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上海社会保险发展成就、问题与对策建议

周海旺 孙小宁 宋英杰 刘佼 戴睿 张茜 梁梦宇

摘要：本文对上海市2011～2017年的养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险等五大社会保险的参保人数、享受人数、基金收支、基金积累等发展变化情况进行了全面分析，梳理了社会保障制度的发展演变情况，分析了社会保障制度发展中存在的突出问题，并提出了扩大养老保险和生育保险覆盖面、进一步降低养老保险缴费率、加快推进长三角医疗服务一体化、充分发挥失业保险促进就业的作用等政策建议。

关键词：社会保障 养老保险 医疗保险 失业保险 生育保险 工伤保险

一 上海城镇职工社会保险的发展形势良好

（一）城镇职工社会保险的参保缴费人数不断增长，覆盖面有所波动

1．城镇职工参加社会保险的缴费人数持续增加

城镇职工养老保险参保缴费人数呈现持续增加的趋势，从2011年末的926.93万人增长到2017年末的995.65万人，六年时间企业职工养老保险参保缴费人数增长幅度为7.41%，缴费人数总体上呈增加态势。城镇职工基本医疗保险参保缴费人数呈现逐年上升的趋势，从2011年的898.04万人增长到2017年的1005.40万人，增幅为11.95%，从绝对人数和增幅上都超过城镇职工养老保险。

城镇职工失业保险参保缴费人数2011年末为604.22万人，2017年末达到961.84万人，增加357.62万人，涨幅59.19%；由于2016年上海市政策调整，把外来农民工从业人员纳入上海失业保险覆盖范围，失业保险参保人数明显增加，由2015年末的641.77万人，增至2016年末的947.32万人，增加305.55万人。城镇职工工伤保险和生育保险的参保人数逐年增加，工伤保险参保人数从2011年末的879.75万人上升至2017年末的958.06万人；生育保险参保人数从2011年末的703.08万人上升至2017年末的972.04万人（见表1）。

2. 2011年以来各种城镇职工社会保险覆盖率出现一些波动

企业职工养老保险基金有所减少，覆盖率最高为2012年的84.98%，最低为2015年的68.57%；职工基本医疗保险覆盖率同样有所降低，2012年最高为82.51%，最低为2013年的68.05%；失业保险覆盖率增加显著，由2013年的最低45.71%上升到2017年的70.07%；工伤保险覆盖率略有减少，最低为2013年的66.04%，最高为2012年的80.59%，近几年有所回升；生育保险先降低后提高，最低为2013年的52.15%，最高为2017年的70.81%（见表2）。

（二）社会保险资金享受人数总体增加，缴费与享受人数比降低

1．养老保险和医疗保险等主要社会保险的享受人数呈现增加趋势

从2011年到2017年享受城镇职工养老保险的离退休人数从363.95万人增加到437.32万人，净增加了73.37万人，增幅为20.16%。2011年以来，城镇职工基本医疗保险享受医疗服务总人次整体上呈现上升态势，2017年末达到最高19533.02万人次，比2011年的12133.42万人次增加了61%;2011～2017年领取失业保险金的人数波动不大，最低为2015年，领取人数为9.54万人，最高为2011年，领取人数为11.22万人；工伤保险享受人数2012年出现明显提升，由2011年末的2.50万人上升至2012年末的6.13万人，增加3.63万人，涨幅145.20%, 2012～2015年略有波动；享受生育保险待遇的从业妇女有所增加，从2011年末的9.99万人上升至2017年末的19.97万人（见表3）。

2．缴费人数与享受人数之比总体呈下降趋势

2011～2014年企业职工养老保险缴费人数与享受人数之比逐年降低，由2011年末的2.55下降到2014年末的2.40, 2015年和2016年有所回升，均为2.55, 2017年发生较大幅度下跌，离退休人员增长速度明显快于职工增长速度，导致离退休人员所占比例明显升高，缴费人数与享受人数之比降至2.28。失业保险基金缴费人数与享受人数之比呈上升态势，该比例2011年末为53.85, 2017年末为86.42，整体压力较轻；工伤保险缴费人数与享受人数之比2011～2015年逐年下跌，由2011年末的351.90下降至2015年末的132.89, 2016年和2017年略有回升；生育保险受出生人数变动的影响，总体呈下降趋势，2011年为70.38, 2017年为48.68（见表4）。

（三）社会保险基金的收入规模增长迅速，支出增长较快

1．社保基金收入快速增长

城镇职工养老基金总收入从2011年的1025.32亿元上升至2017年的2658.86亿元，增加1633.54亿元，涨幅159.32%，年均增长率为17.21%。其中，缴费收入从2011年的925.76亿元上升至2017年的2645.16亿元，增加1719.40亿元，涨幅185.73%，年均增长率为19.12%；财政补贴2011年和2012年较高，分别为99.56亿元和83.59亿元，其后因为外来农民工纳入城镇养老保险体系，财政补贴大幅度减少。

2011年城镇职工基本医疗保险基金收入为419.70亿元，2017年为1358.03亿元，增加938.33亿元，涨幅223.57%，年平均增长率为21.62%。其中，缴费收入2011年为413.88亿元，2017年为1354.09亿元，增加940.21亿元，涨幅227.17%，年平均增长率为21.84%；财政补贴收入2011年为5.82亿元，其后略有减少。

2011～2016年失业保险基金收入持续增加，2011年为81.63亿元，2016年为104.47亿元，增加22.84亿元，2017年收入有所下降，为87.17亿元；工伤保险基金收入除2016年略有下降外，呈现逐年上升趋势，2011年末工伤保险基金收入16.51亿元，2017年末收入为38.77亿元，增加22.26亿元；生育保险基金收入稳步上升，2011年末生育保险基金收入18.16亿元，2017年末收入78.57亿元，增加60.41亿元，涨幅232.65%，年平均增长率27.65%。

社保基金总收入增速较快，2011年末社保基金总收入为1561.32亿元，2017年末社保基金总收入为4221.40亿元，增加2660.08亿元，增幅为170.37%（见表5）。

2．社保基金支出逐年增加

2011年企业职工养老基金支出规模为944.23亿元，2017年支出规模为1906.48亿元，支出增加962.25亿元，增幅101.91%，年平均增长率为12.42%；职工基本医疗保险基金支出的规模从2011年的326.49亿元上升至2017年的681.38亿元，支出增加354.89亿元，增幅108.70%，年平均增长率为13.04%；六年时间内，失业保险基金支出规模也不断增大，从2011年的61.83亿元上升到2017年的98.48亿元，增加36.65亿元，增幅59.28%，年平均增长率为8.07%；工伤保险支出规模从2011年的8.11亿元上升至2017年的30.72亿元，支出增加22.61亿元，年平均增长率为24.85%；生育保险支出规模同样逐年增大，2011年支出规模为16.97亿元，2017年支出规模为68.14亿元，增加51.17亿元，年平均增长率为26.07%。

五大社保基金总支出增长迅速，2011年末社保基金总支出为1357.63亿元，2017年末社保基金总支出为2785.20亿元，净增加1427.57亿元，增幅为105.15%（见表6）。

（四）不同社保基金年度结存形势各异，累计结存规模增长快

1．不同社保基金的年度结存规模波动较大

由于从2011年下半年开始外来从业人员大规模纳入养老保险基金，2011年上海城镇职工社会养老保险基金年度结存81.09亿元，2012年进一步增加到263.61亿元，这是在财政补贴收入大幅度减少的情况下产生的，后面几年由于领取养老金的退休人员快速持续增加和退休金水平的提高，当年结存数量逐步减少，2016年减少到173.09亿元，2017年因为小城镇养老保险的纳入，年度结余增幅高达752.38亿元，这是一次性的，预计未来年度结余可能会逐步减少。

医疗保险基金年度结余数字呈现持续增加的态势，2011年为93.21亿元，2017年达到676.65亿元，这一年的数字里面同样包含了小城镇保险中纳入的一些结余资金。预计未来医保基金年度结余规模仍然会持续增长，这主要是因为医保基金支出规模的总量控制做得比较严。

失业保险基金年度结余波动比较大，最多的年份是2012年，为22.07亿元，最少的年份是2017年，因为失业保险的缴费比例降低，当年出现了11.31亿元的赤字。工伤保险的年度结余波动也很大，最多的年份是2017年为8.05亿元，最少的年份是2013年，为0.82亿元。生育保险在2012年出现了年度赤字，后来由于提高了生育保险的缴费比例，年度积累有所增加，2016年最多为14.44亿元，2017年为10.43亿元，随着未来全市生育孩子数量的减少，如果生育保险待遇水平不提高的话，生育保险未来的年度结余数量有望增加。

五大城镇职工社会保险合计的年度结存数量总体上呈现增长的态势，2011年为203.69亿元，2013年增长到473.55亿元，2014年有所减少，2015年开始又进入增长阶段，特别是2017年因为小城镇社保的纳入，年度基金结存达到创纪录的1436.20亿元（见表7）。

2．各社会保险基金的累计结存规模持续增加

企业职工养老基金累计结存逐年增高，2011年末为237.34亿元，2017年末为2029.34亿元，累计结存增加1792.00亿元；职工基本医疗保险基金累计结存呈稳步上升的趋势，由2011年末的296.64亿元上升至2017年末的2079.63亿元，增加结存1782.66亿元；2011～2016年失业保险基金累计结存稳步增加，2011年累计结存107.15亿元，2016年达到181.18亿元，2017年年度基金结存亏损11.31亿元，累计结存有所下降，为169.87亿元；工伤保险基金累计结存逐年增加，由2011年的46.17亿元上涨至2017年的68.23亿元，累计结存增加22.06亿元；生育保险基金累计结存于2012年出现下滑，累计结存为0.25亿元，随后呈现上升趋势，2017年末累计结存为42.06亿元；五大社保基金总的累计结余逐年上升，2011年末社保基金总累计结存689.18亿元，2017年末社保基金总累计结存4389.13亿元，增加3740.13亿元，增幅高达536.86%（见表7）。

二 上海社会保险制度持续完善

根据社会经济发展形势的变化，上海不断调整社会保障制度，旨在提高社会保障基金的可持续运行能力，逐步提高社会保障待遇水平，缩小不同人群的社会保障水平差距。本文主要分析2010年以来，也就是“十二五”和“十三五”时期上海养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险五大社会保险的发展变化情况。

（一）养老保险制度

1．逐步调整养老保险政策，逐年提高养老金的待遇标准

2011年，城镇职工基本养老保险企业离退休人员人均月养老金达到2026元，城镇居民社会养老保险领取养老金人员人均月养老金达到490元，新型农村社会养老保险领取养老金人员人均月养老金达到424元。

2012年，城镇职工基本养老保险企业离退休人员人均月养老金提高到2341元，城镇居民社会养老保险领取养老金人员人均月养老金为480元，新型农村社会养老保险领取养老金人员人均月养老金达到499元。

2013年，城镇职工基本养老保险企业离退休人员人均月养老金提高到2656元，增加了按政策规定办理养老金的城镇居民和新农村人员的基础养老金，基础养老金标准进行了相应调整。城镇居民社会养老保险领取养老金人员人均月养老金为545元，新型农村社会养老保险领取养老金人员人均月养老金达到583元。

2014年，从7月1日起，参加养老保险的城镇职工和城乡居民达到法定退休年龄后，可以办理城乡养老保险制度衔接。自当年5月1日起，新实施《上海市城乡居民基本养老保险办法》，将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。对2013年底前已按新型农村社会养老保险或城镇居民社会养老保险规定办理按月领取养老金手续的人员，分别增加了基础养老金，将基础养老金标准统一调整为每人每月540元，领取养老金人员人均月养老金实际为688元。自7月1日起，参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员，达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。城镇职工基本养老保险企业离退休人员人均月养老金增加到2964元。

2015年，企业职工基本养老保险企业离退休人员人均月养老金达到3315元。2015年1月1日起，对2014年底前已按本市城乡居民基本养老保险办法规定办理按月领取养老金手续的人员，增加了基础养老金。调整后，城乡居民基本养老保险基础养老金标准统一为每人每月660元。城乡居民基本养老保险领取养老金人员人均月养老金为823元。

2016年，降低了企业职工基本养老保险缴费比例，继续增加基本养老金、发放一次性补助。企业退休人员人均月养老金提高到3558元。继续增加城乡居民基本养老保险基础养老金，调整后统一为每人每月750元。城乡居民基本养老保险领取养老金人员人均月养老金实际达到906元。

2017年，自4月1日起，将原参加小城镇社会保险的被征地人员统一纳入职工基本养老保险，继续增加基本养老金、发放一次性补助。另外，对2017年办理申领基本养老金手续的人员按补充规定增发了基本养老金，企业退休人员人均月养老金提高为3691元。城乡居民基本养老保险基础养老金标准新统一为每人每月850元，人均月养老金1019元（见图1）。

上海积极响应中央号召，正在加紧完善社会保险管理体制和治理方式，进一步明确部门职责分工，规范征缴管理，提高征缴效率，降低征收成本，优化缴费服务，增强参保缴费人获得感，实现社会保险资金安全、可持续增长，为降低社保费率创造条件，更好地确保发放、维护广大参保人的利益。

上海市政府配合中央政府按规定征缴养老金，以全国领先的实际水准提高社保待遇水平，根据最新的《关于2018年调整本市城乡居民养老保险领取养老金人员养老金的通知》，市政府已将城乡居民养老保险基础养老金标准提高至每人每月930元。

从上海市七年来的养老保险数据可以看出，2014年是养老保险宏观数据的转折点，当年职工基本养老保险参保人数增长趋势扭转，主要是参保职工和离退休职工两者人数明显下滑，农民工参保人数数年保持基本稳定。与此同时，职工养老保险待遇水平大幅提高，年平均增长率达10.5%, 2015年以前增速更是高达13%，领先全国平均水平。市政府稳步提高农村居民的养老待遇水平，按城乡居民养老保险办法规定建立了城乡居民养老保险基础养老金的正常调整机制。城乡居民养老保险基础养老金根据全国基础养老金最低标准以及本市经济发展和物价变动等情况，适时调整。2014～2017年度本市城乡居民养老保险基础养老金分别为每人每月540元、660元、750元、850元，一直居全国各省市之首；2015～2017年度基础养老金同比增长比例分别为22.2%、13.6%、13.3%，增长比例都高于同年度职工保险平均养老金增长比例。此外，城乡居民养老保险还建立了一次性节日补助机制，2018年标准为每人每年300元（见图2）。

然而自2016年以来，宏观经济发展放缓，金融市场融资困难，职工和城乡居民养老保险待遇水平的增幅显著下降，呈现明显的边际递减效应，预期未来职工基本养老金待遇短时间内不会突破每月4500元大关，城乡居民基本养老金待遇不会突破每月1500元大关。

2．适当调整养老保险缴费基数

上海市政府每年根据社会平均月工资调整社会保险的缴费基数, 2011年基数为2338～11688元，至2012年变化为2599～12993元，至2013年变为2815～14076元，2014年又变为3022～15108元，2015年为3271～16353元，最近的2018年基数为4279～21396元，年平均增长率为9%，领先于年中国GDP增幅（见图3）。

3．阶段性调低企业缴费率水平

2011年以来上海城镇职工养老保险个人缴费比例一直维持在8%的水平，但企业缴费比例有一定的调整。2013年降低了养老保险中单位的缴费比例，从22%降低到了21%。2016年1月1日起，单位缴费比例进一步下降至20%。最新的2018年度上海市职工社会保险缴费标准仍旧维持单位缴费比例20%不变（见图4）。

4．养老金征缴机构变化

在养老金征缴机构方面，2019年以前，根据《上海市社会保险费征缴实施办法》，上海市人力资源和社会保障局负责本市社会保险费征缴的管理和监督工作。具体由上海市社会保险事业管理中心负责征收和账户管理。2018年初，党的十九届三中全会做出了关于社会保险费征收体制改革的决定，中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。因此，从2019年1月1日起上海的社会保险费将由税务部门征收。

（二）医疗保险制度

上海医疗保险主要分为城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险（后改为城乡居民基本医疗保险）。“十二五”期间，二者政策变化方向较为明晰，城镇职工基本医疗保险的发展主线是降负担和增保障，城镇居民基本医疗保险的主要趋势则是拓宽覆盖范围和医疗分流。“十三五”以来，上海市政府积极探索新的医疗保险项目，开始实施大病险，试点开展长护险等，同时也开始了对医养结合等制度的探索。

1．降低职工和企业的医保负担

在降负担方面有两大主线，一是拓宽城镇职工基本医疗保险的保障人群，二是调整参保单位基本医保的缴纳比例。

扩大医疗保障的覆盖面。上海市在2010年颁布了《上海市人力资源和社会保障局、上海市医疗保险办公室关于将本市城镇从事自由职业人员和个体经济组织业主及其从业人员纳入城镇职工基本医疗保险有关事项的通知》，宣布城镇职工医保将涵盖个体参保人员，其中个体参保人员指上海市城镇从事自由职业人员和个体经济组织业主及其从业人员。在2011年《上海市人民政府关于外来从业人员参加本市城镇职工基本医疗保险若干问题的通知》中，上海市政府正式将与上海市（下称“本市”）用人单位建立劳动关系的外来从业人员，本市郊区范围内用人单位及具有本市户籍的从业人员以及本市领取失业保险金人员纳入城镇职工基本医疗保险体系内，其医保标准为最低标准，但在企业与个人同意的情况下也可依照本市户籍职工标准缴纳保险金。在2012年的《上海市人民政府关于调整本市城镇职工基本医疗保险门诊急诊医疗费用支付办法若干事项的通知》中，职工医保允许参保人使用历年账户资金余额用于个人自负部分，即该资金结余会优先用于下次医保自负部分的结算，因此参保人在上一个医疗年度未能使用或者未完全使用的医保账户资金不会被“浪费”。2013年发布了《关于本市灵活就业人员参加本市城镇职工基本养老、医疗保险若干问题的通知》，上海开始将灵活就业人群纳入城镇职工医保的覆盖范围，其缴纳基本医疗保险比例为14%，拓宽城镇职工基本医疗保险的覆盖人群。

降低医疗报销的缴费比例。上海市多次调整本市职工基本医疗保险的缴费比例：2013年发布了《市政府关于调整本市城镇职工社会保险缴费比例的通知》，宣布本市职工基本医疗保险缴费比例由14%降至13%（非城镇户籍外来从业人员的缴费比例不变），其中单位缴纳基本医疗保险费比例从10%降至9%，单位缴纳地方附加医疗保险费的比例及个人缴纳比例保持原状；在2015年的沪人社医发〔2014〕44号文件中，再降至12%，单位缴纳基本医疗保险费比例也相应降至8%；之后2017年发布了《市政府关于调整本市城镇职工社会保险缴费比例的通知》，上海市再度下调职工基本医疗保险缴费比例，其中职工基本医疗保险比例由12%降至11.5%，而在失业人员领取失业保险金期间其参加本市职工基本医疗保险的缴费比例，也由原来的12%调整为11.5%。通过这七年的调整，上海城镇职工基本医疗保险逐步降低企业单位为职工缴纳医保的压力，并将职工医保范围从本市职工扩展到本市常住人口、本市失业人口以及个体工商户等灵活就业人群，从而实现普惠性，降低大部分常住人口的医疗压力（见图5）。

2．提高职工医疗保障待遇水平

在提高保障水平方面，上海市政府在2011年对最高支付限额进行了大改，将7万元调整为28万元，从2012年起，平均每年将最高支付限额向上调整3万元，至2017年调整为46万元。最高支付限额是指在一个医疗年度内，基本医疗保险基金支付参保人医疗费用的最高数额，因此最高限额的提高有助于提高参保人应对重大意外疾病的能力。不仅如此，2012年上海市政府依据“强基层，保基本，建机制”的要求，发布了《上海市人民政府关于做好2012年本市城镇居民基本医疗保险工作的通知》，按照年龄和身体状态确定了门诊医保的报销比例，如退休人员高于在职职工，老龄人群高于青壮年人群，并全面拉开不同级别医疗机构的门诊报销比例，使参保人员到基层医疗机构就医报销比例最高。

3．拓宽城镇居民基本保险范围

在拓宽覆盖范围方面，2011年的沪人社医发〔2011〕45号文件中，将本市各类高等院校、科研院所（以下简称“院校”）中接受普通高等学历教育的全日制本科学生、高职高专学生以及非在职研究生（以下统称“大学生”）纳入本市居民医保覆盖范围，并规定大学生实行个人缴费。在2012年的《关于具有本市户籍留学人员其持外国护照子女享受优惠政策的通知》中，上海市出台政策使居民医保惠及拥有本市户籍留学人员其持他国护照的子女。此外，在2016年的沪人社医发〔2015〕43号文件中，将新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险合并，全面实施城乡居民基本医疗保险。

4．推行新的医疗保险项目

实施大病险。上海市在2014年开始试点实施城镇居民大病保（下称“大病险”），并于2015年将大学生纳入大病保险范围。《上海市城乡居民大病保险办法》于2017年修订后正式实施，新修订的《办法》着力提高城乡居民大病保障水平，在城乡居民大病保险资金中，对因重症尿毒症透析治疗、肾移植抗排异治疗、恶性肿瘤治疗、部分精神病病种治疗等四类疾病所发生的基本医疗保险范围内的个人自负费用，报销比例从原来的50%提高到55%，进一步减轻大病患者医疗费用负担。此外，本市高等院校在校学生因患血友病、再生障碍性贫血所发生的医疗费用，也一并纳入了城乡居民大病保险范围。居民医疗保险不仅拓宽了参保群体，同时也在努力拓宽医保覆盖范围，通过大病保险减轻大病患者医疗费用负担。

试点长护险。上海市于2016年开始试点长期护理保险（下称“长护险”），长护险制度是指以社会互助共济方式筹集资金，对经评估达到一定护理需求等级的长期失能人员，为其基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供服务或资金保障的社会保险制度。其中主要针对两类人群，一是参加了职工医保的长期失能人群（第一类人员），二是参加居民医保且年满六十周岁的居民（第二类人员）。长期护理险以“以收定支、收支平衡、略有结余”的原则确定不同人员的缴费比例，同时安排专业人员对每位参保长护险人群进行评估认定，并为其提供社区居家照护、养老机构照护和住院医疗照护。

5．调整医疗体制

在医疗分流方面，从2011年的《上海市人民政府办公厅关于做好2011年本市城镇居民基本医疗保险工作的通知》发布起，开始拉开一、二、三级医院的报销比例差距，保证一级基层医院报销比例最高，同时也增设了门急诊300元起付线。在2012年的《上海市人民政府关于做好2012年本市城镇居民基本医疗保险工作的通知》文件中，再进一步增设了分级医疗机构的起付标准，其总体报销比例由61%调整至70%左右。在2014年的医保调整中（《关于本市基本医疗保险2014医保年度转换有关事项的通知》），调整了住院医疗待遇标准。通过强化不同级别医疗机构的报销区别，使得患者接受“小病进基层”的医疗习惯，不仅合理利用和配置了医疗资源，同时保证医保资金能够合理保障各类人员的需求。对于门急诊和住院标准的调整亦是基于合理利用医疗资源的前提，促进医疗分流。

从医养结合方面，上海市2017年发布了《关于本市养老机构内部医疗机构纳入医保联网结算范围的意见》，养老机构可以自愿申请提出医保联网结算申请，使养老机构的住养老人更方便就医，促进医养结合。

除此之外，上海为解决职工医保参保人员自负医疗费的特殊困难，推行了《上海市职工基本医疗保险综合减负实施办法》，从上海市地方附加医疗保险基金中列支医保综合减负资金，惠及参加上海市职工医保的参保人员。对参保人员年自负医疗费累计超过其年收入一定比例的部分，实行医保综合减负。

综上可以看出，医疗保险体系在“十二五”期间一直处于不断调整、不断完善的过程，几次大型的调整，如参保群体范围的调整和报销比例结构的调整都发生于“十二五”期间。而在“十三五”期间，上海市开始探究在职工基本医保和居民基本医保外的医保制度改革，如医养结合制度、重疾险和长护险试点等。“十二五”更多地关注医保的普惠性，而“十三五”则开始关注重点特殊人群的特殊需求。

（三）失业保险制度

2011～2017年，上海市失业保险政策的变化主要体现在三个方面。

1．扩大失业保险制度覆盖范围

上海市陆续把农村户籍人员、外来从业人员和在上海就业的港澳台居民纳入失业保险覆盖范围内。2015年4月，上海市将农村户籍人员全面纳入失业保险制度，实现农村户籍人员与城镇户籍人员“同业同制度、同城同待遇”。2016年3月，上海市将外来从业人员全面纳入失业保险制度覆盖范围。2016年10月，上海市出台了《关于台湾香港澳门居民办理失业登记的通知》，将在上海就业的台港澳居民纳入了失业保险制度覆盖范围。

2．加大就业补贴力度

2011年4月，上海市取消协保人员实现市场化就业后享受就业补贴需满足“距法定退休年龄五年以内”的条件限制，政策覆盖到全部协保人员。2014年3月，上海市提高了用人单位吸纳“就业困难人员”的一次性补贴标准。2016年10月，上海市将领取失业保险金人员纳入了临时价格补贴的保障对象范围，并启动社会救助和保障标准与物价上涨联动机制，发放价格临时补贴。2017年4月，上海市根据相关行业领域技能人才紧缺程度，调整了劳动者参加补贴培训的比例和补贴次数，在职从业人员补贴比例从补贴标准的50%提高到60%或80%（紧缺急需的培训项目）；此外，上海市户籍残疾人和就业困难人员参加补贴目录内培训项目，按规定补贴标准享受100%培训补贴。劳动者参加补贴培训，在上一个培训项目结束后，就可参加下一个培训项目，不受一年一次的限制。2017年5月，上海市对年龄在16～35岁、具有上海市户籍的未就业青年和本市应届离校未就业高等学校及中等职业学校毕业生参加见习的给予见习补贴。

3．降低保险费费率

从2011年到2017年，上海市社会保险费费率从3%降至1%，其中个人保险费费率于2013年10月1日从1%降至0.5%，其余年份没有变化；单位保险费费率则从2%逐渐下降，目前为0.5%。2011年7月1日，上海市政府出台的《关于贯彻〈社会保险法〉调整本市现行有关失业保险政策的通知》，规定从2011年7月1日起将失业保险费率从3%调整至2.7%。其中，将单位缴费比例调整为1.7%，个人缴费比例保持1%不动；2013年10月1日，上海市失业保险缴费比例由原来的2.7%调整为2%。其中，单位缴费比例由原来的1.7%调整为1.5%，个人缴费比例由原来的1%调整为0.5%。2016年1月1日，上海市失业保险缴费比例由原来的2%调整为1.5%，其中单位缴费由1.5%下调至1%。2017年1月1日，上海市调整了失业保险缴费比例，由原来的1.5%阶段性调整为1.0%。其中，单位缴费比例由原来的1.0%调整为0.5%，个人缴费比例不作调整。同时，上海市出台了就业援助的相关规定，对用人单位吸纳“就业困难人员”“特定就业困难人员”可按规定申请补贴（见图6）。

（四）生育保险制度

近年来，上海市生育保险制度持续完善。从2011年至2017年，上海市生育保险缴费费率逐步调整、参保人数持续增加、基金收支不断增加、待遇标准逐步提高。

1．提高生育保险费率，保障支付能力

生育保险费用全由单位缴纳，且缴费比例上升。自2011年7月1日起，个人不再缴纳城镇生育保险费，城镇生育保险费由用人单位缴纳，比例为每月缴费基数的0.8%；自2013年10月1日起，上海市生育保险单位缴费比例由原来的0.8%调整为1%。

生育补贴申领渠道、支付渠道做出调整。从业生育妇女享受的生育生活津贴和生育医疗费补贴由城镇生育保险基金支付；从业妇女的月生育生活津贴标准，为本人生产或者流产当月所在用人单位上年度职工月平均工资。自2014年10月1日起，生育妇女申领生育保险待遇前应先由本市计生部门审核计划生育情况。

生育津贴及医疗费补贴提高，外来从业人员纳入生育保险。自2016年1月1日起，上海市新设“生育假”，生育妇女在生育假30天期间享受生育生活津贴。原缴纳“三险”的外来从业人员按照“五险”参保且符合计划生育生产或流产的，按规定享受生育保险待遇，把外来从业人员也纳入了生育保险；自2016年7月1日起，对生产或流产妇女的生育医疗费补贴标准做出调整：正常生育的，生育医疗费补贴按3600元计发；妊娠4个月以上（含4个月）自然流产的，生育医疗费补贴按600元计发；妊娠不满4个月自然流产的，生育医疗费补贴按400元计发，规范了生育生活津贴计发办法。

2．参保人数持续增加

2011年末，本市生育保险参保人数达到703.08万人，比上年末增加45.78万人。2012年末，参保人数达到711.53万人，比上年末增加8.45万人，同比增长1.20%。2013年末，参保人数达到713.90万人，比上年末增加2.37万人，同比增长0.33%。2014年末，参保人数达到717.54万人，比上年末增加3.64万人，同比增长0.51%。2015年末，参保人数达到735.41万人，比上年末增加17.87万人，同比增长2.49%。2016年末，参保人数达到956.09万人，比上年末增加220.68万人，同比增长30.01%，主要是因为把部分外来从业人员纳入了生育保险。2017年末，参保人数达到972.04万人，比上年末增加15.95万人，同比增长1.67%。从2011年至2017年，生育保险参保人数整体增加268.96万人，增长38.25%（见图7）。

3．生育保险的享受人数逐年增加

享受生育保险待遇的妇女总人数整体上持续增加。2011年，上海市享受生育保险待遇的妇女总人数为9.99万人次；2012年，享受生育保险待遇的妇女总人数为13.01万人次，同比增加3.02万人次，增长30.23%; 2013年，享受生育保险待遇的妇女总人数为12.43万人次，同比减少0.58万人次，降低4.46%; 2014年，享受生育保险待遇的妇女总人数为13.56万人次，同比增加1.13万人次，增长9.09%; 2015年，享受生育保险待遇的妇女总人数为13.01万人次，同比减少0.55万人次，降低4.06%; 2016年，享受生育保险待遇的妇女总人数为15.80万人次，同比增加2.79万人次，增长21.45%; 2017年，享受生育保险待遇的妇女总人数为19.97万人次，同比增加4.17万人次，增长26.39%。从2011年到2017年，上海市享受生育保险待遇的妇女总人数共增加9.98万人次，同2011年比总人数增加将近一倍。

享受生育保险待遇的从业妇女人数增加一倍以上。2011年，上海市享受生育保险待遇的从业妇女人数为8.76万人，比上年增加1.05万人；2012年为11.67万人，比上年增加2.91万人，同比增长33.22%; 2013年为11.25万人次，比上年减少0.42万人次，同比减少3.60%; 2014年为12.40万人次，比上年增加1.15万人次，同比增长10.22%; 2015年为11.95万人次，比上年减少0.45万人次，同比减少3.63%; 2016年为14.81万人次，比上年增加2.86万人次，同比增长23.93%; 2017年为19.08万人次，比上年增加4.27万人次，同比增长28.83%。从2011年至2017年，享受生育保险待遇的从业妇女人数共增加10.32万人次，增长117.81%。

享受生育保险待遇的失业妇女人数有所减少。2011年，享受生育保险待遇的失业妇女1.23万人次；2012年，享受生育保险待遇的失业妇女1.34万人次，同比增加0.11万人次，增加8.94%; 2013年，享受生育保险待遇的失业妇女1.18万人次，同比减少0.16万人次，降低11.94%; 2014年，享受生育保险待遇的失业妇女1.16万人次，同比减少0.02万人次，降低1.69%; 2015年，享受生育保险待遇的失业妇女1.06万人次，同比减少0.1万人次，降低8.62%; 2016年，享受生育保险待遇的失业妇女0.99万人次，同比减少0.07万人次，降低6.60%; 2017年，享受生育保险待遇的失业妇女0.89万人次，同比减少0.1万人次，降低10.10%。从2011年至2017年，享受生育保险待遇的失业妇女人数共减少0.34万人次，同比降低27.64%（见图8）。

4．享受生育保险的待遇标准不断提高

2011年，人均领取生育生活津贴18018元；2012年，人均享受生育保险待遇23606元，比上年增加5588元，同比增长31.01%; 2013年，人均享受生育保险待遇28154元，比上年增加4548元，同比增长19.27%; 2014年，人均享受生育保险待遇30000元，比上年增加1846元，同比增长6.56%; 2015年，人均享受生育保险待遇32000元，比上年增加2000元，同比增长6.67%; 2016年，人均享受生育保险待遇34200元，比上年增加2200元，同比增长6.88%; 2017年，人均享受生育保险待遇35600元，比上年增加1400元，同比增长4.09%。从2011年到2017年，享受生育保险人均标准逐年提高，但增长幅度逐年减小，共增加17582元，增长97.58%（见图9）。

5．生育保险基金的收支总额不断增加

基金收入逐年增加。2011年，上海市生育保险基金收入18.16亿元，比上年增加6.11亿元；2012年，基金收入27.25亿元，比上年增加9.09亿元，同比增长50.06%; 2013年，基金收入33.47亿元（其中财政补贴收入1.5亿元），比上年增加6.22亿元，同比增长22.83%; 2014年，基金收入43.15亿元，比上年增加9.68亿元，同比增长28.92%; 2015年，基金收入48.71亿元，比上年增加5.56亿元，同比增长12.89%; 2016年，基金收入65.07亿元，比上年增加16.36亿元，同比增长33.59%; 2017年，本市基金收入78.57亿元，比上年增加13.50亿元，同比增长20.75%。从2011年到2017年，上海市生育保险基金收入共增加60.41亿元，比2011年基金收入增加3.3倍。

基金支出最近三年加速增长。2011年，上海市生育保险基金支出16.97亿元，比上年增加3.66亿元；2012年，基金支出28.88亿元，比上年增加11.91亿元，同比增长70.18%; 2013年，基金支出32.58亿元，比上年增加3.70亿元，同比增长12.81%; 2014年，基金支出37.59亿元，比上年增加5.01亿元，同比增长15.38%; 2015年，基金支出38.22亿元，比上年增加0.63亿元，同比增长1.68%; 2016年，基金支出50.63亿元，比上年增加12.41亿元，同比增长32.47%; 2017年，基金支出68.14亿元，比上年增加17.51亿元，同比增长34.58%。从2011年到2017年，上海市生育保险基金支出共增加51.17亿元，比2011年支出金额增加3倍（见图10）。

生育保险基金累计结余额呈上升趋势。2011年末生育保险基金累计结存1.88亿元；2012年末基金累计结存0.25亿元，同比减少1.63亿元，降低86.70%; 2013年末基金累计结存1.14亿元，同比增加0.89亿元，约增长3.5倍；2014年末基金累计结存6.70亿元，同比增加5.56亿元，约增长4.8倍；2015年末基金累计结存17.19亿元，同比增加10.49亿元，约增长1.5倍；2016年末基金累计结存31.63亿元，同比增加14.44亿元，增长了84.00%; 2017年末基金累计结存42.06亿元，同比增加10.43亿元，增长了32.98%。从2011年到2017年，生育保险基金累计结存共增加40.18亿元，增加21倍多（见图11）。

（五）工伤保险制度

随着《工伤保险条例》《上海市工伤保险实施办法》及相关政策的不断推出，上海市已基本形成了一套比较完整的工伤保险制度体系。

1．削减工伤保险费率

上海市工伤保险费率不断降低，目前已处于全国最低水平。2004、2013年版的《上海市工伤保险实施办法》均明确了基础费率统一为0.5%，发生工伤的用人单位在此基础上实行浮动汇率的缴费方法。此后，根据2015年10月1日起执行的《关于调整本市工伤保险费率等问题的通知》，上海市实行行业基准费率和浮动费率相结合的办法，并明确二类至八类行业用人单位的工伤保险费率先行下浮一档，按基准费率的80%执行，该政策降低了上海市工伤保险平均费率，是2016年工伤保险基金收入同比下降的主要原因；2018年5月1日至2019年4月30日期间，上海市用人单位工伤保险费率又阶段性降低50%。至此，在保持工伤保险基金结余的情况下，上海市工伤保险平均费率实现了数次削减的过程，已降至0.22%左右。

2．提高工伤待遇水平

近年来，上海市工伤保险人均享受水平保持稳步提高的态势。上海市人力资源社会保障局严格按照《工伤保险条例》的规定，根据全市职工平均工资和生活费用变化等情况，连年提高因工致残1～4级工伤人员的伤残津贴标准、因工死亡人员供养亲属抚恤金标准和生活不能自理工伤人员的生活护理费标准。2018年，伤残津贴最低标准达到：致残一级6426元/月、致残二级6036元/月、致残三级5672元/月、致残四级5319元/月；因工死亡人员供养亲属抚恤金最低标准达到每人每月1340元，其中孤寡老人或者孤儿每人每月1426元。生活护理费标准达到：生活完全不能自理3566元/月，生活大部分不能自理2853元/月，生活部分不能自理2140元/月。2017年全年，上海市工伤保险享受待遇人数63950人，工伤保险人均享受水平46916元（见图12）。

为切实提高工伤人员的医疗及康复待遇水平，上海市还在多方面做出了努力。2011年，上海市增加了工伤保险基金先行支付的有关内容。为适应医疗需要，《上海市基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录》分别在2015、2018年进行了多次更新。同时，上海市通过规范工伤康复机构运行、提高康复服务质量、对工伤康复定点机构和工伤保险辅助器具配置定点机构服务质量开展评估检查和签约等方式断推进工伤康复工作。

3．扩大覆盖人群范围

上海市工伤保险覆盖人数、覆盖行业不断增加，覆盖面不断扩展。2011年，上海市将外来从业人员、老工伤人员纳入参加本市工伤保险，使得当年工伤保险参保人数激增了323.63万人，并于2013年突破900万大关；2014、2015年颁布的《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》及《关于进一步做好本市建筑业工伤保险工作若干意见的通知》，规定了建筑业“工伤优先，项目参保，概算提取，一次参保，全员覆盖”的制度安排，采取多方面措施改变了建筑工人长期游离在工伤保险范围之外的情况，基本实现了新开工项目全参保的目标；2018年1月2日颁布的《关于铁路、公路、水运、水利、能源、机场工程建设项目参加工伤保险工作的通知》将交通运输业中流动就业的农民工纳入工伤保险保障；此外，上海市各区通过举办工伤保险集中宣传日等活动，不断进行政策宣传、普及和引导，提高用人单位对工伤保险的了解程度，保证全市工伤保险参保人数和参保率连年稳定增加。截至2017年底，上海市工伤保险参保人数达到958.06万人，工伤保险参保率已接近七成（见图13）。

4．完善工伤预防机制

2013年底，上海市颁布了《关于做好本市工伤预防工作的试行意见》，该《意见》对2014年建立工伤预防联席会议制度、建立工伤预防信息共享机制、建立工伤事故预警制度、开展工伤预防工作的专项检查、完善工伤保险费率浮动机制、建立工伤预防宣传培训的费用保障机制进行了详细部署，上海市开启了工伤预防工作规范化的篇章。上海市人力资源与社会保障局充分发挥全市工伤预防联席会议作用，确立了联席会议各成员单位共同审议确定工伤预防宣传培训项目并组织实施，协同组织开展工伤保险集中宣传活动，实现工伤事故、安全生产事故、职业病诊断等数据互联互通、信息共享，开展联合专项检查和预警通报等工作机制，形成了较好的工伤预防工作合力。至2017年底，上海市用于工伤预防工作投入已达200万元。从2015年起，上海市工伤认定人数及工伤保险待遇人数开始连年下降，工伤预防工作成效喜人（见图14）。

三 上海社会保险制度发展中面临的问题分析

（一）养老保险制度

1．养老金的增长速度和幅度问题

上海市人口老龄化程度的加深导致在职员工负担老龄人口的赡养率持续攀升，养老基金收支形势不容乐观。同时由于养老金调整过程中存在“棘轮效应”，即养老金易于向上调整，而难于向下调整，离退休人员对养老金上涨的预期一旦形成很难改变，使得养老基金的给付压力不断增加。为了保持养老保险基金的可持续运行，2015年以来，上海已经按照中央部署，逐步降低养老金的增幅（见图15）。

2．不同人群养老金的待遇问题

离退休城镇职工和城乡居民养老金待遇差别仍然存在，但比例呈下降趋势。由于城乡居民基本养老金增幅远高于同期职工养老金增幅，一定程度上缓解了两者的差距（见图16）。

3．缴费人数和领取人数比持续下降问题

与此同时，根据市政府公开的上海市参保职工和离退休职工人数比，企业基本养老保险职工养老保险抚养比七年整体呈现下降趋势，从2011年的2.55下降到2017年的2.28，大约两个人就要养一个退休人员（见图17）。

4．养老金的替代率问题

在养老金替代率方面，我国正由效率优先兼顾公平转为兼顾公平效率，更加注重公平，养老金待遇在基层职工方面改善较为明显。以社会平均月工资为基准，2010～2017年上海市养老金替代率先上升再回落，在46% ～56%之间波动，2017年因为养老金增幅回落，替代率下降明显。未来的养老金增幅如果继续回落，养老金替代率还可能进一步回落到50%以下，如何让退休人员分享社会经济发展成果面临挑战（见表8）。

5．养老金由费改为税企业负担增加问题

养老保险费改由税务部门征收以后，由于缴费基数可能更为真实，很多人担心会增加企业社保负担。李克强总理在国务院常务会议上明确要求，“在社保征收机构改革到位前，各地要一律保持现有征收政策不变”, “严禁自行对企业历史欠费进行集中清缴”。当前各地征收体制改革工作正处于准备阶段，社保经办机构和税务部门着力于做好衔接工作，积极建立数据共享平台，并在改革工作中坚持只变更征收主体，原有政策继续保持不变的基本原则。

我们认为，统一社保费征收主体，将提高社保费征收效率，有利于促进各类企业职工参保缴费，更好地维护职工权益。上述改革将为降低社会保险费率、促进企业公平竞争、减轻企业及职工缴费负担创造有利条件。

（二）医疗保险制度

1．医保费用的支出结构不合理

医疗保险作为由政府主导的、具有普惠性质的保险制度，不仅要尽量覆盖所有常住人口，同时还应尽量惠及各类医疗情形。但在上海市医疗保险制度完善过程中，产生了一个医疗服务问题，即医疗资源和医保资金是有限的，而简单的扩大扩展福利标准在一定程度会加速医疗资源和医保资金的浪费，从而导致医疗保险的支出结构问题。

在医疗保险的支出结构问题中，需要解决两类问题，一是解决在门诊和住院等方面的费用结构问题，二是解决医保人群的构成问题。

在门诊和住院的构成问题上，主要是大医院和社区基层医院就医人数失衡问题。上海医保政策强化了不同级别医疗机构的报销比例以及起付标准的差异，引导民众多去基层医院看病，但是医疗问题并不完全是经济问题，该问题的内因是对于中小医院及其医师的不信任。这类结构问题导致了大医院供不应求，社区基层医院里却门可罗雀的现象。

在参保人群的构成问题上，主要是不同人群的缴费和享受失衡问题。在城镇基本医疗保险制度中，在职人员缴纳医疗保险费，而退休人员不用缴纳，但是在医保费用的使用方面，却是在职人员使用少，而退休人员使用多。

2．医保资金的可持续存在问题

在城镇职工基本医疗保险制度中，我国统一采用在职人员缴费赡养离退休人员的模式，因老年时期的医疗需求和医疗频次远高于青壮年时期，故老龄化将加大职工医保基金的开支，从而对医保基金的可持续有非常重要的影响。在上海城镇职工基本医疗保险的参保人群中，在职人员从2010年至2017年增长了195.77%，离退休人员增长了139.87%，职退比（在职人员/离退休人员）在2011～2017年从2.48降至2.05。这表明随着老龄化加深，在职人员的赡养压力逐渐增加，医保基金的收入和开支的平衡比例将有被打破的趋势。

从2011年至2017年上海职工医保基金累计余额皆有盈余，但是随着国家经济增长速度的放缓，企业对劳动力需求下降，再加之对外来人口的限制，老龄人口比重的增大，上海职工医保基金收入势必有所下降，据估计在2033年之后医疗保险统筹基金余额开始呈下降趋势，2050年可能会为赤字状态。虽然在中短期内，医保基金还有较为稳定的盈余，但是我们亦需要重视未来可能出现的赤字趋势，并解决医保资金的可持续问题。

3．长三角一体化中医保的异地结算问题

随着经济发展和交通网络的建设，人口的流动愈发频繁，尤其是在长三角区域中，上海与其他地区之间异地就医的需求日益突出。截至2017年末，上海市共为合作省市的异地就医对象代办医疗报销326980人次，金额达86962.4万元，而截至2018年4月，上海作为参保地，接待异地就医直接结算8908人次，医保基金实际支付率为78.9%；上海作为就医地，接待异地就医直接结算74167人次，医保基金实际支付率为60.5%。可看出上海面临着更大的异地就医结算需求，且医保基金的实际支付率仍有待提高。在长三角区域中，主要采用省与省、市与市之间相互结算的预付金方式，流程复杂烦琐，材料需经转各机构和各地区，导致结算周期长，清算工程量大，经常出现拒付和资金拨付不到位的情况。如果在长三角一体化中全面推广直接异地结算，将会对两方面提出高要求：一方面是对管理平台的高要求，由于各地医保政策制度的不同，当地的就医管理体系需要纳入其他地区的医保管理制度体系，且由于需直接结算，这要求各地医保信息系统有更好的兼容性，以提高信息和资金流转的顺畅度，并需要加强监督管理，避免资金挪用、损耗等现象；另一方面是对就医机构能力的高要求，随着异地就医业务量的增加，可能会超出部分本地医院的承载能力，如何协调本地就医业务和异地就医业务、如何提高就医地机构的管理能力是值得关注的重点。

（三）失业保险制度

1．第13～24个月的保险金给付水平较低

以2017年为例，上海市失业保险金实行“先归并，再调整”的办法，“先归并”是将以前按照累计缴费年限和年龄分三档设置的不同标准，统一归并至最高档；“再调整”是在2016年第一档1～12个月失业保险金最高标准1520元/月的基础上，加上140元/月，调整为1660元/月。第13～24个月保险金标准为1～12个月的80%，延长领取失业保险金的标准为第13～24个月的80%（见表9）。

按照国家《失业保险法》，失业保险金标准应介于当地最低生活保障标准和最低工资标准之间。2017年，上海市最低工资标准为2300元/月，最低生活保障为970元/月。失业第1年内每月能领取的失业保险金仅为最低工资标准的72.17%，并不算高，第13～24个月能领取的保险金就更低了。此外，对于有一个孩子的三口之家来说，若父母失业一年，家庭能领取的失业保险金为3320元/月，然而一个领取最低生活保障的三口之家能领取的最低生活保障为2910元/月，失业保险金比最低生活保障高410元/月，不算太低。但若该三口直接失业两年，失业第二年能领取的失业保险金为2656元/月，比最低生活保障低254元/月。上述两方面表明，上海失业保险金第13～24个月给付水平有待提高。

2．失业保险基金促进就业的效果不明显，使用方向有待优化

财社部〔2011〕64号文规定，就业专项资金用于职业培训补贴（含劳动预备制培训生活费补贴）、就业见习补贴、职业介绍补贴、职业技能鉴定补贴、社会保险补贴等，但上海市把很多职业培训补贴支出项目逐渐划入财政专项基金拨款的项目中。

2010年，上海职业培训补贴主要包括6个支出项目，其中职业见习补贴费用和创业见习补贴费用分别包含了4个细分支出项目。2012年，职业见习基地绩效评估费和创业见习基地绩效评估费转入财政专项基金。2013年，职业见习学员综合保险费用，题库开发和研究、创业见习学员综合保险费用，校企合作费用，公共实训基地建设和维护费用，培训信息（账户）卡制作费用均转为财政转型基金。至此，职业培训补贴支出项目由6个支出项目缩减为2个支出项目，同时职业见习补贴费用和创业见习补贴费用分别只包含2个细分支出项目。

20世纪80年代以来，失业保险的用途重点逐渐从保障生活转向促进就业，但不难看出，上海市失业保险政策在促进就业方面的引导不明显。此外，一方面上海市把原来属于失业保险基金拨款的职业培训补贴支出的很多项目划给了财政专项基金拨款，造成原来用于职业培训支出的资金用途出现空缺；另一方面，从2011年至2016年上海市失业保险基金总量一直上升，在2017年有所下降，但是存余总量依然很可观，由此可见，上海市失业保险基金使用方向有待优化。

（四）生育保险制度

1．生育保险缴费主体单一

随着全面放开二孩政策，企业女职工生育保险需求增加，上海市生育保险基金仅用人单位一方缴纳，企业压力将会越来越大。近年来，为了应对生育保险需求增加和生育保险基金压力增大的情况，我国一些地区削减了生育保险待遇项目，将一些原来由生育保险基金支付的项目，如配偶护理假津贴等，改为由用人单位支付；上海的做法是提高了企业生育保险缴费比例。这些调整加重了用人单位的负担，与经济新常态下减轻企业负担的政策相悖，造成不同政策之间的矛盾冲突。

2．生育保险的待遇标准仍需提高

现代医疗技术飞速发展，医疗费用水涨船高。对于生育妇女而言，各项检测仪器、医疗设备诊治能力都有较大提高，随之也产生了较高的检测、诊断费用。近几年，我国全面两孩政策落地实施，出现了较多高龄孕妇、产妇，各项风险包括妊娠合并症、并发症和出生缺陷患儿等大大增加。为了更好地实现优生优育，各项检查相应增多，检测方式相应改进，生育医疗费用也相应增加，这一支出已经成为女职工家庭必须承担的一项经济负担，因此生育医疗费补贴标准也需要进一步提高。

3．生育保险持续性不足

生育保险作为社会保障制度的重要组成部分，应当具有普惠性和全覆盖的特点。自2016年4月1日起，上海市已将与上海用人单位建立劳动关系的外来从业人员全部纳入生育保险的覆盖范围，并规定其享受本市生育保险待遇，与上海户籍和原外省市城镇户籍五险人员一致。并且随着二孩政策落地实施，上海市生育保险需求增加是必然趋势。生育政策的调整完善使得生育保险需求增加，生育保险基金压力增大。在生育政策逐步调整完善的过程中，生育二孩的职业妇女人数增多带来了生育保险需求的增加。在生育保险费率下调的背景下，长期来看，生育保险基金收入的减少与生育保险需求的增加，将改变上海市生育保险基金结余较多的局面，给生育保险基金的运行带来压力。

4．部分育龄妇女享受不到生育保险

在上海参加社会保险的外来从业人员不到400万人，还有将近300万外来从业人员没有参加社会保险，一个家庭中即使丈夫参加了生育保险而妻子没有参加，也不能享受生育保险待遇，这把一部分“全职妈妈”排除在生育保险待遇之外。

（五）工伤保险制度

上海市工伤保险制度不断完善，但仍存在一些干扰工伤保险完全发挥其社会保障作用的问题，主要包括以下几方面。

1．工伤保险基金收支波动大

工伤保险基金收入来源于用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金。工伤保险基金支出主要来自支付工伤保险待遇，劳动能力鉴定，工伤预防的宣传、培训等费用，以及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用的支付。工伤保险基金留有一定比例的准备金，用于本市重大事故的工伤保险待遇支付。

2011～2017年，工伤保险基金在收入、支出变化方向上保持高度一致，但每年的结余波动很大。其中，2011年，外来从业人员、老工伤人员纳入参加本市工伤保险，使得工伤保险基金收入大幅增加，造成该年极高的结余率。2012、2013年，上海市工伤保险基金在有小额结余下，保持收支的基本平衡。2014、2015年，上海市加强对建筑工人参加工伤保险的工作力度，同时开展以“工伤保险集中宣传日”等宣传工作，工伤保险参保人数保持稳定增长，工伤保险基金收入随之提高；同时，2014年起，工伤预防工作稳步有序开展，工伤认定人数及工伤保险待遇人数的上升趋势开始扭转，因此，2014、2015年工伤保险基金结余率均在高位上同比增加。2016年，为降低高结余率，上海市对工伤保险费率进行结构改革并相应下调费率，直接造成该年工伤保险收入下降；与此同时，工伤预防工作成效显现，工伤保险待遇人数首次降低，使得工伤保险基金支出小幅下降，结余率也随之下降。2017年，由于工伤保险参保人数继续增加，工伤保险基金结余率同比上升，根据《工伤保险条例》“以支定收、收支平衡”的费率原则，2018年，工伤保险费率继续下调，自2018年5月1日起，上海市用人单位工伤保险费率又阶段性降低50%。总结而言，由于对参保人数和支出情况估计不足、费率政策的低频调整及其滞后性，上海市近几年工伤保险基金收入波动较大，引致了结余率的不规则波动。

2．农民工覆盖面偏低

在沪农民工大多集中于第二、第三产业，由于行业性质，工伤事故层出不穷、职业病群体规模大，工伤问题是农民工除工资纠纷外遇到的又一大难题。工伤保险是解决工伤费用问题的有效途径，然而，由于农民工及用人单位的保险意识不足，推进农民工参加工伤保险一直是一个难题，上海农民工的工伤保险覆盖程度并不高。2013年，上海市甚至出现了农民工参保人数下降的极端情况。

近年来，上海市不断加强工伤保险的宣传工作，但工伤保险的强制性仍未得到事实上的实现。针对这个问题，2014、2015和2018年，上海市重点推进建筑业、交通运输业农民工的参保工作，取得一定成效。然而，除了建筑业和交通运输业外，制造业等第二产业、批发零售业和仓储邮政业等第三产业也吸收了大量在沪农民工就业，工伤保险覆盖面仍有较大不足，推进农民工参加工伤保险的任务仍需要政府的不断跟进。

四 改进上海社会保险制度的政策建议

（一）养老保险制度

1．进一步扩大养老保险制度的覆盖面

2017年上海城镇职工养老保险制度的覆盖面只有72.53%，还有300多万从业人员没有纳入城镇职工养老保险制度。这不但削弱了养老保险制度所预期的缴费能力，也不利于保护这些人群未来的养老待遇。当前没有纳入养老保险制度的主要是外省市在上海从事个体职业的人群，要改革养老保险制度，创造条件，把这类人群纳入上海城镇职工养老保险体系中。

2．增加养老保险投资规模和投资方向，保值增值

上海市应着力于提高养老保险投资收益，改善当前收益低的现状。2017年底，上海城镇职工基本养老保险制度的累计结余已经超过2000亿元，可以拿出更多的资金用于各项投资，保持保险基金的保值增值，为应对未来几十年长期的养老保险基金支付压力做好准备。

3．适当阶段性降低上海养老保险缴费率

养老保险改由税务局征收，这可能导致养老保险缴费基数增加。上海市政府多年执行8%个人养老金缴费比例，近几年单位缴费比例也降低到了20%。在中美贸易摩擦导致经济下行压力巨大的背景下，国内企业经营遭遇瓶颈，当前养老金费变税增加了国家强制力，社保缴费基数一旦做实，无异减少了企业灵活变通的空间。在当今许多企业采用社会平均工资的60%最低标准作为社保基数，而非员工的实际月工资数作为社保缴费基数的事实下，新政策将实际增加企业资金运营难度。立足于国家宏观发展大局，有必要在当前经济不景气态势下进一步阶段性降低社保缴费比例，确保总体上不增加企业负担。

4．综合性考量政府企业和宏观经济态势，改革养老金机制

要对上海现行的养老保险制度进行改革，努力确保收支平衡略有结余。养老金调整机制需常态化、养老金调整方向需偏向保基本而非保增幅、养老金调整需保证制度可持续性和平衡代际公平性。

（二）医疗保险制度

1．加快推进医养结合，完善高龄老人护理保险制度

要加强养老服务和医疗服务的融合发展，在社区、机构普遍开展医养结合工作。大病往往是从小病发展而来，因而如果在小病阶段即可确诊，对于医保资金的消耗会远远小于在大病阶段才确诊的费用。因此要重点关注高龄老人和健康状况较差老人的生活照料与医疗护理的结合工作，通过专业的康养医护一体化的服务，更好地服务老人，降低医疗费用。

2．推进医疗卫生体制改革中的医生异地执业

为了让医疗资源得以合理分布，应开放执业地点和人才流动限制，鼓励医务人员的合理流动，促进不同医疗机构人才的纵向和横向交流，上海市可借鉴北京市鼓励有资质的人员在社区开办诊所或个体行医的政策，鼓励医师们利用空闲时段在社区药店或社区卫生服务中心坐堂行医，以及退休后可去社区开诊所，这既能让医师们通过自己的技能赚得报酬，又可缓解医疗分配不均的问题，一举双赢。同时为了避免医生为追求经济利益影响本职工作，可对医生的医疗技术分级，并将薪酬考核体系与医疗质量、患者满意度直接挂钩。

3．理顺医疗价格体系，提高医疗服务价格

由于目前医疗价格体系的不合理，资源浪费的情况时有发生。根据统计学中的“二八定律”, 80%的疾病都是常见且治疗费用较低，而20%的疾病则治愈起来较为复杂且费用昂贵。因而上海市政府尝试将两类病症进行区分，并推出了大病保险以覆盖重大疾病。基于“二八定律”，可以通过适当提高部分医疗服务价格，以帮助参保人在就医时恢复经济理性。具体如下：政策补贴应当倾向于补贴常见疾病，如感冒发热咳嗽等，并且保证参保人在基层医院能以低开销水平得到治愈；而对于较为常见且较为严重的疾病则保持现有水平，因为仍需保证医疗保险的普惠性；但对于罕见的大病重疾等，则需要明确普通医保体系不能对此进行过多补贴，应引导参保人购买大病保险来进行保障。

4．加强基层卫生服务体系建设

为了合理配置医疗资源，鼓励民众“小病小医院，大病大医院”，要通过政策引导和经济方法实现医疗分流。首先，要进一步拉大不同等级医疗机构的报销比例，引导民众多去小医院和基层医院看病；其次，要加强基层卫生服务，提高从医人员的水平和设施质量，营造良好的就医环境，提高就医的便利性，切实满足民众医疗需求，从而实现真正的医疗分流，以提高医疗资源的使用效率。

5．加快长三角地区医疗服务一体化进程

为了推进长三角区域一体化进程，方便人员跨地区流动，要加快医疗服务的一体化。有几个问题迫切需要解决：一是异地门诊医疗费的实时医保支付问题；二是高龄护理费用的异地结算问题；三是医疗机构的跨地区发展问题。

（三）失业保险制度

1．提高第13～24个月失业保险金的给付水平

失业保险金的第13～24个月的给付水平较低，没有发挥好失业保险金保障基本生活的作用，只有基本生活得到保障，失业者才能考虑参加职业培训进而寻找工作。因此，需要适度提高第13～24个月失业保险金的给付水平。

2．可以考虑把失业保险费率长期保持在1%

上海市企业当前面临税赋过重，其要承担25%的企业所得税、17%的增值税以及其他各种税收，过高的商务成本使得很多中小企业迁移到上海市周边省市；此外，上海社保缴费率领跑全国，并高于美国、日本、德国等国。根据国际经验，企业缴费超过10%就要亮黄牌，超过20%就要亮红牌。一个城市的发展完善需要中小企业，其可以增加就业岗位，发挥促进就业的杠杆作用，而过高的税赋不仅会减少中小企业，而且对大企业的发展也不利，故上海市需要降低企业面临的负担，而维持或减少社保缴费率也是其中可行的一个方面。从2017年1月1日开始，上海市阶段性地把失业保险费率调整为1%，将来有可能增加也有可能降低，建议把失业保险费率长期稳定在1%的水平。

3．建议加大失业保险基金在促进就业方面的使用力度

伴随国际社会失业保险制度的改革动向，失业保险基金用途的重点逐步从保障生活转向促进就业。上海的失业保险基金用途的重点也应从保障生活转变到促进就业上，上海市失业保险基金存余总量可观，且在保障生活和预防失业方面资金压力不大，因此可以考虑把更多的资金用于促进就业方面。

（四）生育保险制度

1．增加政府财政对生育保险的补贴投入

要增加政府部门对生育保险的财政补贴。近年来，上海市各项社会保险中，失业保险基金出现剩余，而生育保险基金则较为短缺。如果想要通过政府财政补贴来扩大生育补贴的覆盖范围和提高补贴标准，同时又不能激增财政负担，建议通过调整各项社会保险的缴费结构，来补充生育保险的基金额度。除了企业要为员工缴纳生育保险以外，政府财政还要增加对生育保险基金的补贴，这也更能体现政府对生育的支持和责任。

2．提高生育医疗补贴标准

逐步提高生育医疗补贴标准。根据上海市上年度医疗费用增长速度来调整生育医疗补贴标准，构建生育医疗补贴标准与医疗费用增长速度相适应的机制。增长费用由生育保险基金及时补贴，若出现基金不足的缺口，建议由市、区两级财政共同承担。

3．把丈夫参加生育保险本人没有参加的育龄妇女纳入保障范围

要完善现有生育保险制度，对于丈夫参加生育保险而本人没有参加生育保险，但符合生育政策的无业育龄妇女也纳入生育保险的保障范围，待遇标准可以适当打一定的折扣。

（五）工伤保险制度

1．继续提高工伤保险的待遇水平

工伤保险的目标是切实保障工伤职工及时获得医疗救治和经济补偿，为此，一方面要保持工伤保险基金总体规模的稳定增长，另一方面要保证工伤保险待遇的稳步提高。近年来，相对于趋于平稳工伤保险支出，工伤保险基金几乎每年都有较高结余。至2017年底，上海市工伤保险基金累计结存量已达68.23亿元（其中有储备金10.7亿元），下年支出与本年累计结存之比稳定在200%上下，且有继续上升的势头，基金应对支付能力偏高。此外，在工伤保险待遇人数和工伤认定人数连年下降的情况下，人均工伤保险待遇的增长率仍保持基本稳定，低于本市人均可支配收入的增长速率，存在一定提高空间。

2．采取措施提高基金收支预测、预警和监控能力

结余率的不规则波动会降低工伤保险基金的使用效率。近年来，虽然上海市在结余率过高时能够及时调整费率，但这也反映出对工伤保险基金收支情况预测能力的不足。工伤保险基金支出的预测是制定费率政策的基础，除采取简单预测方法外，应持续完善包含政策环境、工伤行业、医疗条件和职工素质等多方面因素的预测机制作为参考，以保证在外部环境发生变化时，基金支出的预测能保持一定的准确性。同时，为实现工伤保险基金收支的长期平衡，应设置工伤保险支出的预警和监控机制，通过对风险水平、风险事件的检测与反馈，及时调整收入和支出的预期，及时调整缴费费率，进而达到工伤保险基金收支的动态平衡。

3．探讨把工伤保险纳入基本医疗保险的可行性

工伤保险纳入基本医疗保险制度存在可行性。首先，两个险种的使用是在程序上顺次、在范围上互补的。目前，工伤保险与医疗保险的赔付范围没有交叉，分别针对工伤、非工伤的医疗需求，二者共同覆盖了职工对医疗及康复的全部需求。具体而言，当从业人员在受到事故伤害时，应先进行工伤认定。一旦认定为工伤，则由工伤保险基金对医疗、康复费用进行全额支付；若没有进行工伤认定或工伤认定不通过，再使用医疗保险依照具体就诊情况进行比例报销。工伤认定的严格性决定了从业人员受到事故伤害时必须花费大量时间，如果认定不通过，又必须在转向基本医疗保险的过程中花费不少时间。因此，工伤保险纳入基本医疗保险能在程序上减少不必要的时间成本，提高保险运作效率。其次，缴费主体上，两险种是包含关系。目前，我国医疗保险费用由从业人员、用人单位和国家按一定的缴费比例三方共同出资而形成，工伤保险费用则由用人单位缴纳。统一收取工伤保险费用与医疗保险费用，能在不影响保险运作效果的前提下，减少收费的操作成本，降低相关风险。再次，经过连年的结余，工伤保险基金累计结余已达到较高规模，将工伤保险纳入基本医疗保险能够实现保险资金在更高层面的统筹管理、灵活调度，有利于提高社会保险基金对人民福利的贡献。

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