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第二章　工程建设执业资格制度

【本章导读】

执业资格制度作为建设行业的入门门槛，是确保建设项目依法合规完成的基础。执业资格制度的设立依据，主要来源于《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国建筑法》，可分为企业资质和个人执业资格两大部分。

本章的主要学习内容包括：工程建设执业资格制度的设立依据、资格分类、法规体系、法律关系三要素，以及企业资质和个人执业资格。

本章必须掌握的内容有：（1）执业资格制度的设立依据（必须与《行政许可法》的规定一致，并不是所有的政府文件都有权力设立建筑行业的执业资格）；（2）工程建设执业资格的分类；（3）工程建设执业资格法律关系三要素。

本章要求熟悉的内容有：（1）执业资格法律体系；（2）主要从业企业，不同资质等级对应的注册要求和从业范围等相关信息，以及获取途径；（3）个人执业资格获取和持续的基本流程。

要求掌握和熟悉的内容，对于读者学习判断执业资格部分的违法、违规行为，利用相关制度来处理和解决实际问题，有很大的指导意义，也有利于大家共同努力，净化建筑行业的行业环境。

本章其他内容为了解内容。

【思维导图】

本章思维导图如图2-1所示。

图2-1　思维导图（二）

【导入案例】

某建筑工程集团公司在申请施工总承包资质过程中，私刻公章，伪造、夸大工程业绩，虚报有职称人数、净资产、工程结算收入和企业自有机械设备；同时，经调查发现该公司在办理建造师注册过程中，提供并使用了虚假证明材料；公司还存在使用伪造的一级项目经理资质证书的问题。

问题思考：你认为这个案件应如何处理？试用企业资质和从业人员资质管理规定分析该违法行为。

一、工程建设执业资格制度的概念及其设立依据

（一）概　念

工程建设执业资格制度就是国家通过法定条件和法定程序对建设活动主体资格进行认定和批准，赋予事先依法取得相应资质或资格的单位和个人在法律规定的范围内从事一定的建设活动的制度，属于行政许可的范围。

（二）设立依据

工程建设执业资格制度的设立依据是《中华人民共和国行政许可法》。《行政许可法》第12条第3款规定：“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。”该规定为建设工程执业资格制度提供了法律依据。

同时，《行政许可法》第14条明确规定：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。”第15条明确规定：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。”

按照上述规定，永久性行政许可（永久性执业资格）的设定有且只有四种设定途径：法律、行政法规、国务院发布决定和地方性法规。

二、工程建设执业资格的分类

按照《行政许可法》规定，法律可以设定永久性行政许可。《建筑法》第2章第2节明确规定：“建筑行业的从业资格，包括从事建筑活动的单位和从事建筑活动的专业技术人员。”因此，现阶段我国工程建设执业资格制度是单位执业资质和个人执业资格并存的模式。

（一）企业资质制度

企业资质制度是指从事建筑活动的企业或单位，均需经过建设行政主管部门对其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装置和已完成的工程业绩、管理水平等进行审查，划分为不同的资质等级，发给相应的资质证书，确定其承担任务的范围，并在其资质等级许可的范围内从事建筑活动的一种制度。

（二）从业人员资格制度

从业人员资格制度是指对具备一定专业学历、资历的从事建筑活动的专业技术人员，通过考试和注册获得执业技术资格的一种制度。从事建筑活动的专业技术人员，应当依法取得相应的执业资格证书，并在执业资格证书许可的范围内从事建筑活动。取得执业资格证书的专业技术人员，必须经过注册登记方可执业。

三、工程建设执业资格制度的法规体系

1998年3月1日正式施行的《中华人民共和国建筑法》（2011年修订）中明确规定了我国工程建设实行执业单位资质管理和执业人员资格管理制度。除此之外，国家还颁布发行了大量行政法规、部门规章及规范性文件。根据《中华人民共和国立法法》规定整理的法律层次布局，具体如图2-2所示。

图2-2　执业资格法律法规体系结构图

注：由上至下法律层次关系依次为：法律、行政法律、部门规章。

（一）企业资质管理规定

1.法律

（1）《中华人民共和国行政许可法》（中华人民共和国主席令〔2003〕第7号）；

（2）《中华人民共和国建筑法》（中华人民共和国主席令〔2011〕第46号）。

2.行政法规

（1）《城市房地产经营管理条例》（中华人民共和国国务院令〔1998〕第248号）；

（2）《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令〔2000〕第279号）；

（3）《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（中华人民共和国国务院令〔2004〕第412号）；

（4）《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发〔2004〕62号）；

（5）《国务院关于修改＜国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定＞的决定》（中华人民共和国国务院令〔2009〕第548号）；

（6）《国务院办公厅关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》（国发〔2010〕21号）；

（7）《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号）；

（8）《国务院关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定》（国发〔2013〕27号）；

（9）《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2013〕44号）；

（10）《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27号）；

（11）《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕50号）。

3.部门规章

（1）《建筑业企业资质管理规定》（中华人民共和国建设部令〔2006〕第159号）；

（2）《建筑业企业资质标准》（建市〔2014〕159号）；

（3）《城乡规划编制单位资质管理规定》（中华人民共和国住房和城乡建设部令〔2012〕第12号）；

（4）《房地产开发企业资质管理规定》（中华人民共和国建设部令〔2000〕第77号）；

（5）《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令〔2013〕第13号）；

（6）《工程咨询单位资格认定办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令〔2005〕第29号）；

（7）《工程造价咨询企业管理办法》（中华人民共和国建设部令〔2006〕第149号）；

（8）《工程监理企业资质管理规定》（中华人民共和国建设部令〔2006〕第158号）；

（9）《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》（中华人民共和国建设部令〔2006〕第154号）；

（10）《建设工程勘察设计资质管理规定》（中华人民共和国建设部令〔2007〕第160号）。

（二）从业人员资格管理规定

1.法律

（1）《中华人民共和国行政许可法》（中华人民共和国主席令〔2003〕第7号）；

（2）《中华人民共和国建筑法》（中华人民共和国主席令〔2011〕第46号）。

2.行政法规

（1）《中华人民共和国注册建筑师条例》（中华人民共和国国务院令〔1995〕第184号）；

（2）《建设工程勘察设计管理条例》（中华人民共和国国务院令〔2000〕第293号）；

（3）《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号）；

（4）《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕50号）。

3.部门规章

（1）《中华人民共和国注册建筑师条例实施细则》（中华人民共和国建设部令〔2008〕第167号）；

（2）《房地产评估师执业资格制度暂行规定》和《房地产估价师执业资格考试实施办法》（建房〔1995〕147号）；

（3）《注册房地产估价师管理办法》（中华人民共和国建设部令〔2006〕第151号）；

（4）《注册结构工程师执业资格制度暂行规定》（建设〔1997〕222号）；

（5）《注册城市规划师执业资格制度暂行规定》（人发〔1999〕39号）；

（6）《注册咨询工程师（投资）执业资格制度暂行规定》（人发〔2001〕127号）；

（7）《咨询工程师（投资）管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令〔2013〕第2号）；

（8）《注册土木工程师（岩土）执业资格制度暂行规定》（人发〔2002〕35号）；

（9）《注册土木工程师（水利水电工程）制度暂行规定》（国人部发〔2005〕58号）；

（10）《注册土木工程师（港口与航道工程）执业资格制度暂行规定》（人发〔2003〕27号）；

（11）《勘察设计注册工程师管理规定》（中华人民共和国建设部令〔2005〕第137号）；

（12）《注册造价工程师管理办法》（中华人民共和国建设部令〔2006〕第150号）；

（13）《注册建造师管理规定》（中华人民共和国建设部令〔2006〕第153号）；

（14）《注册监理工程师管理规定》（中华人民共和国建设部令〔2006〕第147号）；

（15）《注册安全工程师管理规定》（国家安全生产监督管理总局令〔2006〕第11号）。

四、工程建设执业资格制度的法律关系三要素

工程建设执业资格的法律关系三要素包括法律关系的主体、客体和内容三部分。

（一）主　体

工程建设执业资格法律关系三要素的主体主要包括政府主管部门、企业和个人。

1.政府主管部门

与工程建设执业资格制度有关的政府行政主管部门，主要包括国家发改委、国家住建部、国家人事部以及省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门、人事行政主管部门机关及县级以上地方人民政府建设主管部门。政府主管部门主要负责企业资质和从业人员资格的审查和审批。

政府主管部门作为工程建设执业资格的法律关系三要素的主体，其职责按照企业资质和从业人员执业资格的不同，涉及的行政管理机构分别见表2-1、表2-2。

表2-1　涉及企业资质的行政管理机构

续上表

注：①本办法指《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》。

表2-2　涉及从业人员资格的行政管理机构

续上表

注：①即现在的国家发展和改革委员会。

②本办法指《注册造价工程师管理办法》。

③本规定指《注册建造师管理规定》。

2.企业

工程建设执业资格法律关系主体的企业，主要是指建设工程行业的从业企业，如建筑业企业、勘察设计企业、监理企业、咨询企业、施工图审查单位等。

3.个人

工程建设执业资格法律关系主体的个人，是指从事建设工程的个人，主要是与建设工程相关的工程师及施工技术人员，具体包括注册建筑师、注册土木工程师等具有相应资质及从事特种作业的相关人员。

（二）客　体

工程建设执业资格制度的法律关系的客体，是工程建设执业资格制度的法律关系主体双方（或多方）的权利和义务共同指向的事物，主要是行为，包括企业资质的相关事务和个人资质的相关事务。对于企业资质来说，一般包括企业资质审批、资质管理与监督等；对于个人执业资质来说，一般包括考试、注册、继续教育等。

1.与企业资质相关的事务

（1）资质申请与认定

企业可根据自己拥有的注册资本、专业技术人员数量和等级、技术装备和已完成的工程业绩等方面向有关建设行政主部门提出建设工程企业资质增项、升级、延续申请，获得有关部门的许可和认定，确定相应的等级和从业范围，取得资质证书。

（2）资质审批

资质审批一般是指由国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门等主管部门对企业资质增项、升级、延续等申请进行的审查和批准，分为初审和终审等环节。经资质审查合格的企业，由主管部门核发资质等级证书。

（3）资质监督管理

根据相关规定，国家建设主管部门及省、自治区、直辖市主管部门对企业的从业范围及其相关活动进行适当的监督与管理。行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。此外，2014年国务院下发的《注册资本登记制度改革方案》明确提出了“企业年检制度改为年度报告公示制度，任何单位和个人均可查询”。企业的资质年审制度取消。

如建筑业企业首次申请或增项申请建筑业企业资质，其资质按照最低等级资质核定。企业可以申请施工总承包、专业承包、施工劳务资质三个序列的各类别资质，申请资质数量不受限制。资质许可一般由国务院住房城乡建设主管部门、企业工商注册所在地省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门以及企业工商注册所在地设区的市人民政府住房城乡建设主管部门许可，颁发建筑业企业资质许可证书，一般有效期为5年。县级以上人民政府住房城乡建设主管部门和其他有关部门应当依照有关法律、法规和《建筑业企业资质管理规定》，加强对企业取得建筑业企业资质后是否满足资质标准和市场行为的监督管理。企业应进行年度公示报告，上级住房城乡建设主管部门应当加强对下级住房城乡建设主管部门资质管理工作的监督检查，及时纠正建筑业企业资质管理中的违法行为。

2.与个人资质相关的事务

个人资质的相关事务包括专业人员的考试、注册、执业、继续教育、监督管理等活动。

（1）考试

从事建筑工程活动的人员，符合相应的条件，即可通过国家任职资格考试、考核，经考试取得中华人民共和国注册工程师资格证书。例如国家实行注册建筑师全国统一考试制度，注册建筑师全国统一考试办法由国务院建设行政主管部门会同国务院人事行政主管部门与国务院其他有关行政主管部门共同制定，由全国注册建筑师管理委员会组织实施。

（2）注册

取得资格证书的人员，必须经过注册方能以注册工程师的名义执业。例如取得资格证书的人员申请注册，由省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门初审，国务院建设主管部门审批；其中涉及有关部门的专业注册工程师的注册，由国务院建设主管部门和有关部门审批。

（3）执业

取得资格证书的人员，应受聘于一个具有建设工程勘察、设计、施工、监理、招标代理、造价咨询等一项或多项资质的单位，经注册后方可从事相应的执业活动。但从事建设工程勘察、设计执业活动的，应受聘并注册于一个具有建设工程勘察、设计资质的单位。

（4）继续教育

注册工程师在每一注册期内应达到国务院建设主管部门规定的本专业继续教育要求。继续教育作为注册工程师逾期初始注册、延续注册和重新申请注册的条件。继续教育按照注册工程师专业类别设置，分为必修课和选修课，在每注册期内完成相应学时的课程。

（5）监督管理

例如县级以上人民政府建设（房地产）主管部门，应当依照有关法律、法规和《注册建造师管理规定》，对注册建造师的注册、执业和继续教育情况实施监督检查。

国务院建设主管部门、人事主管部门等按职责分工对全国注册工程师考试、注册、执业和继续教育实施指导和监督。

（三）内　容

工程建设执业资格制度的法律关系的内容，包括政府相关部门的审查、授权、监督的关系和企业与个人享受权利履行义务的责任关系。

1.政府相关部门的审查、授权、监督的关系