一、社会保障法律制度与经济效率之间关系的基本格局

社会保障的产生可以说主要就是源于人们对社会公平与公正的追求，社会公平与公正是社会保障理论与实践的根本原则与价值内核。

（一）基于社会公平的社会保障法律制度是提高经济效率必要条件

社会保障法律制度建立的根本目的就在于实现社会公平。现代社会保障是以相关法律为依据，并由政府主导实施的，主要通过收入再分配和转移支付等手段，针对陷于生活困境的劳动者提供基于生存需求的物质帮助，常被誉为“社会安全网”。作为法律赋予劳动者应该享有的一项基本权利，社会保障体现了劳动者作为社会成员，在遭遇生存危机时应当得到政府和社会帮助的一种最基本的社会公平观。很显然，单个的劳动者及其家庭是无法组成整个社会的，社会化大生产也是以分工和协作为基本前提的，所以，人类社会生产与发展所取得的劳动成果无不凝结着每位劳动者的辛勤努力和汗水。从这个意义上说，社会保障法律制度的建立能够促进社会的发展与文明的进步，它是完全符合人类社会生产与发展的基本规律的。从工业文明的发展进程来看，社会保障法的产生与发展，正是与市场机制存在失灵可能而导致社会不公和贫富分化的问题紧密相联。例如以最早的现代社会保险立法为例，19世纪后期欧洲工业革命成功之后，由于劳资之间的对立与冲突加剧，德国的新历史学派开始倡导劳资合作等政策主张，并产生了比较大的政治与社会影响力。在这种形势之下，俾斯麦政府迫于社会压力，同时也是为了满足政治斗争的需要而采取了“胡萝卜加大棒”这一恩威并施的政策。于是，德国的社会保险立法才“应运而生”。20世纪，以社会福利最大化为基本目标的福利经济学的诞生与发展，对大多数西方国家的社会保障与社会福利制度都产生了更为广泛的推动作用。按照庇古的理论，决定社会大众经济福利的主要因素，不外乎就是国民收入的总量和国民收入的再分配，而收入均等化的措施也能够使得整个社会的经济福利水平得以提高。1929—1933年的西方经济大危机，不但表明了市场机制本身并非永远都是“灵丹妙药”，而且，在某种意义上也成就了凯恩斯的“国家干预主义”理论。罗斯福“新政”时期，美国颁布了“社会保障法”，实行了以老年、遗属和残疾保险为主的社会保险制度，由此，“社会保障”这一名词正式登上了历史与政治舞台。1946年，著名的《贝弗里奇计划》在英国发布，它旨在勾画战后社会保障计划的宏伟蓝图。该计划不但强调了把社会保险作为提供收入保障和消除贫困的基本社会政策，而且确定了基于国家和社会的利益来由政府提供福利的基本原则。

图1-1 社会保障水平的选择与演变

因此，基于社会公平的社会保障法律制度安排，明确体现出了人人都应该享有的最基本的公民权利。同时，就体系创立初期的社会保障水平（LSS）而言，可由社会保障支出占GDP的比重来衡量，应是不断得到提升的。从而也就应该可以表示成为时间（T）的一个单调递增函数，这种情形，可以由图1-1中的曲线AA′来简单地加以表示。

（二）基于再分配的社会保障法律制度可能成为经济效率低下的重要原因

任何国家的政府都不会对经济与社会发展采取袖手旁观的态度，而多是在现实的经济生活中，针对市场机制的缺陷，肩负起了诸多方面的责任。社会保障，恰如国防、道路交通等一样，都是比较典型的存在大量政府活动空间的领域。众所周知，在众多的政府职能之中，政府对于市场经济运行，主要有着三项职能：第一是通过促进竞争、提供公共品以及控制污染等外部性问题来提高效率；第二是通过税收和财政支出等手段，向某些群体进行有倾向性的收入再分配以增进平等；第三是通过财政与货币政策来保证宏观经济的稳定和增长——在鼓励经济增长的同时减少失业，降低通货膨胀。然而，市场经济需要政府进行干预，并不能说明政府干预就始终都是必要和有效的。市场机制会存在失灵的问题，政府机制同样也不可避免地存在着干预失效的现象，我们因而也可以把它称为政府失灵（Government Failure）。政府失灵可能发生在许多方面，最典型的莫过于决策失误和“寻租”行为。由于政府未必总是能够依照社会利益进行决策，以及受自身能力和客观条件的制约，政府干预的低效甚至无效也是极为常见的现象。

由此，政府在现代社会保障法律制度发展过程中，如果出现决策失误，那么就有可能导致承担收入再分配功能的社会保障法律制度，对经济效率的提高产生“扭曲”或消极的抑制作用。20世纪70年代，欧洲福利国家普遍陷入了福利危机，就明确地表明了社会保障法律制度很可能对经济效率提升产生抑制效果的问题。例如，曾被称为“福利国家橱窗”的瑞典，由于“高福利”与“高税收”并举，长期实行的赤字财政政策使得政府财政状况不断恶化，整个社会的生产和投资水平都受到了极大的制约。20世纪80年代，瑞典开始着手进行福利改革，其改革的重点和基本措施，便是急剧缩减政府财政用于社会福利方面的支出。所以，福利国家所经历的危机与改革已经表明，社会保障水平并不是应以持续走高为优先目标，而可能是在经历增长之后逐步下降，即如图1-2中曲线BB′所示的发展轨迹。这种下降，从现实情况来看，多是调整（如财务上的不可持续，对个人责任的强调与回归）的结果；从理论上来说，则应可以解释为是相对重要性的下降所导致的。

（三）在社会公平的前提下提高经济效率应是现实选择

人们往往都倾向于相信，社会公平与经济效率之间的关系往往是，“须经由让步、交易才得以实现均衡”。现实似乎正是这样，例如一度被奉为圭臬的市场化、私有化改革措施，好像总是能够使得经济效率得到一定程度的改善，然而同时却也逐步扩大了不同群体在收入水平等方面的一系列差距。致力于“机会”均等化的种种措施，也时常要导致无法填平的社会经济地位的鸿沟，在不同的群体之间产生。如果这就是真正的现实，那么的确是足够悲观和让人失望的了。

然而，按照世界银行有关于“公平与发展”的观点（见2006年《世界发展报告》），公平是指在追求个人所选择的生活方面，每个人享有的机会是均等的。而且，就最后的结果而言，不应当出现极端的贫困现象。总的来说，“社会的公平性与追求长期经济繁荣，两者是能够相辅相成的”。究其原因，则可以分为两个方面：第一，市场自身会存在低效或者无效的领域，例如信贷、保险和人力资本等的市场就是如此；第二，假如社会在经济和政治方面的不平等程度比较高，那么在经济制度和社会安排上就会衍生出系统性的偏差，即偏向于影响力较大者的利益。这就可能变成了《理想国》中诡辩派哲学家色拉叙马霍斯所说的那样：“不管在什么地方，正义就是强者的利益。”所以，就社会保障法律制度安排的最终目标而言，经济发展只不过是一种主要的手段，考虑如何在追求社会公平的前提下提高经济效率，才应当是现实而又合理的选择。

我们认为，这因而也有可能就预示着，社会保障水平的选择与演变，似乎应是在社会保障立法体系建立的初级阶段渐次上升，而当社会经济发展提高到一定水平之后，由于政府干预程度（并非是要否认这方面干预的必要性和重要性）的降低，社会保障水平也就可能会表现为逐渐下降的趋势。因而，如果从相当长的时期来作一提要性的观察，社会保障水平很可能会呈现出的总体态势，就是如图1-2中曲线CC′所表示的发展轨迹。