第二章 职业健康安全管理体系基本知识

第一节 职业健康安全管理体系的产生和发展

职业健康安全管理体系（Occupation Health Safety Management System, OHSMS）是基于日益严重的全球性的职业健康安全问题，是随着地区化、集团化、全球化经济的发展，市场竞争日趋激烈，组织的生产集约化管理程度越来越高，对组织的管理和经营模式提出了更高的要求而产生的，是20世纪80年代后期在国际上兴起的现代安全生产管理模式，它与质量管理体系和环境管理体系等一并被称为“后工业化时代的管理方法”。

一、产生的主要原因

职业健康安全管理体系产生的主要原因是企业自身发展的要求，以及世界经济全球化和国际贸易发展的需要。随着企业规模扩大和生产集约化程度的不断提高，对企业的质量管理和经营模式提出了更高的要求。企业必须采用现代化的管理模式，使包括安全生产管理在内的所有生产经营活动科学化、规范化和法制化。

1．企业自身发展的需要

首先，随着世界经济的增长和国际贸易的发展，生产规模越来越大，生产过程中的职业健康安全问题也越来越凸显。据国际劳工组织（ILO）统计，全世界每年发生各类生产伤亡事故约为2.5亿起，平均每天68.5万起，每分钟475.6起，每年大约有120多万人（其中大约25%为职业病引起的死亡）在工作中死亡或死于因工作原因引发的疾病，平均每天有3000余人死于工作，有30万多农业工人严重伤残，有10万多人死于因石棉引发的职业病，这比每年死于交通事故、暴力、局部战争和艾滋病的人都要多，由此所造成的经济损失相当于全球生产总值的4%。ILO估计，到2020年全世界劳动疾病将翻一番。由此可见，全球职业健康安全状况明显呈恶化趋势。在这些工伤事故和职业危害中，发展中国家所占比例甚高，如印度等国，事故死亡率比发达国家高出1倍以上，其他一些少数国家或地区甚至比发达国家高出4倍以上。面对如此严重的全球化职业健康安全问题，ILO呼吁，经济竞争加剧和全球化发展不能以牺牲劳动者的职业健康安全利益为代价，应维护劳动者的人权，应对生命质量提出更高的要求。

工伤事故和职业病不但威胁千百万劳动者的生命与健康，给千千万万个家庭带来无法挽回的灾难和难以治愈的精神创伤，也给企业带来重大经济损失，使其信誉和形象受到损害，有碍于企业的发展。

其次，随着经济的发展、科学技术的进步，出现了很多工业复杂系统，即指技术密集，包括技术设备、人以及组织三类元素的社会——技术系统，如化工与石油化工、电力、铁路、矿山、核电等工业系统。对于复杂的工业系统，仅依靠安全技术系统的可靠性和人的可靠性还不足以完全杜绝事故，管理因素也直接影响安全技术系统的可靠性和人的可靠性，已成为导致复杂系统事故发生的最深层原因。而通过多年来不断总结实践经验发现，绝大多数事故原本是可以通过实行合理有效的管理而得以避免的，纯粹由于技术条件达不到而无法避免的事故只占很小一部分。人们日益认识到，对于解决复杂系统中存在的职业健康安全问题，需要以系统安全的思想为基础，采用系统、科学、规范的职业健康安全管理予以解决，只有加强职业健康安全管理，辅之以技术手段，才能最大限度地减少生产事故和劳动疾病的发生。职业健康安全管理体系标准就是以系统安全为核心，采用系统化、结构化的管理模式，为组织提供的一种科学、有效的职业健康安全管理方法和手段。

第三，21世纪以来世界上许多国家职业健康安全的法律法规更趋于严格，其他有关政策和措施更多地出台；相关方越来越关注职业健康安全问题；许多组织用“评审”或“评价”来改进职业健康安全绩效，但并非都行之有效。为此，需在整合于组织中的结构化的管理体系中予以实施。为适应上述情况，就需要有一个系统化、结构化的管理体系。

2．世界经济全球化和国际贸易的发展促进了职业健康安全管理体系的产生

职业健康安全问题与生产过程紧密相关，在贸易活动中，组织的职业健康安全行为也必然受到普遍的关注。这是因为，一方面，职业健康安全问题威胁人类共同的生命利益，是人类社会面临的可持续发展问题；另一方面，组织产品或服务中的职业健康安全问题也涉及生产成本问题，关贸总协定WTO的最基本原则是“公平竞争”，其中包含了环境保护和职业健康安全方面的问题，WTO在乌拉圭谈判协议中提出：“各国不应由于法规和标准的差异而造成非关税壁垒和不公平贸易，应尽量采用国际标准。”美欧等西方工业发达国家提出：“由于国际贸易的飞速发展和发展中国家对世界经济活动越来越多的参与，各国职业健康安全的差异使发达国家在成本、价格和贸易竞争等方面处于不利的地位。”他们认为，由于发展中国家在劳动条件改善方面投入较少使其生产成本降低而造成了“不公平”，是不能接受的。

基于上述认识，这些国家已经开始采取一些协调一致的行动对发展中国家施加压力并采取限制措施。例如，北美和欧洲都已在自由贸易区协议中规定：只有采取统一的职业健康安全标准的国家与地区才能参加贸易区的国际贸易活动，以期共同对抗以降低劳动保护投入作为贸易竞争手段的国家和地区，以及那些职业健康安全条件较差而不采取措施改进的国家与地区；推行SA 8000社会责任标准，旨在将劳工标准等社会责任同国际贸易联系起来；OHSAS 18000职业健康安全评价体系系列标准的提出，可以说也是这一背景下的产物等。

这些标准为发展中国家的产品进入欧美等西方发达国家设置了一道非关税壁垒，这就是被人们经常提到的“劳工贸易壁垒”。所以，职业健康安全管理的标准化、国际化势在必行。

我国已加入了WTO，在国际贸易中已享有与其他成员国相同的待遇。职业健康安全问题可能对我国社会和经济发展产生潜在和巨大的影响，应充分引起我国政府和经济界的高度重视。近几年来，国际上安全生产管理水平和安全健康科学技术水平发展迅速，提高很快。中国的安全生产现状与工业发达国家比较明显落后，这些差距主要表现在法规体系不够健全，职业健康安全管理体系不完善和安全卫生基础研究与应用技术落后等方面。这种落后局面给我国在国际贸易中造成了一道“绿色壁垒”，影响到国际经济贸易活动。

OHSMS发展的动力，来源于两个方面：一是外部动力。由于现代企业管理的进步，特别是全面质量控制和环保控制及其标准化的进展，在形成及执行国际质量管理体系系列标准（ISO 9000）和国际环境管理体系系列标准（ISO 14000）时的思想及做法，自然地可引入到职业健康安全工作中。二是职业健康安全工作自身的需要。首先，由于职业健康安全工作的重要性逐步增强而需要一种系统的管理思想及技术；其次，职业健康安全工作越来越从较为孤立的领域，发展成与企业整体文化、企业管理、企业利益相关的广阔领域，需要从战略的高度加以处理，而OHSMS为此提供了一种解决方法。

二、OHSMS标准在国际社会的产生和发展

1．质量和环境管理体系标准的成功经验推动了国际社会OHSMS标准的产生

质量管理体系标准（ISO 9000族标准）和环境管理体系标准（ISO 14000系列标准）的颁布实施得到全世界许多国家和地区的积极响应，其引入的管理体系理念和方法，对推动组织管理活动的规范化及持续改进具有重大的意义，对解决众多广泛关注的管理问题提供了很好的借鉴，负责这两个标准制定的ISO/TC 176和ISO/TC 207技术委员会在制定标准的过程中，均有意涉足职业健康安全管理体系标准化工作，但由于职业健康安全范围广且复杂，远远超出两个技术委员会的工作范围，因而在ISO 9000族标准和ISO 14000系列标准中均没有包含职业健康安全的内容。在ISO 9000和ISO 14000系列标准颁布和成功实施后，世界范围内更为关注的是职业健康安全管理体系标准化进程。

2.ISO的行动

考虑到质量管理、环境管理与职业健康安全管理的相关性和相容性，20世纪90年代中后期，国际标准化组织（ISO）一直在努力使OHSMS标准发展成为与质量管理体系标准和环境管理体系标准类似的规模。1995年上半年，成立了由中、美、英、法、德、日、澳、加、瑞士、瑞典以及ILO和WHO（世界卫生组织）代表组成的特别工作组，并于1995年6月15日召开了第一次特别工作组会议，但会上各方观点不一，没有就OHSMS标准的国际化达成一致。1996年9月5日至6日ISO又组织召开了职业健康安全管理体系标准国际研讨会，来自44个国家及IEC、ILO、WHO等六个国际组织的共331名代表参加了研讨会，会中讨论了是否需要制定职业健康安全管理体系国际标准，但由于各方分歧较大，仍未就此达成一致意见。1997年1月，ISO在技术管理局（TMB）会议上决定暂不颁布职业健康安全管理体系国际标准。但是ISO始终关注着职业健康安全管理体系标准的需求。

2000年4月18日，在国际标准化组织全体会议上表决，结果59%的国家同意制定ISO的OHSMS 18000系列标准，但因未超过2/3，会议决定不以ISO 18000的形式颁布这方面的标准。

3．国际社会的行动

20世纪90年代以来，尽管ISO在当时的历史条件下做出了暂不开展职业健康安全管理体系标准制定工作的决定，一些发达国家和国际组织还是借鉴质量管理体系标准和环境管理体系标准的成功经验，积极在本国或所在地区开始推行职业健康安全管理体系标准。1996年英国颁布BS 8800《职业安全卫生管理体系指南》标准；美国工业卫生协会（AIHA）制定关于《职业安全卫生管理体系》的指导性文件；挪威船级社（DNV）制定《职业安全卫生管理体系认证标准》;1997年澳大利亚/新西兰提出《职业健康安全管理体系原则、体系和支持技术通用指南》草案（AS/NZS 4804—1997）；日本工业安全健康协会（JISHA）提出《职业健康安全管理体系导则》等。

据不完全统计，世界上已有四十余个国家或地区有相应的职业健康安全管理体系标准，有八十余个国家在实施职业健康安全管理体系。这其中最具代表性并被广泛采用的是1999年由英国标准协会（BSI）、澳大利亚标准局（AS）/新西兰标准局（NZS）、挪威船级社（DNV）等13个欧洲国家和地区的标准化组织提出的职业健康安全评价体系（OHSAS）系列标准，即OHSAS 18001:1999《职业健康安全评价体系 规范》和OHSAS 18002:2000《职业健康安全评价体系OHSAS 18001实施指南》。

国际劳工组织（ILO）于2001年6月在国际劳工组织吉隆坡会议上批准颁布了Guidelines on Occupational Safety and Health Management Systems，简称ILO/OSH—2001，中文名称是《职业安全健康管理体系导则》。

OHSAS 18000系列标准的制定者，经过2005年对其系统的评审，2006年至2007年国际上19个组织参与修订，于2007年7月正式发布OHSAS 18001:2007《职业健康安全评价体系 规范》;2008年国际上43个组织又参与修订并随后发布了OHSAS 18002:2007《职业健康安全评价体系 实施指南》。

三、我国OHSMS标准的产生和发展

1．国家标准产生的背景

我国政府对职业健康安全问题及其标准化非常重视。1995年4月，我国政府派代表参加了ISO的特别工作组，并分别派员参加了1995年6月15日和1996年1月19日ISO组织召开的两次特别工作组会议。1996年3月8日，我国政府成立了由有关部门组成的“职业健康安全管理体系标准化协调小组”，并分别于1996年6月3日、6月13日、8月29日召开了三次规模不同的国内研讨会。1996年9月我国又派代表团参加了ISO组织的职业健康安全管理体系标准化国际研讨会。1998年2月原劳动部主管领导做出批示，同意有关方面的建议，在国内发展职业健康安全管理体系标准，并对企业进行试点实施。1998年8月，原中国劳动保护科学技术学会（现中国职业安全健康协会）提出了职业健康安全管理体系试行标准。

我国很多行业也纷纷在其领域内开展OHSMS的标准化及实施工作。1997年中国石油天然气总公司制定了《石油天然气工业健康、安全与环境管理体系》、《石油地震队健康、安全与环境管理规范》、《石油钻井健康、安全与环境管理体系指南》等标准，在其领域内实施健康、安全和环境管理体系（HSE）。交通部要求国内各航运公司根据国际海事组织的《国际船舶安全运营和防止污染管理规则》（简称《国际安全管理规则》或ISM规则），对客船、500吨级以上的油船、化学品船、气体运输船、散货船和载货高速艇实施安全管理体系（ISM）并取得认证。

以上的工作和活动为OHSMS国家标准的正式出台奠定了坚实的基础。

2．国家标准的产生

1999年10月原国家经贸委颁布了《职业安全卫生管理体系试行标准》，并分别发布了“关于职业安全卫生管理体系试行标准有关问题的通知”（国经贸厅安全[1999]447号）和“关于开展职业安全卫生管理体系认证工作的通知”（国经贸安全[2000]983号）两个文件，在国内开始试点实施OHSMS，为在我国推行职业健康安全管理体系，创造了新的动力。

2000年7月31日，国家安全生产行政主管部门又下文，成立了职业健康安全管理体系指导委、认可委（CNASC）及审核员注册委三个机构，其认可委办事机构设在中国劳动保护科学技术学会，这三个机构的成立，为体系的建设及认证工作，提供了组织保障。

国家安全生产监督管理局成立后，相继组织制定了多个有关职业健康安全管理体系工作的技术规范性文件，并由国家经贸委以公告形式于2001年12月20日发布了我国《职业健康安全管理体系指导意见和职业健康安全管理体系审核规范》（国家经贸委公告2001年30号）；随后，指导委又组织制定了《职业健康安全管理体系审核规范——实施指南》。这项工作的完成，对进一步推动我国职业健康安全管理体系向科学化、规范化方向发展具有深远的现实意义和历史意义。国际劳工组织对此给予了高度评价。

国家质量监督检验检疫总局于2001年7月决定由国家认证认可监督管理委员会（CNCA）和国家标准化管理委员会组织专家，参照OHSAS 18001和OHSAS 18002标准，研究制定我国的国家标准，使得我国职业健康安全管理体系标准的实施工作全面、正规地展开。

（1）GB/T 28001—2001《职业健康安全管理体系规范》

2001年11月12日国家质量监督检验检疫总局正式发布了GB/T 28001—2001《职业健康安全管理体系规范》，此标准覆盖了OHSAS 18001:1999《职业健康安全评价体系规范》的所有要求，并考虑了国际上有关职业健康安全管理体系的相关文件的技术内容。

此标准对职业健康安全管理体系提出了规范性要求，涵盖了组织内部和外部评价职业健康安全管理体系是否符合要求、是否有效运行的共通性要素，旨在使一个组织能够控制职业健康安全风险并改进其绩效。

（2）GB/T 28002—2002《职业健康安全管理体系指南》

2002年12月24日国家质量监督检验检疫总局正式发布了GB/T 28002—2002《职业健康安全管理体系指南》，此标准覆盖了OHSAS 18002:2000《职业健康安全评价体系规范实施指南》的所有要求，并考虑了国际上有关职业健康安全管理体系的现有文件的技术内容。

此标准是职业健康安全管理体系的指南性标准，其目的是为了对GB/T 28001—2001标准的具体要求提供相应的实施指南。

3.OHSAS国家标准的修订

随着2007年OHSAS标准的换版，国家认证认可监督管理委员会（CNCA）和国家标准化管理委员会专门成立了由科研机构、认证认可行业主管部门、行业协会、认可委、认证机构组织、企业和专家等组成的国家标准起草小组，于2009年和2011年分别开始依据OHSAS 18001:2007《职业健康安全评价体系 规范》和OHSAS 18002:2008《职业健康安全评价体系实施指南》标准修订相应的国家标准，2011年12月正式颁布了GB/T 28001—2011《职业健康安全管理体系要求》和GB/T 28002—2011《职业健康安全管理体系指南》两个标准。