B.10
上海义务教育优质均衡发展情况研究

上海市政协教科文卫体委员会

摘要：当前上海市义务教育正处于优质均衡发展的新阶段，为全面检视上海义务教育优质均衡发展中的经验和问题，课题组开展的实地调研发现，市级政府统筹力度有效，出台的相关政策举措切实推进了义务教育城乡一体化发展，整体提升了城乡学校教育质量和办学水平；但上海的义务教育发展还存在“不平衡、不充分”的问题。本研究针对在向优质均衡发展转型中面临的“城乡一体化”“人的全面发展”等重点任务，提出相关政策建议。

关键词：上海 义务教育 基本公共教育服务

实现基本公共教育服务均等化，是上海在更高水平上全面建成小康社会的一项重要目标，是加快推进“五个中心”建设的民生保障，也是落实“以人民为中心”发展思想的现实要求。2017年4月19日，教育部印发《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，指明了新时期义务教育发展方向是更高水平和更有质量。《上海市城市总体规划（2017～2035年）》（以下简称“上海2035”）提出，2020年上海将建成具有全球影响力的科技创新中心基本框架，2035年将基本建成卓越的全球城市。在此目标框架下，需要对作为基本公共教育服务的义务教育优质均衡发展的经验和问题进行全面检视，为市政府有关职能部门推动相关工作提供参考建议。

为全面了解上海市义务教育优质均衡的发展状况，上海市政协教科文卫体委员会邀请上海市教科院、闵行区教育局等专家组成课题组开展调研。自2018年3月以来，课题组通过多种形式开展了调查：召开了市教委、市规划和国土资源管理局、市财政局、市人力资源和社会保障局、市发展改革委等5个市政府职能部门参与的座谈会；对浦东、杨浦、闵行、嘉定4个区进行了实地调查，召开宣讲会见面会3次，校长、教师、学生、校外机构、职能部门等各类对象座谈会12个；对市政协委员和远郊（奉贤、崇明）、近郊（浦东、闵行、嘉定）、中心城区（杨浦、普陀）7个区的校长、教师、家长进行了问卷调查，共回收有效问卷14678份。

一 上海推进义务教育优质均衡的举措和经验

截至2017学年，本市共有义务教育阶段学校（含九年一贯制、十二年一贯制学校）1301所，在校学生119.7万人（见表1），专任教师91477人，普及九年义务教育的各项指标均达到或超过国家标准。

2014年上海成为全国第一个整体通过国务院义务教育均衡发展督导认定的省份，上海义务教育开始从“基本均衡”转向“优质均衡”发展。2009年、2012年上海独立参与国际学生评估项目（PISA），在阅读、数学、科学素养上均位列第一；参加教师教学国际调查（TALIS），多数指标居参评国家和地区领先位置；英国政府引进使用上海数学教材，学习上海数学教学模式；联合国教科文组织教师教育中心2017年正式落户上海。

上海将义务教育均衡发展作为满足市民基本需求、提升城市文明程度的基础工程，予以高度重视。2014年通过国家“基本均衡”认定以来，上海进一步加强了义务教育均衡发展的市级统筹，以统筹设计城乡一体化的义务教育经费保障机制为基础，聚焦“城乡一体化”“人的全面发展”等重点目标，从资源布局优化、合作机制创新、人力资源提升、社会资源引入等方面出台了一系列具有前瞻性、针对性的政策措施，创造了诸多在国内推广的先进经验。

（一）重视政府统筹，科学推进城乡学校规划布局与资源配置

为适应以规模、结构加速变化为特征的人口发展态势和以功能、形态和布局调整为重点的城市转型发展，配合郊区新城和大型居住社区建设，上海市不断优化基础教育资源布局与配置，改善义务教育学校办学条件，逐步缩小各区义务教育经费投入差距。

1．市、区两级统筹规划，基本建设规划执行良好

《上海市基础教育“十三五”基本建设规划》要求在“十三五”期间基础教育基本建设规划4个项目共550个，包括高中、初中、小学、幼儿园等。各区在“十三五”基础教育基本建设项目推进中积累了经验，如徐汇区盘活整个基础教育资源，将区域内的中职学校办学点进行统筹，另行选址给相应的中职学校。普陀区适当扩大基础教育的服务半径，将矛盾突出的区域分布到周边学校。闵行区把区域环境综合整治工作中基建区地块适量调整用于校内用地，以缓解教育设施相对不足的情况。虹口区采取退租还教方式强化资源配置，清退对外出租校舍，并通过加固维修、提升功能等工作用于教育教学。

2．九部门统筹推进城乡学校“五个标准统一”，取得明显成效

2016年，国务院《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，提出学校建设、教师编制、生均公用经费基准定额、基本装备配置和“两免一补”城乡全覆盖的“五个标准统一”。从上海市实施情况来看，生均公用经费基准定额实现城乡统一，进而统一了义务教育生均经费基本标准，在全国属于首创。根据市财政局会同市教委印发《关于调整本市义务教育公办学校生均公用经费基本标准的通知》，明确小学、初中生均公用经费每生每年不低于1600元、1800元。为贯彻落实上海市委、市政府《关于推动新型城镇化建设促进我市城乡发展一体化的实施意见（暂行）》，上海市教委建立全市统一的义务教育生均经费基本标准，小学不低于每生每年23500元，初中不低于每生每年29000元，于2017年试行。上海市完善了城乡义务教育经费保障机制，“两免一补”政策早已实现城乡全覆盖。

在提高义务教育设施设备配置标准方面取得了重要进展。上海市完善学校建设配置，重点做好“一场一馆一池”（学生剧场、室内体育馆和室内游泳池）的建设和改造，2017年全市计划实施“一场一馆一池”项目有101个，占五年规划项目总数的24.4%。优化学校教育装备配置，重点加强中小学创新实验室、中小学图书馆和安全教育共享场馆建设。问卷调查总体上也反映了学校设施设备能较好地满足课程开设和开展体育活动的需求。校长和教师问卷数据显示，在回答“我校设施设备能充分满足学校课程开设的需求”时，有85.38%的校长和教师认为“非常符合”和“符合”；在回答“我校运动场馆能满足学生开展体育活动的需求”时，有78.55%认为“非常符合”和“符合”。

推进教育信息化建设效果明显，进一步优化学校信息化教与学的环境。问卷显示，在回答“教育信息化使我校获得了更多优质的教育教学资源”时，86.89%校长和教师认为“非常符合”和“符合”。

3．加强市级统筹，缩小各区经费投入差距、提高使用效益

义务教育投入体制改革，首先是加大市级统筹力度。具体体现在，加大市对区财政教育转移支付力度，特别是对远郊农村地区教育财政的转移支付力度；增量资金综合考虑郊区生均经费水平与全市平均水平的差距、区教育投入努力程度和学生人数规模等因素，向郊区倾斜。调查中市财政局反映，目前每年市财政教育总量中的25%是投入基础教育，即25%是对区的财政教育转移支付，其中80%以上都是投入农村地区，以缩小郊区与市区经费平均水平的差距。

其次是优化投入结构和提高教育经费使用效益。调查发现，闵行区通过构建基于大数据的“教育资金监管及绩效分析信息化系统”，实现了基于数据实证的财务精细化管理，对全区教育预算管理、预算执行管理、资金使用去向分析、三公经费控制等常态化和制度化的监管得到有效落实，保证教育资金使用更加规范、科学。同时利用该信息化系统，对预算执行、疑点事项、支出结构等进行系统后台的自动提取跟踪，实时干预，引导基层学校科学编制预算，引导资金更好地用于学校内涵发展和服务学生健康成长。

（二）创新合作机制，全面深化城乡义务教育学校内涵发展

为推动义务教育优质均衡，上海从学校自我发展与区域协作发展多层面出发，推行了新优质学校集群发展、学区化集团化办学、城乡携手共建计划“三驾马车”，全面深化义务教育学校内涵发展。

1．创建新优质学校，提升每一所学校自主办学能力

2015年，上海市教委制定了《上海市新优质学校集群发展三年行动计划（2015～2017年）》，探索一般的公办学校在常态环境下内生发展道路，回归教育本原，关注每一个学生的差异发展，建设成为“家门口的好学校”。各区因地制宜，创新推进机制建设，普陀区组建学校德育、教师发展、区域共享课程等7个专题的新优质发展集群；金山区形成学校组织发展机制和学校集群发展机制；宝山区初步构建“多维并举、特色突破、分类推进、滚动发展”的新优质学校宝山模式。截至2017年底，上海市、区两级的新优质学校集群发展覆盖义务教育阶段382所学校，约占全市义务教育阶段学校总数的25%。在不挑选生源、不争抢排名、不集聚资源的情况下，根据测评结果，家长和社区居民对新优质学校的满意度达到90%以上，学校依靠促进每一位学生实实在在的进步获得发展。

2．推进学区化集团化办学，扩大优质教育资源覆盖面

2015年，按照《上海市教育委员会关于促进优质均衡发展、推进学区化集团化办学的实施意见》，以杨浦、徐汇、闸北、金山4区为试点，率先推行学区化、集团化办学政策，促进义务教育优质均衡发展。各区从实际出发，探索多种学区化集团化办学模式，包括单一法人的紧密型集团和多法人的联盟型集团。通过集团化学区化办学，优质学校和薄弱学校组成共同体，开展区域内的优质课程资源共享、骨干教师流动、跨校教研活动、集团学生活动等多种交流，扩大优质教育资源覆盖面，促进区域内学校群体共同进步。杨浦区建立以内涵发展为核心的非法人联盟型集团，集团内学校通过地缘关系、亲缘关系结对；徐汇区出台学区内骨干教师“蓄水池”计划，推进学区内骨干教师柔性流动；闵行区规划的教育学区和教育集团，均衡分布在闵行区所辖范围内，覆盖全区80%的义务教育阶段学校。

截至2017年底，上海市建有学区和集团173个，覆盖1007所学校，占全市中小学总数的61.8%。集团化办学取得良好成效，根据问卷结果，约80%的校长教师认为学区化集团化办学政策有效促进区义务教育优质均衡发展（见图1）。

3．实施城乡学校携手计划，着力缩小城乡学校发展差异

在五轮郊区义务教育学校委托管理的基础上，上海市教委2017年下发《关于本市实施义务教育“城乡学校携手共进计划”的意见》，实施郊区学校精准委托管理和城乡学校互助成长项目两项内容。为了保障项目成效，市教委加强组织管理，落实经费和人才保障，对项目进展进行监督考核，并为典型搭建交流展示平台。首轮计划共涉及郊区义务教育学校76所，其中精准委托管理42所、互助成长项目34所，覆盖上海市所有郊区。城乡学校携手计划意在打破区域分级管理中的制度壁垒，健全学校管理制度，加强校本教研，强化教师专业教育，着力缩小城乡教育差异。

（三）聚焦重点领域，切实加强城乡教师队伍建设和交流共享

近年来，上海义务教育阶段教师队伍整体水平逐年提升，在国际上形成一定的影响力。根据教师教学国际调查（TALIS）结果，上海初中教师的表现总体远超国际平均水平。这得益于上海教师队伍建设的一系列创新举措。

1．形成分层、分类培训机制，促进不同需求教师专业发展

根据不同专业发展阶段、不同岗位、不同区域教师的特点与需求，上海形成了分层、分类提供培训项目与培训课程的工作机制。首先，继续推行职初教师培养机制，引领教师高起点成长。上海规定首次任教的新教师到教师专业发展学校进行为期一年的规范化、浸润式培训制度，见习教师规范化培训，提升了职初教师职业起点。“十二五”期间，共有21535名新教师参加培训。本次调查发现，中小学校长和教师反映培训效果好，认同职初教师培训制度对新教师的帮助作用。其次，针对农村教师教学能力较为薄弱的情况，上海进一步完善农村教师培训机制，开展以“中青年教师教学设计与实施能力提升”“课程实施能力提升”等为重点的农村教师专项培训，还加强教师专业发展学校建设，区域中每10所学校中就有1所市或区县级教师专业发展学校，充分发挥教师专业发展学校在校本研修中的示范引领作用，提高乡村学校校本研修实效。最后，着力打造高素质基础教育教师队伍，推进“双名工程”（名师、名校长），累计培养近3000名优秀校长和教师；完成首批“中青年骨干教师团队发展计划”，形成团队实践研究成果，出版专著《优秀团队是这样炼成的》；先后派200余名基础教育校长、教师赴美国加州、芬兰于韦斯屈莱大学接受培训。

“十二五”期间，上海开展了提升中小学课程领导力行动研究，51所项目学校和黄浦整体试验区围绕课程规划设计、实施、管理、评价等环节，形成丰富的校本化操作策略、途径和机制，提升学校的课程领导能力。各区从自身实际出发，积极探索和创新教师队伍培训研修机制，积累了良好的经验。

2．推动特级校长、教师跨区域交流，带动郊区农村学校教师成长

上海在市域范围内推动特级校长、特级教师跨区域交流。《关于促进义务教育阶段人才有序流动 优化人力资源配置的实施意见》规定：义务教育阶段凡聘特级教师、特级校长，必须要有在两所学校及以上从教或任职的经历，鼓励优秀人才从中心城区学校向郊区学校、从城区学校向农村学校、从优质学校向薄弱学校流动。自2013年起，上海市教委先后选派四批共70名新晋特级校长和特级教师流动到金山、奉贤、崇明等区的郊区学校任职3年。上海现有40名特级教师、特级校长在郊区学校任职任教。该举措充分发挥了特级校长、特级教师的示范、辐射和引领作用，提高流入学校教育教学水平，促进流入学校教师专业发展，流入的校长和教师得到了郊区学校的欢迎。

（四）引入社会资源，全方位支持保障素质教育深入实施

上海一贯重视发挥社会教育资源的育人功能，通过制度创新拓宽学生学习渠道，丰富学生学习经历，从教育的起始阶段入手多措并举，促进每一名学生全面发展。在全国率先整体通过“基本均衡”认定以来，社会资源利用在完善机制、拓展功能、实化效果方面取得了进一步突破，为优质均衡发展创造了良好的外部条件。

1．引入外部办学要素，深度参与义务教育学校办学

近年来各区通过合作办学引进优质教育资源，注重大学、科研院所多要素、全方位参与义务教育办学。如嘉定区通过与华东师范大学、同济大学、上海师范大学、上海大学、中国科学院上海分院等高校和科研机构合作在义务教育阶段先后引进高端教育品牌学校9所。中国科学院上海实验学校上承嘉一教育集团、下承实验教育集团，挖掘中科院入驻嘉定区科研院所的科技资源、研究生基地的导师和研究生资源，整合相关街镇、同济大学以及嘉定一中等现有教育资源，打通小学、初中、高中乃至大学预科课程通道，建设从小学到大学预科衔接的教改实验圈。高校在创建双一流过程中集聚的师资、课程以及艺术、体育、科技方面资源，在合作办学中得到了充分应用，对拓展义务教育学校办学视野和资源平台发挥了助推作用。

2．借助行业、部门资源，建立高端、开放的素质培养展示平台

在2010年公布9个系列社会教育资源名录、2014年3月起利用电子学生证在社会场馆开展综合实践学习活动基础上，“十三五”期间上海市政府有关部门进一步完善教育与社会资源相互开放、共建共享机制，依托社会文化艺术、体育、科技等资源，促进义务教育阶段学生思想道德、艺术和科学素养、体育素养与健康水平的全面提高。

一是将文教结合计划、美育等纳入教育综合改革，大力推动学生艺术实践基地建设、学生艺术团队建设。坚持文教资源共享、双向促进，近6年来加大投入，搭建了“进校园”和“出校园”两大美育平台：在一批文艺院团和剧场建立学生艺术实践基地，开展学生常态化艺术实践；在一批艺术场馆建立现场教学平台，使每年数万人次学生使用馆藏资源和“在艺术馆上课”；与重大节庆活动建立全面对接机制，为艺术专业学生创造与国际顶级大师同台演艺机会；通过机制引导，确保全市近千家教育资源丰富的文博场馆和艺术基地向学生免费开放。

二是充分发挥上海市体教结合、科教结合机制的传统优势。体教结合方面，制定实施《上海市体教结合促进计划（2016～2020年）》，系统推进大中小学学校体育课程改革，开展学校体育“一校多品”创建活动。发布《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》，推动以校园足球为引领的三大球校园联盟建设，成立校园田径联盟。在普陀等3个区试点建设学生课外体育活动中心，开展青少年校外体育活动中心建设。完善体育素养评价指标体系，同时积极推进初中毕业升学体育考试改革。科教结合方面，全市已经建成的四批37个科普教育基地完成课程资源开发并接受中小学生开展课程活动。实施市中长期教育规划纲要提出的“学生实践和创新基地建设工程”，建立上海市青少年科学研究院和各区分院。目前已举办13届青少年科技节，通过“馆校合作——青少年科学探究活动”、青少年科技传播行动等活动，在市、区、学校三个维度立体推进。通过建立社会力量参与、社会资源融入的体制机制，提供教育系统自身缺乏的资源同时，还收到了激活义务教育学校办学活力、提升学生全面素质展示平台的效果。

（五）加大校内外教学秩序规范整治力度，稳步推进招生考试和评价制度改革

在实施教育综合改革中，上海将“遵循教育规律、回归育人本原为重点的育人制度体系”作为三大体制之首。整体设计，从入学招生、考试评价、外部环境等方面对教育如何回归对学生素质和能力发展进行了积极探索。

1．立足公民办学校平等竞争，全面规范义务教育招生入学秩序

上海从技术手段、过程规范、引导公平竞争方面，全面规范了义务教育阶段招生入学制度。一是技术支撑方面。2015年起全面使用“义务教育入学报名系统”，为市民及时了解招生政策和信息提供便利，促进了招生过程规范、公开。二是办学行为规范方面。加强民办学校招生过程规范，严格实行“三统一、两限定、两公开、三承诺”，引导家长理性择校。同时有7个区实行了“五年一户一学额”政策，推动学区房降温。同时加强了教育系统竞赛管理。2015年起由“市竞赛管理委员会”负责全市中小学生市级学科类、德育类、艺术类、科技类竞赛的统一管理，明确各归口管理部门。有关部门坚决叫停了“四大杯赛”，对违规举办各种竞赛和变相竞赛进行整治。三是针对公民办学校招生政策差异引起的反响，2018年起从统一入学信息登记、同步网上报名公办小学或民办小学、同步进行公办小学第一批验证和民办小学面谈等环节入手，推行幼升小公民办学校同步招生。这项改革取得了预期成效。2018年民办小学报名人数和录取人数比从2017年的3∶1下降到1.4∶1，民办初中该比例也有一定程度下降，总体上达到了预期效果。这些措施使义务教育教育教学改革的外部环境得到了改善，也缓解了广大义务教育阶段学生家长的焦虑。调查问卷中关于上海义务教育招生政策的改革将有效缓解“择校热”现象的问题，中心城区、近郊区、远郊区持认可意见的家长分别为87%、89%、92%。

2．建立科学导向，稳步推进考试评价制度改革

在上海市中长期教育规划纲要确立的“为了每一个学生的终身发展”理念引领下，上海系统设计与推进考试评价制度改革。首先，在学业质量评价方面。一是实施基于课程标准的教学与评价。2013年秋季新学期开始在全市小学一二年级全面推行“等第制”评价方式，对学生知识技能、综合实践、兴趣习惯等方面进行多维度考量，制定了小学低年级等第制评价的指导意见。2016年起全面推行小学基于课程标准的教学与评价即“零起点”。调查中学生对于评价方式改革予以了充分认可。二是在开展国家教育体制改革试点项目基础上，上海创新性地实施了《上海市中小学生学业质量绿色指标（试行）》，十个方面跨年度进步指数对于丰富学业质量评价的内涵，引导区、学校开展全面质量观指导下的教学与评价活动发挥了重要引领作用。绿色指标评价已经覆盖所有义务教育学校，同时研制实施了“升级版”义务教育学业质量评价绿色指标。

其次，在高中阶段入学考试制度改革方面。一是落实促进学生全面发展、提高学生问题解决能力和实践创新素养的目标，建立初中学生综合素质的课程和考试制度。2018年出台《上海市进一步推进高中阶段学校考试招生制度改革实施意见》，以“一依据、一结合”（依据初中学业水平考试，结合初中学生综合素质评价）为主要制度架构，为推动义务教育阶段学校优质均衡发展确立正确导向。二是完善示范性高中名额分配办法，为初中学校均衡发展营造良好环境。针对优质高中名额分配明确规定，市实验性示范性高中50% ～65%的招生计划采用名额分配的方式下达，这种招生计划其中的70%将分配给不选择生源的每所初中学校，鼓励示范性高中名额向不选择生源的学校倾斜，促进公民办学校协调发展。这一改革措施有利于从源头上抑制广大学生家长的择校冲动，有利于初中学校均衡发展，在调查中得到了校长、教师和家长的高度认可。

3．综合整治教育培训市场，为学生减负创造良好外部环境

2017年初，按照“全覆盖调研、分类治理规范、完善综合执法”的工作要求，对教育培训市场进行综合整治，创造了一些经验：一是建立完善“二级政府三级管理”的管理体制和“部门联动、市区联动、区际联动”的工作机制。市级成立由市教委、市工商局共同牵头，市人力资源社会保障局、市民政局，以及法制、新闻、公安、物价、综治、网信、住建等相关部门组成的专项工作组。同时建立6个工作小组，专题研究和指导各区高效、有序开展调研和规范工作。二是取得了规范市场的初步成效。2017年底已经完成了对全市教育培训机构全覆盖、无死角的排摸、复核和确认工作，对“无照经营机构”、“有照无教育培训资质机构”和“有照有证机构”三类教育培训机构加以依法规范与整治。三是依据新颁的《中华人民共和国民办教育促进法》完善配套办法，固化为长效机制。2017年底在实践基础上，出台了《上海市民办学校分类许可登记管理办法》《上海市民办培训机构设置标准》《上海市非营利性民办培训机构管理办法》《上海市营利性民办培训机构管理办法》。这些办法在运用以往管理手段基础上，创新了“综合监管”的制度设计，体现了以下几个方面核心要求：对于违法违规办学行为的查处，实现多部门“联合执法”；对于巡查发现、受理分派、违法查处、检查督导、信息共享等各监管环节，实现“分工牵头负责、共同协作”，即教育、人力资源社会保障部门要会同工商、民政、公安等有关部门和镇（乡）政府、街道办事处加强行业管理；对于行政审批、登记注册、行业主管、行政执法等不同监管环节，实现“相互衔接”。这种制度设计对于避免各部门监管职责交叉重叠或出现监管真空地带，有重要意义。

二 上海义务教育优质均衡发展面临的突出问题与挑战

“优质均衡”是义务教育发展的一个新阶段，要求政府教育布局更具前瞻性，资源和经费投入更加注重人的发展与教育质量提高。依据“上海2035”建设全球卓越城市的规划定位，上海义务教育发展需要把握人民群众教育需求变化规律，找准公共教育服务“不平衡不充分”的具体方面。综合本次调查获得的各类实证信息，上海义务教育发展在向“优质均衡”转型方面还面临以下挑战。

（一）教师编制管理、工资待遇、绩效评价等制度难以有效激发教师队伍活力

1．部分区教师编制总量严重不足，掣肘教育持续发展

上海部分区教师编制总量严重不足，部分区域和学校存在结构性缺编问题。目前，上海实际执行的教师编制标准远低于新的国家编制标准，依据上海市人民政府《关于深入推进本市义务教育城乡一体化改革促进优质均衡发展的实施意见》，小学的师生比为1∶20.7，初中的师生比为1∶17.6，低于国家颁布的《中央编办 教育部 财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》规定的小学师生比1∶19、初中师生比1∶13.5的标准。调查反映，由于编制紧张，许多学校聘请退休教师或者其他代课教师，成为影响上海基础教育实现优质均衡发展关键资源上的隐患。

2．教师工资待遇吸引力不强，部分偏远郊区教师队伍不稳定

近年来虽然上海教师的待遇和地位有所提升，但工资待遇与其他行业领域相比，仍然有差距，难以吸引高素质人才进入教师队伍。上海教师的工资待遇与长三角其他地区相比，也不具备明显优势。根据座谈会结果，校长反映上海周边地区教师工资水平与上海接近，部分地区教师工资甚至高于上海。在福利性保障上，上海部分区域出台了租房补贴、人才公寓等吸引优秀人才的政策，但仍然不具普遍性。现有福利保障政策也存在一些问题，出现了租房补贴数额较低、租房补贴发放周期长、人才公寓距离学校过远等情况，实际效果有所折扣。同时，与长三角其他地区相比，上海教师面临更高生活成本与更大压力。近年来江苏、浙江等地大力引进高端教育人才，给予高额补贴。教师的工资和福利待遇也使得一些一线教师流失到长三角其他地区。约90%的校长教师认为，提高教师待遇是有效缩小学校办学差异、促进义务教育均衡发展的最有力措施（见图2）。

目前已有的教师招聘政策并不能很好地对农村学校和边缘学校倾斜，师资较为紧缺，长此以往会严重影响到学校的日常教学。进一步分析问卷结果，偏远地区学校难以招聘到优秀的大学毕业生。远郊区仅有67%的校长教师表示近年来越来越多一流大学毕业生到本校从教，低于中心城区和近郊区的比例。座谈会进一步反映，农村学校、边远学校不仅难以招聘到优秀的毕业生，而且学校原有师资也处于流失中，无法及时补充。

3．绩效评价制度对教师专业发展的导向和激励作用还不充分

根据问卷调查结果，上海教师群体对于绩效评价获得感不高，激励效果不明显，无法充分体现教师的价值。认为自己的付出得到合理回报的教师占比为54%（见图3）。

调查发现，教师绩效评价体系仍然存在不合理之处。首先，一线教师仍然面临巨大的升学考试压力，存在心理高负荷的情况。其次，绩效评价的结构不能完全符合实际需求（见图4）。例如，参与集团化学区化办学的教师，其付出难以在薪酬上得到体现；课程改革后对教师课程开发能力提出新要求，但现有体系也无法对参与教师形成有效激励。最后，目前学校对于新入职教师、有经验教师、发展瓶颈期教师的评价考核标准基本一致，太过于简单，应当采取分类评价，促进不同阶段的教师成长。

此外，调查显示：教师大量的时间浪费在非教学事务上，导致花费在教学上的时间减少。当前需要给教师减负，尤其是要减轻教师在非教学业务上的过重负担，让教师有更多的时间精力搞教学和研究；要精简培训种类，优化评价机制，减少教师的比赛、评奖，避免形式主义的评比流程和材料准备，让教师从烦琐的评价表格、非教学事务中脱身出来。

（二）学生创新素养、实践能力提升的条件保障有待加强

1．教育经费用于内涵发展不足，学生全面发展相关装备建设不均衡

教育经费在用于教育内涵发展方面的比例仍需提高。调查表明，远郊区学校在经费使用中对学生和教师发展的关注成效远低于中心城区，也低于近郊区。校长和教师问卷数据显示，中心城区有59.51%的校长和教师认为“我校经费使用充分关注学生和教师发展，成效明显”，远郊区该占比仅为48.49%，与中心城区差距较大；近郊区该占比为51.00%，与中心城区差距较小。远郊区和中心城区在信息化建设方面仍有差距，中心城区有60.91%校长和教师认为“教育信息化使我校获得了更多优质的教育教学资源”，远郊区该占比仅为54.44%。调查中一些区反映，教育投入结构不合理，财政教育经费用于人员和内涵发展项目的比重过低；教育附加费的使用范围局限性大，教育附加费项目的审批流程有待精简和完善。

此外，由于投入教育内涵发展缺少相应标准，财政难以进行投入。调查中一些区提出，中考改革方案很好，对化学物理实验提出明确的要求，但为学校做专项建设时，没有相应的标准，财政局无法给出相应的财政预算。然而目前还缺乏相应标准，也使得区难以完全落实中考改革政策的要求。各区创新实验室、学校运动场馆等促进学生内涵发展方面的设施设备建设也不均衡，调查发现一些郊区学校因条件限制无法开设游泳课程，学生问卷针对学校运动场馆能满足学生开展体育活动的需求情况，远郊区学生的认可度比近郊、中心城区低6个百分点。

2．一些学校教师专业能力不能完全满足学生全面发展和中考改革要求

座谈会反映，一些普通学校的校本课程难以满足学生个性发展和中考改革的需求。受限于教师的能力和精力不足，没有接受过课程理论的专业训练，加之日常国家课程的课时压力大，普通学校的老师难以胜任开设数量充足、满足学生个性发展需求的校本课程的工作，学生可选择的课程较少，只能依赖于政府购买服务。这与优质学校形成鲜明差异，优质学校师资能力强，能够为学生提供数量多、质量优、可选择的校本课程，保障学生拓展个性的机会。另外，在中考改革之后，学校对人文课程教师、跨学科教师的需求增大，但一些普通初中学校的教师专业能力远远无法满足需求，无法适应中考改革的新要求。调查发现，近郊区、远郊区的初中分别有66%、64%的校长教师认为学校师资能满足中考改革的需求，远低于中心城区的75%，说明郊区学校面临的师资压力更大，需要政府予以帮扶（见图5）。

3．学生的校内、校外学习负担不平衡，关于学生全面发展还没有达成共识、形成合力

调查发现，目前义务教育阶段落实素质教育促进学生全面发展，在校内、校外存在一定反差，家庭、社会和学校均承担着一定责任。具体表现在以下几个方面。

一是学生学习负担总体上较重，课外校外减负面临较重任务。调查发现，目前义务教育阶段参与校外培训的学生占比较高、培训占用时间较多，学科类培训比重较高且存在拔高、超前培训现象，低年龄段学生的超前培训现象较为普遍。调查问卷中针对为了提高孩子的成绩和为升学做准备，孩子必须在校外另外补课的问题，持赞同意见的家长占比为71.5%，但中心城区、近郊区、远郊区该占比有一定差异，分别为76%、74%、62%。调查也发现，校外培训得到了学生的认可，认为对自己学习是有帮助的。部分学生也反映，为参加竞赛（或等级考）才参加校外机构的培训，表明学生参与社会培训还是受到功利化思想的影响。

二是学校学业质量评价改革对促进学生全面发展的效果，还有待进一步提高。调查问卷中针对目前的学生评价制度有效地促进了学生个性发展的问题，远郊区、近郊区校长教师的认可度与中心城区相比较低，分别比中心城区低11个、8个百分点。座谈中学生也反映，希望老师的评价反馈方式能有所改善。针对孩子的个性特长在学校能得到关照与发展，回答“非常符合”和“符合”的家长占比在远郊、近郊、中心城区之间有一定差距，远郊区比中心城区低5个百分点。

（三）政府和市场提供的校外支持环境作用不够平衡

1．政府举办的校外教育机构服务能力无法满足正常需求

调查显示，家长对于政府举办的校外机构开展的培训机会有强烈的需求。88.7%的家长希望把孩子送到政府举办的校外教育机构（少年宫、青少年活动中心等）接受培训。但是，这类机构服务能力普遍不足与这种需求形成反差，还面临着诸多体制性障碍。一是在事业单位改革中，青少年活动中心、少科站被定位为“其他教育”，绩效工资与义务教育学校存在差距，对这些机构教职工的职业成就感、归属感带来较大影响。二是教师编制数量较少，与区域服务对象不匹配，也难以招聘到合格教师。目前全市17所少年宫在职教职工1049人，5所少科站（少年之家）在职教职工179人，与开展全市义务教育学生校外教育的任务相比，师资缺口很大。更为迫切的是各区普遍很难招聘到合格的教师。这类机构教师招聘难的原因在于，艺术类专业毕业生并非师范类专业毕业生，在应聘条件上受到限制。三是部分场馆活动与学校教育衔接不够紧密。校外机构与学校合作开展的活动所占比例较低，课程活动上缺乏衔接和连贯，难以产生持续性影响。

2．社会培训市场的监管还需要进一步扩宽思路

义务教育阶段的社会培训市场发展迅猛，也面临着由市场驱动导致的市场失灵。具体表现为：一是对于无资质、运行不规范的培训机构的监管任务较重。调查中培训机构代表指出，配套政策设置的两年过渡期给规范的培训机构及消费者带来一定担忧。对此也反映了监管体制机制的不适应，一方面教育部门承担监管职责但缺乏专门执法力量，另一方面针对没有资质的营利性校外机构扰乱市场现象，工商及市场监管部门也存在职责缺位的问题。二是对于非营利性民办学校的扶持政策尚未落地，对培训机构作用发挥的创新机制尚未形成。针对《国务院关于促进民办教育健康发展的实施意见》中“逐步加大对民办教育的财政扶持力度”的要求，目前每年市级安排的民办教育发展专项资金有限，这些资金还难以发挥对民办教育特别是非营利性民办教育的扶持效果。调查发现，不少培训机构有公益目的和良好的公益服务实践，但由于没有形成相应的服务提供机制和政策保障，容易受到曲解而影响其投身公益活动的积极性。从家长意愿方面看，也并非限于学科培训，比如希望孩子进入校外培训机构参加艺术、体育或者科技活动培训的，中心城区、近郊区、远郊区的占比分别为93%、92%、88%。

（四）学校、家庭、社会关于教育质量尚未形成共识

1．家长对于“好教育”“好学校”缺乏充分信息

家长和社会公众对于优质教育、教育质量等方面基础信息不充分，在择校方面的认识和行动存在一定偏差。一方面，目前对于义务教育阶段公办、民办学校教育质量的信息公开不够充分，家长或一些培训机构违规获取相关信息进行排名，由于标准不科学、信息不全面，给广大家长带来了误导，也扰乱了招生入学秩序。另一方面，在学校教育竞争转向家庭教育、校外教育的形势下，校外培训市场的快速扩张，给家庭教育和学校教育带来了一定影响。家长和社会公众有时对于教育政策的理解偏颇，并通过自媒体渠道扩散，或者经过一些别有用心的培训机构的推波助澜，在广大家长中发酵甚至引发恐慌情绪。

2．家长与学校之间难以形成教育合力

教育部门和学校实施素质教育的改革措施尚未得到家长的广泛认同。一方面，家长对于学业质量评价制度改革的知晓率、认可度相对较低，对于基于课程标准的教学与评价、中考改革等新的导向性政策，与自身经验和观念不相容时，容易引发认识分歧。另一方面，社区、家庭参与义务教育学校教育和管理改革有待从教育治理的视野进一步加以重视，各级家委会沟通学校和家庭的主渠道作用并未体现出来。特别是调查反映，有时来自社会、家庭的外界干扰也会给教师、学校正常开展工作增加压力。

（五）部分区域规划布局压力较大，资源配置不能适应城市形态布局和人口变化

1．部分新城和人口导入区教育资源无法适应区域常住人口变化要求，规划调整机制和部门协调机制不够完善

新城和人口导入区教育资源配置矛盾较为突出，规划与建设的脱节，造成更大的教育资源缺口。本次调查中，嘉定区江桥镇、南翔镇和安亭镇均反映地区内学校布局规划仍不能很好满足适龄儿童的实际教育需求。江桥镇教育资源除保障户籍地适龄学生入学之外，还接纳安置外区在江桥购房、动拆迁导入、廉租房居民的子女入学以及不断集聚的来沪人员子女，为使各校教育资源最大限度使用，多数学校的专用教室已挪用为上课教室，各校班额大多数超出规定标准。受国家生育政策调整的影响，未来几年，教育资源与学龄儿童数量扩大的矛盾将更加突出。

2．部分区公建配套政策依然落实不到位，部分区产权证问题成为学校建设困扰，规划实施力度有待加强

市政府在2006年和2016年分别出台了《上海市人民政府办公厅转发市发展改革委关于落实本市配套商品房基地教育卫生等公建配套建设和管理工作意见的通知》和《关于加强本市大型居住社区市政公建配套设施移交接管和运营管理的若干意见》，对大型居住社区基础设施和公共服务资源配置，特别是配套学校建设项目提出了明确要求。调查发现，部分区公建配套政策并没有完全落实到位，部分区公建配套的学校设计不合理。

调查显示，中心城区、近郊区和远郊区学校设施设备有明显差距，尤其是远郊区和中心城区差距更大，问卷数据显示，中心城区有62.78%的校长和教师认为“我校设施设备能充分满足学校课程开设的需求”，远郊区仅为53.15%；中心城区有57.99%的校长和教师认为“我校运动场馆能满足学生开展体育活动的需求”，远郊区仅为48.14%。调研发现其主要原因在于，部分区域学校由于历史原因等，学校没有产权证，影响学校立项建设，难以提高学校设施设备配置标准以满足推进义务教育优质均衡发展的要求。

三 加快推进上海义务教育优质均衡发展的政策建议

推进基本公共教育服务均等化，是依据“上海2035”建成卓越的全球城市的基础，也是满足市民不断增长的公共需求的要求。与卓越的全球城市发展目标对比，结合实地调查中来自家长、学校及政府职能部门的呼声，针对在向优质均衡发展转型中面临的“城乡一体化”“人的全面发展”等重点任务，提出以下政策建议。

（一）对标卓越的全球城市相关指标，进一步完善创新义务教育阶段教师招聘、管理、评价制度

一是努力落实国家标准，通过加大师资储备解决部分区教师编制不足问题。增加中小学教师编制，将师生比提升到小学1∶19、初中1∶13.5的国家标准，有效应对全面二胎政策后的入学高峰压力，解决学校当前面临的师资紧张问题。

二是提升教师待遇，建设吸引优秀人才争相从教的环境。各区全面完善教育人才住房保障政策，为有需求的教师提供便利的人才公寓，提高租房补贴标准，鼓励优秀人才长期从教。特别是针对农村学校、边远学校普遍面临的教师“招聘难”问题，加大政策倾斜力度，完善将到农村学校、边远学校工作的应届生纳入积分入沪政策；将其作为“引进重点领域人才”的一种类型提供相应加分的政策，鼓励应届毕业生与农村边远学校签订长期劳动合同，把教育人才留在农村边远学校，促进义务教育师资的均衡配置。

三是改革教师评价制度，恢复教师专业地位和职业尊严。要创建好教师不断涌现的制度环境，全面优化教师评价制度的本体作用，使教师评价符合教育规律、符合教师职业特点，尊重教师专业自主权。针对一线教师面临巨大的考试升学工作压力、心理高负荷的情况，教师评价中要多维度考察教师教学水平，发挥评价的诊断、改进功能，帮助教师制定改进教学的具体行动计划。

（二）加快推进城乡学校五个“基本统一”，为城乡学生提供更充足的优质教育资源

一是完善市区共担的义务教育管理体制，增强市级财政统筹能力。按照目前新的生均经费标准，很多区特别是财力薄弱的区还难以达到。因此，建议市级政府要加强对市级经费的统筹，明确市和区对义务教育的共同管理责任，确立市与区的经费分担机制。对于郊区，特别是远郊区，面临学位增加和学校装备标准提高的双重压力，区级政府财政压力较大，要提高这些地区的义务教育发展水平，市级政府需要进一步加强财政统筹能力，重点向这些地区倾斜。

二是加大专项支出中促进教育内涵发展的比例，激发校长办学积极性。随着上海市教育发展从以往关注义务教育普及和规模扩张转向以注重内部结构改善及提高质量为中心的内涵式发展，教育经费投入也发生相应变化，如何优化投入结构和提高教育经费的使用效益变得越来越重要。为促进上海市义务教育优质均衡发展，建议逐步加大专项支出中促进教育内涵发展的比例，探索教育专项经费使用制度，给予校长充分的权利，激励参与项目的教师为学校和学生发展投入更多的精力。同时要建立和完善教育经费投入绩效管理评价体系，通过绩效评价及时总结项目管理经验，完善项目管理办法，提高项目管理水平和资金的使用效益。

（三）创新管理理念和服务提供机制，发挥校外教育机构和社会培训机构的积极作用

校内、校外教育的深度、健康融合是教育发达国家、地区的共同趋势，调查中各方对此呼声较为集中。面对强烈的现实需求，针对校外教育机构定位、社会培训机构监管理念、对不同类型机构分类扶持等制度障碍，还需要政府有关部门加以研究并加大改革创新力度。

一是明确校外教育机构定位，进一步扩大其服务能力。校外教育是义务教育的重要组成部分，作为校外教育最重要载体的公益性未成年人校外活动场所，在事业单位改革中应有相应的定位。针对调查中集中反映的校外教育机构面临的体制性障碍，建议：校外机构性质上应与实施义务教育的学校同等对待，建议有关部门研究将其列为公益一类事业单位的合理性、可行性；根据各区学生规模配备必要的教师编制，在招聘、绩效工资、职称晋升上享有与义务教育教师同等待遇；通过建立与学校合作提供公益性教育服务的机制，拓展校外教育机构服务时空，提高其对于区域内学生服务的覆盖面。

二是进一步加强对社会培训市场的综合监管。近期看，应重点加强对2019年12月31日前“过渡期”的监管，加强对于线下培训的有效监管。长期看，应将上年建立的教育部门与工商、民政部门联合监管建设成为常态、长效机制。另一方面可考虑成立校外教育培训行业协会，具备相应资质的加入这个协会，协会里面可以相互支持，实现同行间的相互监督。

三是落实对非营利性培训机构的扶持政策，创新公益性培训项目实施机制。针对提供校外教育服务方面，如何实现政府与市场合作也值得研究。针对具有良好公益精神和持续实践的培训机构，可以加大财政资金扶持力度；对于一些服务对象和内容兼具公益性、普惠性的项目，如帮助学习困难学生、发展科技艺术体育特长能力等，可以探索政府购买培训项目，或由政府和社会资本合作提供。

（四）发挥教师和学校对社会教育观念的主导影响，在教育系统和社会之间形成教育合力

任何一项基本公共服务都是建立在一定社会共识基础上的，义务教育尤其如此。当前社会、家庭、学校对于“好学校”“好教育”的认识不尽一致甚至存在冲突。如何通过可行途径形成“社会共识”，对于上海义务教育发展方式全面转向“人的发展”具有至关重要影响。

一要发挥教师个体、学校及校外教育机构（含社区学校）对于家长、社会教育观的引导作用。建议：加大社区、家庭参与义务教育学校教育和管理改革力度，发挥教师个体对家长教育观念的积极影响，发挥各级家委会沟通学校和家庭的主渠道作用，促进学校和家庭形成良性的教育合力；率先将家庭教育指导服务职能纳入校外教育机构，根据全国妇联、教育部等九部门共同印发的《关于指导推进家庭教育五年规划（2016～2020年）》要求，依托街镇社区学校、少年宫等机构建立家长学校或家庭教育指导服务站点，开设家长学校通过专题培训、热点问题报告等方式，引导家长树立科学育儿理念，提高家庭教育能力。

二是加大行政部门、官方媒体对课程改革、考试制度改革的解读宣传力度。针对考试评价政策技术性日益增强、家长知晓度不高的实际，基于课程标准的教学与评价、中考改革及其综合素质评价办法等政策，应成为行政部门、媒体解读宣传的重点。建议：逐步将家长关于学业评价改革应知应会培训，鼓励家长参与学业质量评价改革，作为教育行政部门和学校实施义务教育学业质量评价改革的任务之一；对于教育培训市场综合整治，在各项管制措施发挥初步作用后，相关职能部门也应把重点转向家长认识和社会价值观的引导上，引导家长理性选择适应孩子未来持续发展要求的培训，对学校实施素质教育形成必要的“响应”和“声援”。

（五）加大基本建设规划市区协同、跨部门协同实施力度，改变部分区域教育资源布局不合理状况

一是市级政府要加强对区级政府基本建设规划指导，探索形成基于常住人口和学龄人口测算的动态调整机制。根据“上海2035”的要求，建立人口动态变化的跟踪机制，考虑人口的动态变化性，通过监测人口增速、人口结构变化等关键指标，对可能超出规划预期目标的人口规模、结构、分布等变化做出评估和预判，及时进行政策调控。市级政府要加强对区政府规划部门的指导，根据各区人口变化调整教育布局规划，充分满足上海常住人口需求。

二要进一步完善公建配套政策落实机制，加强政策执行约束力。根据目前部分区公建配套政策执行的情况和其中存在的问题，建议：市政府有关部门应进一步完善公建配套政策和机制，形成多部门的联动机制，为学校建设开辟绿色通道，及时解决学校建设中的具体问题，同时要发挥教育行政部门在项目实施中的主体地位；保障学校建设能如期完成，及时交付使用。市级政府还应建立督查与激励机制，对配套商品房公建配套学校建设进行专项督导，督促区政府依法履行教育责任，确保配套商品房市属基地公建配套学校建设的落实，保障上海义务教育均衡发展。