第一节 税务稽查概述

目前税务机关对纳税人的税务管理模式为纳税服务、纳税评估和税务稽查并存。我国实行的是以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的征管模式，除去定额征收的企业外，其他企业都会接受国、地税的税务稽查。企业能否顺利地通过税务稽查，是企业经营者和财税人员非常关注的事项。

一、税务稽查的基本规定

税务稽查是指税务稽查部门的专业检查，是由税务稽查部门依法组织实施的对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，以及围绕检查处理开展的其他相关工作。

税务稽查是税收征收管理工作的重要步骤和环节，是税务机关代表国家依法对纳税人的纳税情况进行检查监督的一种形式。具体包括日常稽查、专项稽查和专案稽查。

（一）税务稽查的基本任务

依法查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税，是税务稽查的基本任务。

（二）税务稽查的职责

税务稽查由税务局稽查局依法实施。稽查局主要职责是依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，以及围绕检查处理开展的其他相关工作。稽查局具体职责由国家税务总局依照《税收征管法》《税收征管法细则》有关规定确定。

（三）税务稽查工作的原则及要求

（1）税务稽查应当以事实为根据，以法律为准绳，坚持公平、公开、公正、效率的原则。

税务稽查应当依靠人民群众，加强与有关部门、单位的联系和配合。

（2）稽查局在所属税务局领导下开展税务稽查工作。

上级稽查局对下级稽查局的稽查业务进行管理、指导、考核和监督，对执法办案进行指挥和协调。各级国家税务局稽查局、地方税务局稽查局应当加强联系和协作，及时进行信息交流与共享，对同一被查对象尽量实施联合检查，并分别做出处理决定。

（3）稽查局查处税收违法案件时，实行选案、检查、审理、执行分工制约原则。

（4）税务机关必须不断提高稽查信息化应用水平，充分利用现代信息技术采集涉税信息，强化稽查管理和执法监督。

（四）税务稽查人员的工作规范

（1）税务稽查人员应当依法为纳税人、扣缴义务人的商业秘密、个人隐私保密。

（2）税务稽查人员有《税收征管法细则》规定回避情形的，应当回避。

（3）税务稽查人员应当遵守工作纪律，恪守职业道德，不得有下列行为。

① 违反法定程序、超越权限行使职权。

② 利用职权为自己或者他人谋取利益。

③ 玩忽职守，不履行法定义务。

④ 泄露国家秘密、工作秘密，向被查对象通风报信、泄露案情。

⑤ 弄虚作假，故意夸大或者隐瞒案情。

⑥ 接受被查对象的请客送礼。

⑦ 未经批准私自会见被查对象。

⑧ 其他违法乱纪行为。

二、税务稽查的管辖

我国从中央到地方各级税务部门都设立相应的税务稽查机构，各自在一定的管辖范围内行使税务稽查职权。我国税务稽查的管辖权规定如下。

（一）税务稽查管辖的一般规定

稽查局应当在所属税务局的征收管理范围内实施税务稽查。对所属税务局征收管理范围以外的税收违法行为，由违法行为发生地或者发现地的稽查局查处。税收法律、行政法规和国家税务总局对税务稽查管辖另有规定的，从其规定。

（二）税务稽查管辖争议的处理

税务稽查管辖有争议的，由争议各方本着有利于案件查处的原则逐级协商解决；不能协商一致的，报请共同的上级税务机关协调或者决定。

（三）在管辖区域范围内实施分级分类稽查的划分标准

省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局稽查局、地方税务局稽查局可以充分利用税源管理和税收违法情况分析成果，结合本地实际，按照以下标准在管辖区域范围内实施分级分类稽查。

（1）纳税人生产经营规模、纳税规模。

（2）分地区、分行业、分税种的税负水平。

（3）税收违法行为发生频度及轻重程度。

（4）税收违法案件复杂程度。

（5）纳税人产权状况、组织体系构成。

（6）其他合理的分类标准。

分级分类稽查应当结合税收违法案件查处、税收专项检查、税收专项整治等相关工作统筹确定。

（四）税务稽查管辖的其他规定

（1）上级稽查局可以根据税收违法案件性质、复杂程度、查处难度以及社会影响等情况，组织查处或者直接查处管辖区域内发生的税收违法案件。

（2）下级稽查局查处有困难的重大税收违法案件，可以报请上级稽查局查处。

三、税务稽查的检查方式及权限

（一）可以要求其打开该电子信息系统

对采用电子信息系统进行管理和核算的被查对象，可以要求其打开该电子信息系统，或者提供与原始电子数据、电子信息系统技术资料一致的复制件。被查对象拒不打开或者拒不提供的，经稽查局局长批准，可以采用适当的技术手段对该电子信息系统进行直接检查，或者提取、复制电子数据进行检查，但所采用的技术手段不得破坏该电子信息系统原始电子数据，或者影响该电子信息系统正常运行。

（二）可以调取账簿、记账凭证、报表和其他有关资料

调取账簿、记账凭证、报表和其他有关资料时，应当向被查对象出具调取账簿资料通知书，并填写调取账簿资料清单交其核对后签章确认；调取纳税人、扣缴义务人以前会计年度的账簿、记账凭证、报表和其他有关资料的，应当经所属税务局局长批准，并在3个月内完整退还；调取纳税人、扣缴义务人当年的账簿、记账凭证、报表和其他有关资料的，应当经所属设区的市、自治州以上税务局局长批准，并在30日内退还。

（三）可以提取证据材料原件

需要提取证据材料原件的，应当向当事人出具提取证据专用收据，由当事人核对后签章确认。对需要归还的证据材料原件，检查结束后应当及时归还，并履行相关签收手续。需要将已开具的发票调出查验时，应当向被查验的单位或者个人开具发票换票证；需要将空白发票调出查验时，应当向被查验的单位或者个人开具调验空白发票收据，经查无问题的，应当及时退还。

提取证据材料复制件的，应当由原件保存单位或者个人在复制件上注明“与原件核对无误，原件存于我处”，并由提供人签章。

（四）可以采用询问方式

询问应当由两名以上检查人员实施。除在被查对象生产、经营场所询问外，应当向被询问人送达询问通知书。

询问时应当告知被询问人如实回答问题。询问笔录应当交被询问人核对或者向其宣读；询问笔录有修改的，应当由被询问人在改动处捺指印；核对无误后，由被询问人在尾页结束处写明“以上笔录我看过（或者向我宣读过），与我说的相符”，并逐页签章、捺指印。被询问人拒绝在询问笔录上签章、捺指印的，检查人员应当在笔录上注明。

当事人、证人可以采取书面或者口头方式陈述或者提供证言。当事人、证人口头陈述或者提供证言的，检查人员可以笔录、录音、录像。笔录应当使用能够长期保持字迹的书写工具书写，也可使用计算机记录并打印，陈述或者证言应当由陈述人或者证人逐页签章、捺指印。

当事人、证人口头提出变更陈述或者证言的，检查人员应当就变更部分重新制作笔录，注明原因，由当事人、证人逐页签章、捺指印。当事人、证人变更书面陈述或者证言的，不退回原件。

（五）可以制作录音、录像等视听资料

制作录音、录像等视听资料的，应当注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等内容。调取视听资料时，应当调取有关资料的原始载体；难以调取原始载体的，可以调取复制件，但应当说明复制方法、人员、时间和原件存放处等事项。

对声音资料，应当附有该声音内容的文字记录；对图像资料，应当附有必要的文字说明。

（六）可以要求当事人将电子数据打印成纸质资料

以电子数据的内容证明案件事实的，应当要求当事人将电子数据打印成纸质资料，在纸质资料上注明数据出处、打印场所，注明“与电子数据核对无误”，并由当事人签章。

需要以有形载体形式固定电子数据的，应当与提供电子数据的个人、单位的法定代表人或者财务负责人一起将电子数据复制到存储介质上并封存，同时在封存包装物上注明制作方法、制作时间、制作人、文件格式及长度等，注明“与原始载体记载的电子数据核对无误”，并由电子数据提供人签章。

（七）可以制作现场笔录、勘验笔录

检查人员实地调查取证时，可以制作现场笔录、勘验笔录，对实地检查情况予以记录或者说明。制作现场笔录、勘验笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由检查人员签名和当事人签章。当事人拒绝在现场笔录、勘验笔录上签章的，检查人员应当在笔录上注明原因；如有其他人员在场，可以由其签章证明。

（八）可以异地调查取证

需要异地调查取证的，可以发函委托相关稽查局调查取证；必要时可以派人参与受托地稽查局的调查取证。

受托地稽查局应当根据协查请求，依照法定权限和程序调查；对取得的证据材料，应当连同相关文书一并作为协查案卷立卷存档；同时根据委托地稽查局协查函委托的事项，将相关证据材料及文书复制，注明“与原件核对无误”，注明原件存放处，并加盖本单位印章后一并移交委托地稽查局。

需要取得境外资料的，稽查局可以提请国际税收管理部门依照税收协定情报交换程序获取，或者通过我国驻外机构收集有关信息。

（九）可以查询从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人存款账户和涉嫌人员储蓄存款

查询从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人存款账户的，应当经所属税务局局长批准，凭检查存款账户许可证明向相关银行或者其他金融机构查询。

查询案件涉嫌人员储蓄存款的，应当经所属设区的市、自治州以上税务局局长批准，凭检查存款账户许可证明向相关银行或者其他金融机构查询。

【例2-1】某市国税局接到群众举报，称该市某电脑销售公司有偷税行为。为获取有关信息，该国税局派税务人员王某等二人扮作顾客，到该公司购买笔记本电脑。购买后索要发票，服务人员称只能开具收据，如果需要发票，要加价10%。税务人员又支付了加价款后，取得了写有音像制品的销售发票。

第二天，王某等二人又来到电脑销售公司，称自己是市国税局的，有人举报你们有偷税行为，并出示税务稽查证件和税务检查通知书，依法对公司进行税务检查。

检查中，该公司老板不予配合，检查人员出示了前一天的购货发票，并趁老板不注意时直接打开柜台，从中搜出大量该公司的自制收据和商业零售发票。经核实，该公司擅自印制收据，并不按货物真实品名开具发票以适用低税率，偷逃税款。请问税务机关的稽查行为是否合法？

解析：税务机关的稽查行为不合法。根据《税收征管法》第五十四条等条款规定，税务机关有以下六项税务稽查权：账簿资料检查权、商品货物检查权、责成提供纳税资料权、寄运货物单证检查权、查核储蓄存款账户权和询问权。

但是，法律并未赋予税务机关类似公安、安全、检察机关所享有的搜查权利。税务机关实施税务稽查时只能行使上述六项法定职权。税务人员直接打开柜台，搜查违法证据的行为，不符合法律规定。

四、国家税务局地方税务局联合稽查工作办法

为整合税务稽查执法资源，规范国税、地税联合稽查行为，增强稽查执法效能，防止多头重复检查，减轻纳税人负担，2016年6月6日，税总发〔2016〕84号，印发《国家税务局 地方税务局联合稽查工作办法（试行）》。

（一）共建协调机制

各级国家税务局、地方税务局应当成立联合稽查工作领导小组（以下简称领导小组），负责联合稽查工作的统筹规划、协调指导。领导小组组长按年度实行轮值制，由国税、地税分管稽查工作的局领导轮流担任。国家税务局、地方税务局应当做好以下工作。

（1）共同建立联合稽查工作日常联络会商和情况通报工作制度。

（2）在建立税务稽查随机抽查对象名录库的基础上，共同建立、维护共同管辖纳税人名录库。

（3）将联合稽查工作列入年度税务稽查工作任务。

（4）加强稽查执法互助，对稽查案件检查中涉及对方管辖范围的执法事项，可提请对方进行协助，另一方应积极配合。

（5）共同与公安等相关部门建立联合执法合作机制，合力打击涉税违法犯罪行为，联合开展发票整治等工作。

（6）开展联合稽查工作应当建立台账，对联合稽查工作进行分类跟踪管理、成果统计、效果评价。

（二）共享涉税信息

国家税务局、地方税务局应当从以下方面做好信息共享工作。

（1）加强稽查信息共享合作，拓展各自涉税信息来源渠道，整合稽查执法信息资源。通过信息交换、信息推送和信息查询的方式实现稽查信息共享。

（2）在采集、分析、整理各类稽查案源信息后，对属于对方管辖税种或者涉及双方管辖税种违法行为线索的案源信息，按规定进行信息交换。

（3）对各自发现并查处的重大税收违法案件，凡涉及对方管辖税种的具体案件线索，应当及时向对方推送，并移交相关证据资料。

（4）受理税收检举案件、开展受托协查案件中获得的税收违法行为线索信息，凡涉及对方管辖税种的，应当在发现线索信息之日起15个工作日内向对方推送，确保及时查处。

（5）根据稽查案件检查工作需要，协助对方进行涉案发票使用信息、特定稽查对象的纳税申报信息和历史稽查信息等涉税信息查询。

（三）共同下达任务

国家税务局、地方税务局联合进户稽查的工作内容。

（1）根据联合稽查工作总体计划和任务，按照稽查案源管理的要求，共同协商、分类确认联合进户稽查对象。

（2）对检举案源、协查案源，国家税务局或地方税务局获得共同管辖纳税人较为明显的税收违法行为线索，同时涉及国税、地税税款缴纳、有必要联合开展案件检查的，协商确定为联合进户稽查对象。

（3）对交办案源、督办案源、转办案源，国家税务局、地方税务局根据案件检查实际需要，协商确定为联合进户稽查对象。

（4）对安排案源、自选案源、推送案源及其他案源，国家税务局、地方税务局应当共同建立税务稽查联合随机抽查工作机制，协商确定统一的随机抽查方案，共同采取定向抽查或者不定向抽查方式，从共同管辖纳税人名录库中确定联合进户稽查对象。

（5）将符合以下情形的共同管辖纳税人确定为联合进户稽查对象。

① 国家税务总局要求开展联合进户稽查的。

② 地方党委、政府和上级机关交办、督办的。

③ 上一级联查办指定开展联合进户稽查的。

④ 双方均获得具体税收违法行为线索的。

⑤ 同属双方重点税源的。

⑥ 国家税务总局规定的其他情形。

（6）根据联合进户稽查对象的计划情况，制定联合进户稽查工作方案，明确实施检查的时间节点、检查所属期间、检查进度报告时间、检查成果统计时间、方式等。

（7）在对联合进户稽查对象实施检查前，应当同步分别立案。

（四）联合实施检查

国家税务局、地方税务局联合实施检查的工作要求。

（1）开展联合进户稽查，应当分别选派不少于2名检查人员，组成联合检查组。

（2）开展联合进户稽查时，国家税务局、地方税务局检查人员隶属不同执法主体，应当分工明确、权责清晰，依法履行各自执法程序，分别制作执法文书。

（3）开展联合进户稽查时，国家税务局、地方税务局检查人员应当步调一致、配合紧密，联合实施检查。

① 统一制订方案。

② 共同进户检查。

③ 协商调取账簿资料。

④ 同步提取电子数据。

⑤ 协同调查取证。

（4）检查人员应当发挥团队合力，互相支持配合，注重交流讨论，共同研究解决检查过程中的疑难问题。

（5）检查人员共同研讨联合稽查案件性质，对同一税收违法行为，就拟做出的税务处理依据和处罚标准达成一致，并分别提出相应处理处罚建议。

（五）协同案件审理

国家税务局、地方税务局协同案件审理的工作要求。

（1）对联合进户稽查案件交换审理意见，分别进行审理，对同一税收违法行为，统一定性和税务处理处罚标准。

（2）在联合进户稽查案件中，国家税务局、地方税务局的稽查审理部门对涉及同时查补国税、地税税款的同一税收违法行为的定性和税务处理处罚，不能形成统一的意见时，应当提请本级联合稽查工作领导小组协商提出统一的审理指导意见。

（3）根据各自重大税务案件审理标准，对所辖税种的涉税款项已达标准的，分别按照《重大税务案件审理办法》的规定进行审理。

（4）在分别拟制税务处理决定书、税务行政处罚决定书、不予税务行政处罚决定书、税务稽查结论后10个工作日内相互抄送。

（5）联合进户稽查案件达到向公安机关移送标准时，按规定办理移送手续，同时向对方通报案件移送情况。

（6）联合进户稽查过程中国家税务局、地方税务局使用的各类文书和证据资料，双方根据国家税务总局有关案卷管理规定分别组卷。

（六）协同案件执行

国家税务局、地方税务局协同案件执行的工作内容及要求。

（1）在联合进户稽查中发现稽查对象有逃避纳税义务行为，符合税收保全或强制执行条件的，应及时向对方通报情况，并协商同步采取税收保全或强制执行措施。

（2）及时通报联合进户稽查案件各自查补税款执行进度情况，对涉及双方的逾期不执行税款，协商同步采取强制执行措施。

（3）拟同步采取强制执行措施或提请人民法院采取强制执行措施时，应当就各税种应缴税款追缴方案达成共识，并共同协调税款执行。

（4）联合进户稽查案件涉及税务行政复议、行政诉讼的，国家税务局、地方税务局分别依据相关法律、行政法规等规定开展工作，双方应当互相支持和配合，必要时可派员参加另一方的税务行政复议、行政诉讼。

（七）稽查结果利用

国家税务局、地方税务局稽查结果利用的范围及要求。

（1）除联合进户稽查案件外，国家税务局、地方税务局在稽查案件检查中取得的稽查成果，涉及影响对方管辖税种征收、查补的，应当将税务处理决定书、税务行政处罚决定书于每季结束之日起5个工作日内批量抄送对方，对方应及时分析处理。

（2）联合进户稽查案件涉及税种金额、违法类型、发票份额分别达到重大税收违法案件公布标准的，国家税务局、地方税务局应当分别公布。

（3）联合开展稽查执法分析与调查，加强对特定行业联合稽查工作的研讨和总结，不断改进执法合作方式方法。

（4）联合开展案件查办和稽查现代化建设经验交流，推广先进经验做法，共同提高稽查执法水平。

（5）加强对联合进户稽查案件的剖析和统计分析，共同研究新形势下税收违法案件发生的特点和规律，以及开展打击的重点。

（6）加强对联合稽查工作的总结提炼，共同提出完善税收政策和加强征收管理的意见建议，实现查管互动。