严格，可说是与工业界相抗衡（Wilson, 1985）。美国在矿业管制上更苛刻（Braithwaite, 1985）。当臭氧层遇到威胁时，美国很快通过了一项针对氟利昂的禁令，但在欧洲只有挪威和瑞典这样做了，而欧盟仅仅在美国的压力下才行动起来（Benedick, 1998）。在水污染管制方面，美国也比德国更严厉（尽管效果不大，Verweij, 2000）。正如我们在第七、八章中将要更详细讨论的，美国从“大萧条”中复苏后，对金融机构的约束比其他任何国家都严格，包括禁止分支银行业务和全能银行业务。这些监管模式有助于解释为何是法国而非美国，在20世纪90年代创设了新自由主义全球化的金融体系（Abdelal, 2007）。

弗朗西丝·凯尔茜是一个英雄。但是她的英雄主义是在美国严格的管制风气下造就的，而这种管制风气从19世纪晚期一直持续到20世纪晚期。

 

这趟旅行穿越了近代历史以及历史性导向的社会科学文献，最终显示的结果是，如果我们以农民们而非中产阶级的城镇进步主义者们在世纪之交所感兴趣的东西为准绳，来对比美国和其他工业化国家，那美国看上去可就没那么自由了。美国在打击大企业的同时还向富人课以重税，且都甚于欧洲国家，同时还以有损债权人利益的方式来帮助债务人，而且美国对于公司的管制更为全面。

尽管此处的重点是与主导这次比较性评估的农民们最相关的问题，但是值得指出的是，最近的历史研究以许多其他方式否定了个人主义的、市场导向的或商业驱动的美国模式，与集权主义的、法团主义的或更加社会民主主义的欧洲国家相对立的观点。例如，一项关于世纪之交比较贸易政策的研究显示，当美国关注大众利益时，其他国家则似乎被商业势力所牵制（Vedier, 1994）。在统治了政治科学近一个世纪的法团主义问题上，最近的研究趋势则表明，美国与欧洲国家的相似之处比我们以为的要多（参见Gordon, 1994;Block, 2008; Berk, 2009）。巴洛格（Balogh, 2009）已经证明，19世纪的美国政府比学者们通常假设的要强势得多。阿门塔（Amenta, 2000）和斯考切波（Skocpol, 1995）的研究则显示出，历史上的美国曾经多次领跑福利国家，而非一个落后者。美国的工业化过程是否得益于大规模生产都尚存争议，而学者的研究显示，19世纪晚期非传统的区域性生产过程最终取得了胜利（Scranton, 1997; Berk, 1997），同时比较学者指出了，在其他国家还存在一种生产的亚文化逻辑（Piore and Sabel, 1984; Herrigel, 2000；有关重新解释美国政府管制的文献可参阅Novak, 1994）。这一历史性的工作对我们的比较政治经济学理论提出了疑问，这些理论还需要被重新建构以便将真实的历史纳入其中。这项工作实际上也暗示了近半个世纪中，那些偏向于都市和劳工的学者们其实夸大了美国和其他国家的差别。

需要澄清的是，此处的观点并非是说历史证明了美国的干预程度一直要强于其他国家。为了准确表明我们的理论多么鲜为人知，我于此处强调了美国政府更加干预主义的领域。当然，也有许多案例表明在其他许多国家，其政府对经济的干预更甚于美国，诸如对转基因生物的管制，或环境污染税税率，或贯穿于美国历史的劳工管制；而且，自从20世纪80年代新自由主义兴起之后，美国的管制是减弱了的（Echols, 1998; Hines, 2007；但英国对美国劳工法的启发可参见Orren, 1991）。换言之，我们的观点是：所有发达的资本主义国家都在干预市场，而且就每一个国家而言，有些政府干预会促进市场经济，而有些则会破坏市场经济。因此，我们需要有相较于比较政治经济学现今所能提供的更好的方法来认识各国之间的差异。

但修正主义历史学也有问题。简单地指出美国存在着严重的政府干预，或换一个逻辑说每一个国家都如此，这是不够的，因为这些文献无法回答三个问题。首先，如果美国从过去到现在在诸多领域都推行政府干预，那么与其他国家相比，为何美国有更多的贫困？这是一个构成比较政治经济学所有理论基础的大问题。衡量政府干预的程度是很难做到精确的，而且还受制于许多主观判断。但确有一种“发现”，不管我们如何衡量，它仍然保持稳定，这就是美国拥有的贫困人口较欧洲国家更多。雷恩沃特和斯密丁（Rainwater and Smeeding, 2004）对儿童贫困的调查结果表明，以上的结果依然如故，即便我们考察绝对贫困人口以及仅考察白色人种或本地人口也是如此。在一篇很著名的论文中，布赫曼、雷恩沃特、施毛斯和斯密丁（Buhmann, Rainwater, Schmaus, and Smeeding）用几种方法计算了不同国家的贫困水平，并发现在总体上贫困计算结果皆对计算模型的假设高度敏感——唯有一个例外，即“在所有规模和线性关系上，美国均拥有最高的贫困率”（1988: 32）。经济合作与发展组织（OECD）利用不同的数据源发现，在最发达的西方工业化国家中，美国拥有最高的相对贫困，无论是就几乎全部的家庭组合调查还是劳动市场的参与率而言；20世纪90年代中期至21世纪中期，在绝对贫困人口减少方面，美国同样获得倒数第二的成绩（OECD, 2008）。即便当我们用绝对的而非相对的方法来衡量贫困，美国仍然高居先进国家之巅；例如，斯密丁（2005: 960-961）采用了购买力平价去评估8个国家的绝对贫困，并且发现美国穷人的生活标准也是倒数第二低的，当我们考虑到在美国，穷人必须去买那些在其他福利国家免费提供的东西时，情况就更糟糕了。（关于绝对贫困可参见Smeeding, 2006）

此外，这些差异似乎并非是能产生更多贫困的市场造成的，因为在发达国家中，在纳税和转移支付之前，各个国家的贫困水平是相近的。毋宁说，贫困水平因国家行为而异。正如大卫·布莱迪（David Brady）论证的，“贫困的根本原因在于政治”（2009: 9；也可参见Rainwater and Smeeding, 2004; Kenworth, 2004）。有关美国政府干预的历史文献能够解释这些特点——如果美国有一个强大的政府，为什么这个政府不去解决贫困问题？如果每个国家皆存在可替代的传统和亚文化逻辑，那么如何解释这一重大差异的持续存在呢？

其次，历史文献没有很好地解释20世纪70年代到80年代对于在美国抬头的政府干预的打击。虽然美国并非总是比其他国家更不平等，但现在却是如此。表1.1显示了今天相当多的不同，而这必须有一个完整的理论去解释。如果美国在20世纪早期就有一个强大的政府，那么在20世纪70年代和80年代，这个国家发生了什么呢？又如何来解释新自由主义在最近几十年的兴起？

最终，历史学派和比较政治学无法阐明近年来最重要的经济事件：2007—2008年的金融危机。的确，这场危机显示出我们对资本主义所知甚少，许多最重要的经济组织都公开承认他们的理解太有限了。

本书旨在将显示了美国强政府干预的历史学研究与对这些问题做出回答的比较政治经济学结合起来。我还企图说明，号召大家关注美国式的政府干预，将更好地理解美国的发展过程，包括为何与其他发达的工业化国家相比，美国会有更多的贫困——而正是这一问题困扰了城市和中产阶级进步主义改革者们一个多世纪。将注意力放到这些问题上，能更加令人信服地解释为何美国的公共福利如此不发达。另外，考察在美国这些方面的因素出现的历史，有助于解释20世纪70年代到80年代新自由主义的兴起。而且，结合历史而对比较政治经济学进行适当的理解，对理解金融危机的扩展至关重要。

针对美国较强的政府干预模式，除非我们能够提供一个更好的理论解释，否则这些政府干预的事例将一直被视为例外，无论我们找到的事例有多少。斯考切波和芬戈尔德（Skocpol and Finegold）注意到美国农业部在“新政”时期所获得的成功，但称它是“在政府势力微弱之海中的一座孤岛”（1982: 271）。丹尼尔·卡朋特（Daniel Carpenter）完整记录了FDA的监管力量，但他认为这只不过是“一个局部的与国家整体肖像之素描相反的孤例，那时美国政府显示出来的是迟钝的、软弱的或例外地依赖于私人企业机制的表象”（2010: 22）。弗雷德·布洛克（Fred Block）追溯了发展型政府在美国的出现，但也只把它视为主流政策的“逆流”（2008: 169）。大卫·沃格尔（David Vogel）总结了他有关管制的发现，如“美国依然是一个例外，但是……这种例外主义恰好与大量美国政治文献带来的期望相左”，但他又慎重地补充说“至少就这一维度而言”（Vogel, 1986: 28）。甚至那些意识到美国经济存在广泛干预的学者们，也正努力将此与亲市场的经济理念相调和。诺瓦克（2008）的重要论文引发了对来自各方面国家力量的关注，他的最终结论是，他记载的政府干预通常有利于资方，甚至简单地暗示了这些干预通常用于侵犯被统治者（771-772；关于这点还可参见Block, 2007）。所有资本主义国家的确都出台了帮助资方的政策，但它们也出台过控制资本的政策。在前一种情况下，美国与其他国家很像，而诺瓦克的阐述却无法帮助我们解释后一种情况。近来另一种试图协调自由放任之信仰与市场干预之证据的尝试，是论证美国政府仍旧隐于无形（Balogh, 2009; Sheingate, 2009; Quinn, 2010，日期不详；Mettler, 2011）。尽管有助于阐明美国力量的某些方面，但这些观点却无益于解释如下问题：发生在世纪之交、“大萧条”和“新政”时期极其明显的要求政府干预的运动，或历史上美国曾是现今属于欧洲国家特色的明显再分配模式的领袖，或者是非常明显的政府管制，或者是我们将在第六章中讨论的，美国政府税收最惊人的和最重要的特征乃其较大的可见性。

在所有比较历史的框架中，美国现今都被定位于自由主义一极，正如我们将在第二章见到的那样。各种资本主义理论的变种，都认为若干不同的资本主义模式，包括自由主义美国的那种皆能运作完好。新古典经济学家指出，美国有更高的人均GDP，并且试图论证最小限度的政府干预带来了更高的经济增长（例如Tanzi and Schuknecht, 2000）。但如果连美国都与其他国家一样是干预主义的，那么，如果没有广泛的政府干预，也许现在就没有哪个资本主义国家能够幸存或者可以幸存了。这一论证，对于我们理解经济如何增长是至关重要的，关系到如何启发那些发展中国家，同样也有利于那些孜孜不倦地企图理解资本主义危机的人。

保守党人直到今天仍喜欢辩称美国是而且一直是一个青睐自由市场而畏惧政府干预的国家，他们一直在限制政治行为之范围来使其与前述的信念相吻合。但若美国事实上的确存在强烈的政府干预，那么政治的范围已经超过保守主义者给定的界限了。出于非常不同的理由，左派也在坚持这种观点，希望让美国感到惭愧而追随欧洲模式。但是一个考虑而非忽视美国强力的政府干预的政治学理论也许能够实现美国模式的减贫。尽管我在结论中探讨了这些观点的政治含义，但这本书的主要目的并非提出政策解决方案，而是提供一个更加真实的历史描述。可以肯定的是，所有政治人物，无论其意识形态偏好如何，都有兴趣去澄清有关过往历史中的错误。