2.2 信息资源产业政策评估基础理论

2.2.1 信息资源产业政策评估及其功能分析

1．信息资源产业政策评估的内涵

在政策科学领域，对政策做出相应的分析判断，有时候称为“评估”，有时候则称为“评价”。但在更加科学的意义上，两者是有区别的。“评价”一般着重在程序性、定量性的测量，通常是对某个具体政策项目的事实判断，使用范围较广，如政策合规性评价、政策质量评价等；而“评估”一般着重在价值的认识与判断，是一种判断客体是否符合主体价值标准的活动。由于公共政策通常就是对政策主体基本价值观，以及一系列价值取向的集中体现，因此政策研究学者一般以“公共政策评估”表述把公共政策作为对象展开的判断分析活动，而很少采用“公共政策评价”的说法。

实际上，无论国内外的学术界，还是公共管理部门，人们对公共政策评估的认识，都是不完全一致的，对信息资源产业政策评估则更缺乏统一的定义。尽管这种状况并没有使人们放弃“评估”这种对产业政策发展有重要意义的活动，但尽可能从本质上正确认识这种活动的基本属性，对于产业政策发展中更好地顺应客观规律，取得更好的产业政策效果，还是非常有实际价值的。限于篇幅，笔者不准备列举中外诸多专家学者对政策评估内涵做出的种种描述，而仅概要介绍其中三种具有代表性的观点。

第一种有代表性的观点认为，政策评估就是分析和评价政策方案的过程。英国人理查菲尔德（Lichfield）认为政策评估就是一种“描述各种解决政策问题的方案，陈述各种方案的优劣点的过程”。美国阿肯（M.C. Alkin）也认为“评估是一种过程，这个过程在于确定重要的决策范围，选择适当的信息，搜集与分析这些信息并形成有用的摘要资料，作为决策者选择适当的政策方案的基础”。这部分学者的认识对信息资源产业政策评估实践有一定影响。例如，持这种观点的信息资源产业政策评估主体通常把政策评估工作安排在政策执行之前。

第二种有代表性的观点认为，政策评估就是评价和判断政策效果和政策影响的过程。美国托马斯·R．戴伊认为“政策评估就是了解公共政策产生的效果的过程，就是试图判断这些效果是否是所预期的效果的过程，就是判断这些效果与政策成本是否符合的过程”。中国台湾地区的林水波、张世贤也认为政策评估就是评估政策达到的效果，而且他们还认为需要利用研究设计的原则，来区分效果是由政策本身还是其他因素带来的。在信息资源产业政策评估实践中，持这种观点的人最为普遍。但是，由于评估全面性不够，持这种观点的信息资源产业政策评估主体组织政策评估时通常都遭遇操作性差的困惑。

第三种有代表性的观点认为，政策评估就是政策过程中具有独立性的一个评价测度环节。这种观点认为政策评估就是一项政策的基本过程中的一部分。而政策过程应该是如图2-1所示的流程。政策过程一般首先从提出政策问题的“政策议题”开始，其次，“政策决定”提出具体政策方案，再次是具体方案的“政策执行”，最后，才是“政策评估”阶段。政策评估既是一项政策的终结点，更是政策持续改进发展起始节点。这种观点也强调了政策评估中有关政策效果评估的内容，但它更强调了政策评估对于政策过程中的地位。在信息资源产业政策评估实践中，持这种观点的人也不少，但在时间安排方面，通常在政策执行完毕后才考虑进行追溯性的政策评估。

上述三种典型的观点，都从某一方面提示或强调了政策评估的基本属性，但都不同程度地存在着局限性。由于我国政策评估的理论和方法大多来自西方学者，加上相关研究起步晚、政策体制不同，我国在近年来信息资源产业政策评估实践中出现的一部分实际问题，大都与这种认识上的偏差有关。因此，笔者认为，有必要对信息资源产业政策评估的属性进行全面的揭示。

（1）信息资源产业政策评估是一个完整的评价测度系统

要深入理解信息资源产业政策评估的内涵，必须将其置于系统的观念下进行研究。信息资源产业政策评估包括了评估主体、评估客体、评估环境、评估标准、评估方法等诸多组成要素，这些要素组成了信息资源产业政策评估系统。信息资源产业政策评估是分层次、系统化的，有广义和狭义之分。广义上的信息资源产业政策评估是按照一定的评估标准和程序，对信息资源产业政策的质量和效果，以及诸多政策系统要素、环节进行的全面评估；而狭义上的信息资源产业政策评估，应该是对某项具体政策或若干个政策要素及环节的评估。总的来说，信息资源产业政策评估是由评估主体、评估对象（客体）、评估标准、评估方法构成的完整的评价测度系统。

（2）信息资源产业政策评估是全过程评估

事实上，从整体上看，信息资源产业政策评估并不是政策过程的最后一环，而是参与了信息资源产业政策全流程的所有环节，包括政策议题、政策决定和政策执行等。信息资源产业政策全流程如图2-2所示。信息资源产业政策评估是产业政策持续改进优化发展的关键节点。信息资源产业政策评估，可以在政策执行前评估政策方案，可以在政策执行过程中评估执行效果，也可以在政策执行后的一段时间内评估政策效果和影响。

（3）信息资源产业政策评估是一种价值判断活动

信息资源产业政策评估本质上是一种价值评价推断。而这里的价值是多元的，包括政治价值、经济价值、社会价值、发展价值等多种价值。信息资源产业政策就是对国家意志的成体系表达，是对国家在信息资源产业发展过程中基本价值观的具体化形式。因此，对这些产业政策的成败优劣的评价判断，必须充分体现国家意志，必须以是否有利于经济社会的科学发展为基本价值尺度。

（4）信息资源产业政策评估的核心要素是评估标准和方法

信息资源产业政策评价标准是上接价值判断依据、下连评价指标体系的核心要素之一。它既是对评价基本依据——价值尺度的具体化，又是规划设定具体评价指标体系的准则，对整个信息资源产业政策评估的方向和实效有规定性的影响。

信息资源产业政策评估方法是指为达到评估目的而采用的具体方式、路径、手段、措施的总和。评估方法的科学有效是实现评价目标的关键条件，信息资源产业政策评估需要根据信息资源产业政策发展需要和客观条件，准确选择和有效应用科学的评价方法。

通过上述对信息资源产业政策评估基本属性的分析，可以用属加种差的定义方法对信息资源产业政策评估的内涵做出界定，即信息资源产业政策评估是评价主体在特定的政策环境下，基于评价目的，依据评价标准，采用特定评价方法，对信息资源产业政策的方案、过程及其结果进行价值判断的行为或过程。

这个定义的基本含义是：

首先，信息资源产业政策评估是一种有高度目的性的价值判断行为或者过程。

其次，信息资源产业政策评估又是一种具有特殊性的价值判断行为或者过程，即评估主体、评估对象、评估标准、评估方法等基本要素有特定的结构和特定的内容。

最后，信息资源产业政策评估是一种全过程的价值判断行为，全过程包括政策方案制定、政策执行和政策终结等不同阶段。

2．信息资源产业政策评估的类型

为了能够更加准确和全面地认识信息资源产业政策评估，除了可以通过赋予其定义的方式揭示其内涵，精准回答信息资源产业政策评估是什么的问题之外，还可以通过信息资源产业政策评估进行科学分类的方式，进一步揭示其外延，以精准回答信息资源产业政策评估都包括什么的问题。按不同的标准，可以对信息资源产业政策评估进行多种多样的类别划分，其中更具理论研究和实践应用价值的主要有如下几种。

（1）依据组织工作正规化程度的不同，分为正式评估与非正式评估

正式评估是指评估主体按照预设的评估方案，根据一定的评估标准，通过特定的程序，对信息资源产业政策进行的评估。正式评估具有评估过程规范化、评估方法科学化、评估结论比较客观全面的优点。但其缺点也很明显，例如对开展评估的相关条件要求较高，不仅要有足够的评估经费，掌握全面的评估信息，而且对评估主体自身的素质也有比较高的要求。正式评估也包括委托专业的评估组织进行。

非正式评估是指对评估主体、评估形式、评估标准及程序不作特别严格的限制，评估者根据自己掌握的信息对信息资源产业政策做出评价和判断。这种评估方式优点是方式灵活、简便、易行，随意性强。它可以是某篇评论文章、某领导视察后的即兴评说，也可以是某篇公众网上的评论。

（2）依据评估组织者性质的不同，分为内部评估与外部评估

内部评估是由信息资源产业政策制定者、执行者或者他们所属组织系统或者专业系统自己组织实施的产业政策评估活动。内部评估的优势是评估主体主要是内部成员，他们对政策的运行过程有比较全面的了解，可以掌握充分的评估信息，因此相对有利于评估活动的开展。但是，由于政策评估结果会影响政策制定者和执行者的切身利益，因此要其做出客观公正的评价会有一定困难。由政策制定者和执行者自己实施的评估，结果通常都会比较“好看”，可能存在报喜不报忧，自觉或不自觉地夸大政策正面效果的现象。同时，由于评估者对政策相对了解，因此容易受到评估主体主观因素的干扰，产生片面性，即所谓“当局者迷”。另外，在一般情况下，由于信息资源产业政策制定者通常缺乏政策评估的系统训练，特别是不存在更多的社会外部约束条件，因此，评估的质量和社会信赖程度都会受到一些负面影响。

外部评估是由除信息资源产业政策制定者、执行者或者他们所属组织系统或者专业系统之外的社会机构组织实施的产业政策评估。另外，依据是否存在委托程序，外部评估可以分为受委托进行的评估和未受委托进行的评估两种具体类型。

受委托进行的信息资源产业政策评估，是指受相关方面（可以是政策制定者、执行者或者他们所属系统，或者是其他相关部门机构）委托营利性或非营利性研究机构、学术机构、专业性的政策咨询公司、高校的专家学者等进行的信息资源产业政策评估。由于评估主体是专业的评价员，政策评估经验丰富，而且具有较大的相对独立性，同时由于其与委托方之间存在明确契约关系，因此，通常能够负责任地、客观公正地开展评估工作。但是，也不排除评估活动在经费等受到相关方的限定和影响，迫使评估主体迎合相关方的意愿而作出不客观、不公正的评估结论。同时，随着更多的咨询机构和个人参与提供政策评估服务，由于现实对他们的评估质量缺乏监管和责任追究制度，也可能会出现低劣的评估结果。

未受委托的信息资源产业政策评估，是指外部评估者出于自身的工作职责、社会责任感、研究偏好、个人兴趣或相关利益而自行组织开展的政策评估活动。这些评估者包括立法机关、司法机关、新闻媒体、投资者、公民、研究机构、社会团体（第三部门）等。由于他们对信息资源产业政策实施的利弊得失有着最为真切的感受，可以对政策效果作出比较真实的评价。虽然外部评估能够代表各个阶层对信息资源产业政策的基本看法，评估结果相对客观公正，但是由于其不可能全面掌握评估信息，会出现评估质量偏差。另外，外部评估的结果一般不易受到重视和得到政府政策机构的采纳。

（3）依据所处政策过程阶段的不同，分为执行前评估、执行中评估和执行后评估

执行前评估也称为预评估，是指在政策执行之前对政策方案及政策执行可能导致的后果进行的分析评估。它的主要内容是对信息资源产业政策方案的评估以及政策效果的预测分析。对信息资源产业政策方案的评估主要表现为对政策方案进行价值分析和可行性分析。价值分析是对政策目标满足产业优化和促进需求的程度分析，是对政策目标是否适应与切合信息资源产业发展现实需求的主观认定。可行性分析是对方案所提出的各项政策措施背景、条件进行分析，通过分析主观客观条件、有利不利因素，对信息资源产业政策的可实施性作出评估。政策效果的预测分析则是通过对信息资源产业政策内容和外在环境的综合分析，对信息资源产业政策实施可能产生的效果作出预测，对可能获得的利益与成本预计支出进行比较。执行前评估的核心内容是政策方案的评估，是政策分析的主要内容。

执行中评估是对执行过程中的信息资源产业政策实施情况的评估。它旨在通过分析信息资源产业政策在实际执行过程中遇到的情况和问题，反映政策执行效果，及时反馈和纠偏，实现政策过程监控，保证政策目标的实现。由于政策制定过程中无法预测政策实际执行中可能出现的问题，因此及时对正在执行的政策进行调整、补充和修正就显得尤为重要。例如，政策是否得到严格贯彻执行，政策配套资源是否充足到位，政策环境是否发生了重大变化，政策实施人员素质、执行效率等都是执行中评估的重要内容。

执行后评估是对信息资源产业政策执行后体现的效果的一种全面的、综合的系统评估。执行后评估是政策评估最主要的评估形式，其主要任务是依据一定的评估标准和方法，具体考察某项信息资源产业政策的实施在客观上对信息资源产业的发展产生了怎样的影响。评估内容包括政策产出评估、政策效益评估和政策影响评估。信息资源产业政策产出评估就是对信息资源产业发展水平、产业结构、产业组织合理程度所作的评价分析。信息资源产业政策效益评估就是对政策产出和政策投入之间的关系所作的评价，以确定政策的投入/产出比。信息资源产业政策影响评估就是某项信息资源产业政策结果对目标群体、产业系统和环境所产生的影响的综合评估，包括正效应和负效应、短期效应和长期效应、直接效应和间接效应的分析和评价等。

（4）依据评估重点对象的不同，分为政策方案评估、政策过程评估和政策效果评估

政策方案评估，又称政策文本评估，是指以信息资源产业政策文件、政策方案为重点评估对象的产业政策评估。政策方案评估的内容主要从政策方案质量和政策文本的规范性两个方面提出规范性要求。这类评估旨在提高信息资源产业政策的科学性和规范性。

政策过程评估，又称执行力评估，是指以信息资源产业政策过程，特别是其中的制定和执行过程为重点评估对象的产业政策评估。政策过程评估主要是用来衡量政策执行机构的运作和执行人员的工作态度是否达到了要求，有没有违反政策原则、滥用权力等行为。

政策效果评估，是指以信息资源产业政策实际产生的执行结果为重点评估对象的产业政策评估。它关注两方面效果，一方面是政策的执行结果是否符合政策制度时确定的政策价值目标，包括政治目标、经济目标等；另一方面是政策的执行结果是否造成了非预期的影响。政策效果评估主要是从效用、效益和效应三个方面来衡量信息资源产业政策的效果。

（5）依据评估具体目的功用的不同，分为政绩考评评估、政策改进评估、方向导引评估、责任界定评估、正负激励评估等

信息资源产业政策评估的具体目的和功用是有很大差别的，评估组织者要实现的具体目的和功用不同，会形成不同的信息资源产业政策评估类型。

政绩考评评估，是指旨在对信息资源产业政策制定者制发或者执行信息资源产业政策的政绩进行的认定测度而进行的政策评估。其目的是要推进科学的产业政策管理思维创新，加快形成让政策主体政策创新的考评效应。

政策改进评估，是指旨在对信息资源产业政策进行问题分析、优化改进而进行的政策评估。

方向导引评估，是指旨在对信息资源产业政策的基本方向进行矫正和明确指引而进行的政策评估。

责任界定评估，是指旨在对信息资源产业政策中的存在的问题进行界定、明确责任性质和责任范围而进行的政策评估。

正负激励评估，是指旨在对信息资源产业政策制定和执行中的积极作为给予肯定和鼓励，或者对信息资源产业政策制定和执行中的消极作为给予批评和惩戒而进行的政策评估。

（6）依据评估活动的不同性质，分为内部审查性评估、社会监督性评估、自我检查评估等

内部审查性评估，是指由信息资源产业政策制定机构的上级机关依照工作常规或者专门需要，对产业政策所进行的合法、合规及合理性审查或者政策效能审查。

社会监督性评估，是指主要处于对信息资源产业政策制定和执行者的相关政策行为进行社会性监督检查而进行的政策评估活动。

自我检查评估，是指由信息资源产业政策制定者定期或者不定期自行组织的对政策合法、合规及合理性审查或者政策效能检查。

（7）依据产业政策类型的不同，分为产业结构政策评估、产业组织政策评估、产业促进政策评估等

产业结构政策评估，是针对旨在优化产业结构的信息资源产业政策进行的评估。产业结构政策评估重点测度信息资源产业政策主体对国家宏观产业结构变动趋势、产业发展现状、产业地位的认识水平，以及根据这种认识对产业结构调整作出的政策安排水平。

产业组织政策评估，是针对旨在优化同一产业内部各企业间在进行经济活动时所形成的相互联系及其组合形式的信息资源产业政策所进行的评估。产业组织政策评估重点，是评价社会资源在信息资源产业发展的区域空间和时间上的分配的有效性，测度它们对发展规模经济、促进和保障良性竞争、抑制垄断方面的实际效果。

产业促进政策评估，是针对旨在优化信息资源产业形成和产业发展动力、能力和空间环境条件的产业政策进行的评估。信息资源产业促进政策的评估，重点测度政策在实现社会资源在产业形成发展中有针对性的重点投入、倾斜性投入的情况，评价产业从政策中获得的发展的动力和能力水平，以及技术资源等配置的优化水平，同时还包括社会资源配置中的空间布局方面的优化水平。

3．信息资源产业政策评估的功能

在管理学和产业政策领域，功能就是指事物有利的作用。对信息资源产业政策评估而言，它的基本功能，就是优化对信息资源产业发展的政策供给。信息资源产业政策评估基本功能主要表现在如下四个方面。

（1）提升信息资源产业政策的内在质量

①优化信息资源产业政策方案。在信息资源产业政策具体实施中，由于政策方案存在缺陷而导致政策执行效果偏离，这些例子是很多的。从政策科学角度上看，可以从方案的合理性、公平性、可行性和明确性等方面判断政策方案是否科学。这个方案科学与否的判断，是信息资源产业政策执行前评估的重要内容。通过对政策方案中的目标是否明确、方案是否可行、方案要素是否完整等方面进行评估，若发现方案中存在的缺陷则可以对政策方案进行优化，从而提高信息资源产业政策的质量。

②提供信息资源产业政策运行的状态信息和反馈信息，确保政策质量的持续改进。任何公共政策都不可能完美无瑕，不可能做到全部问题都能预测，政策方案的执行也不可能自始至终不作变更。通常，公共政策都需要根据各项政策环境的变化，针对政策方案未发现的缺陷，在政策执行过程中不断修订和完善。在信息资源产业政策评估过程中，可以监控获取政策执行中的状态信息、反馈评估信息，为政策制定者、决策者提供修改、完善政策的客观依据，逐步提升信息资源产业政策的质量。

③提高信息资源产业政策制定的科学化、民主化。信息资源产业政策评估是提高政策质量的必经之路，信息资源产业政策制定科学化和民主化则是保证政策质量的制度基础。随着现代社会环境的日趋复杂，政策制定的难度也越来越大，政策制定者在政策规划时不能再仅凭靠经验，而要重视政策评估过程和结果反馈的信息，通过信息的分析为决策提供参考依据，提高政策决策的科学性。另外，政策制定者、执行者、政策目标群体都会参与政策评估的过程，并可以针对政策提出自己的意见，这个过程考虑了多方的利益和表达，体现了政策制定和决策过程的民主化。

（2）为信息资源产业政策的健康发展导引方向

①以正确的价值观为信息资源产业政策导引方向。产业政策评估实际上是一种价值判断，因此，有效的产业政策评估活动，可以弘扬信息资源产业发展的正能量。用正确的价值观引领信息资源产业政策的健康发展，可确保信息资源产业政策对信息资源产业发展的持久保障力、牵引力、推动力。

②诊断信息资源产业政策问题，引导产业政策科学发展方向。信息资源产业政策评估是全过程评估，评估将参与政策过程的每一个阶段。政策评估能够在政策的各个阶段对各种政策信息，如政策运行信息进行考察和分析，及时发现政策在不同阶段中出现的失误或偏差，有助于针对政策问题提出改进建议，优化信息资源产业政策。在信息资源产业政策诊断与优化的同时，信息资源产业政策评估扩大了产业政策的正面效应，最大限度地规避或者减少负面效应。

③决定具体信息资源产业政策的延续、改进或终结的未来发展走向。政策科学要求政策过程要实现闭环，一项政策不能无休止地运行下去。一项公共政策在执行一段时间后，就需要判断其应该延续、改进还是终结。而信息资源产业政策评估正可以对每项具体信息资源产业政策的未来走向进行把脉判定。如果政策问题还没有得到彻底解决，政策目标没有达到，政策环境条件也没有出现重要变化，而且政策执行初具效果，那么可以延续政策，争取获得更大的政策效果。如果政策环境和政策系统有较大变化或者政策目标有调整或修正，则需改进相关政策，完善政策方案。如果政策问题已经解决或政策环境发生重大变化，又或实践证明政策方案存在重大缺陷，则需终结（如废止、替代或缩减）相关政策。

（3）实现信息资源产业政策资源的科学有效配置

产业政策本身就是一种重要资源配置方式，而任何资源实际上都是有限的，这就使得产业政策资源的科学有效配置成为一种客观的必需。

信息资源产业政策评估对于信息资源产业政策资源科学配置资源的意义，就在于科学的信息资源产业政策评估结果就是信息资源产业政策资源配置的重要依据。一项信息资源产业政策的制定和执行，需要国家和地区投入大量的人力、物力、财力支持，有效的信息资源产业政策评估活动可以为信息资源产业政策资源合理分配和利用做出准确的评判。这种评判结论实际上就为各种新的信息资源产业资源的重点供给方向和重点供给领域的确立提供了依据。同时，信息资源产业政策评估过程及其结论，还可以为各种信息资源产业政策资源的合理利用、效用倍增创造条件，实现信息资源产业政策资源效果的最大化。

（4）强化信息资源产业政策责任

①明确界定信息资源产业政策责任者，为政策优化发展注入责任动力。责任化政府要求政策主体要承担主体责任，而信息资源产业政策效果评估则是明确相关信息资源产业政策主体责任的基础。通过信息资源产业政策评估，可以明确信息资源产业政策制定及政策执行的责任归属，确认其依法履行职责的实际状况。而这种来源于法定责任的巨大压力，将会转换成为政策制定者不断持续优化信息资源产业政策的动力。

②全面建立和完善政策问责制度。我国产业政策历来重制定，轻执行，其最重要的原因，一是没有客观的政策效果评估依据；二是没有建立行政问责制度，政府和官员无须对政策的好坏承担任何责任或承担极小的责任。当前各地方都提出要建立服务型政府、责任型政府，实行责任追究制度，政策评估是主要手段。信息资源产业政策评估，可以提高政策主体的责任感，有利于全面确立和完善信息资源产业政策责任相关追究制度。

4．信息资源产业政策评估功能的作用机理

图2-3是信息资源产业政策评估功能的作用机理示意图，具体说明如下：

①包括内部评估和外部评估（社会评估）在内的产业政策评价活动，是作为信息资源产业政策过程的核心部分存在的，它起着为政策优化改进工作提供客观依据的作用；

②政策评估工作形成了对产业政策实际状况的认识，通过与目标间的比较，发现其差距，也就是存在的不足和各种政策问题；

③信息资源产业政策中的有关不足和问题存在的原因在评估过程中得到确认；

④信息资源产业政策中的不足、问题及其原因分析的结果被传输到政策改进工作环节，经过有针对性的研究和开发，形成有针对性解决问题的优化方案；

⑤将新的方案施加给产生不足和问题的具体活动环节，形成改善或者没有改善实际的状态；

⑥确认可以改善状态的政策方案成为更加优化的产业政策，持续性地对相关工作环节及其结果产生正面作用；

⑦无效的政策方案及其结果将被下一次的评估作为问题而发现、分析、改进，并对相关政策过程产生作用获得结果，无效的对策措施及其结果又会被作为下一次评估所发现的问题和不足。

由图2-3可以发现，通过内部评估、外部评估所获得的评估结果，也就是对既有信息资源产业政策实际效用状态的认识，对实际效用状态与产业政策目标间的差距的认识，会随着信息资源产业政策的不断实施，持续地为信息资源产业政策的完善和改进提供依据，进而对信息资源产业政策过程中的几乎所有环节产生正面的影响。

如果做更细致的分析，我们还会注意到信息资源产业政策评估在促进信息资源产业政策完善和改进过程中预防低效和不良，以及在纠正低效和不良中的具体作用过程。现代管理强调事前控制、强调预防为主、强调对问题的及时纠正。信息资源产业政策评估可以帮助相关方准确认识信息资源产业政策产生实际效用的状态，知晓形成“低效”和“不良”的原因，进而在新的信息资源产业政策方案中做出采取防范措施的设计，以达到防止问题发生，将问题消灭在萌芽状态的效果。

信息资源产业政策评估活动实实在在地产生了这样的影响：信息资源产业政策实施或者执行过程始终均处于受控状态。首先，以预防性的活动控制信息资源产业政策活动全过程，避免发生政策执行中的低效和不良问题；其次，一旦发生失误时，及时、适时地做出反应，或者通过调整和改变影响政策执行活动诸因素的状态，有效地纠正失误；再次，认定信息资源产业政策中的问题，对信息资源产业政策进行优化调整，甚至中止或撤销相关政策。

信息资源产业政策评估作用的过程，实际上就是反馈在产生作用的过程。图2-3表明，反映信息资源产业政策状态的信息，都是有回路的，都可以返回到信息资源产业政策过程的相关控制点上（如决策、实施改进等），这些信息通常都反映了政策目标与政策结果间偏差，可以成为信息资源产业政策优化改进决策的依据。

2.2.2 信息资源产业政策评估的理论依据

任何一项研究都需要理论依据和支持，信息资源产业政策评估研究也不例外。鉴于信息资源产业政策评估研究相关学科理论交叉较多，笔者主要从政策科学、公共管理学、管理科学、产业经济学和信息资源管理学等学科领域探索相关规律，寻求信息资源产业政策评估的理论依据和指导原则，如政策科学中的产业政策功能理论和政策过程理论，公共管理学的新公共管理理论，以及信息资源管理学的信息资源价值实现理论等。

通过对上述相关学科领域基本理论的梳理，笔者希望可以揭示信息资源产业政策评估相关问题的本质，或者可以取得信息资源产业政策评估研究相关问题的独特视角与基本方法。例如，运用政策科学的“产业政策功能理论”可以充分认识信息资源产业政策的必要性、有效性和局限性；运用“政策过程理论”，可以更好地认识到信息资源产业政策评估是一种全过程的政策评估，从而依照政策科学客观规律最大限度地全面、科学、公正地开展政策评估活动；又如运用绩效评估的机制原理，可以认识和了解政策绩效评估机制的本质及其产生正面收益的基本规律和基本方法；再如通过责任化政府体制目标，既可以了解信息资源产业政策评估的必要性，又可以充分理解信息资源产业政策评估的规范性和科学性的要求；运用信息资源管理学的信息资源价值实现等理论，不仅可以更深刻地认识信息资源产业发展的战略价值，更可以自觉掌握和应用信息资源价值实现的规律性，从而能够确定客观、科学的信息资源产业政策评估标准。

1．产业政策功能理论

产业政策的必要性和有效性一直是产业政策研究学者争论最多的问题，但至今尚未得到统一明确的答案。目前存在两种截然相反的观点。

（1）市场不足与市场失灵

产业政策确实必要且有效的理由之一是“市场不足”，相关学者认为由于存在“市场失灵”，通过产业政策可以优化产业资源的配置，提升产业竞争力，优化产业结构，促进产业技术进步，并最终实现经济赶超。如果放任市场调节，则发展中国家的产业很容易被锁定在国际价值链的低端，落于“贫困陷阱”。

有关产业政策作用机理的理论主要包括“市场失灵论”“动态比较优势理论”和“产业政策演进经济学理论”。新古典经济学认为“市场失灵”是指在市场经济条件下，市场自由竞争经常会导致个别领域过度扩张和生产过剩，而有些领域则出现生产不足与资源短缺，导致资源配置的巨大浪费。因此，产业政策就是为了弥补或纠正这种市场缺陷。而“动态比较优势理论”则认为各个国家的产业优势由于不同的资源禀赋结构存在不同的特点，特别是在生产要素如劳动力、物质资源等方面体现相关的优势，应通过市场价格规律来体现。而通过政策、创新、经验等后天因素可以产生创造出新的产业比较优势，这些优势若仅仅依靠市场变化的信号进行结构调整，速度是比较缓慢的，而政府制定相关产业政策则可以实现这种产业结构和技术结构的迅速升级。“产业政策演进经济学理论”认为经济演进是由技术变革所引起的连续不断的突变，产业政策可以以知识产权创新为核心，围绕创新体系建立新的创新增长方式。

根据新古典经济理论，市场机制本身是存在局限或缺陷的，这种局限或缺陷被称为“市场失灵”。它体现在资源配置在某些领域不能实现“帕累托最优”，这些领域包括公共物品领域、促进基础科学研究领域等。以数据加工行业为例，企业需要多年的数据资源和人才积累才能产生经济效益，利润回收期较长，一般难以受到市场青睐，且新入企业竞争门槛极高。例如美国化学文摘社，其数据资源的积累超过50年，一般新生同类型企业与其竞争的壁垒非常高，因此这类企业如果完全依靠市场是无法发展壮大的。但是由于数据加工行业涉及公共利益，因而当前数据加工业仍需要产业政策的扶持。我国要建立市场经济体制，当然也就避免不了“市场失灵”，推行产业政策在一定范围内就有其必要性。信息资源产业政策的合理性、必要性也是构建在“市场失灵”这一基础之上的。因此，有关信息资源产业政策评估的研究也必然以此为基础假设。

（2）经济发展与政府失灵

然而，也有人认为产业政策作用并非完美，产业政策没有必要且无效的理由之一是“政府失灵”，认为政府没有能力挑选赢家，即政府不可能确定其给予支持的产业必定具有发展前途，未来必定获得成功；政府未必拥有称职的机构和办事人员，未必能使产业政策行之有效；政府对产业的干预很容易受到政治利益左右，在执行过程中容易导致寻租和腐败。信息资源产业政策评估的初衷，就是进一步优化产业政策，实现对信息资源产业的基本功能。因此，能否促进信息资源产业发展，提升产业竞争；什么样的信息资源产业政策能够有效促进产业发展；什么样的信息资源产业政策容易失效，无法促进产业发展，这些都是必须在信息资源产业政策评估研究中做出正确回答的重要问题。

2．政策过程理论

政策科学是公共管理学科的新兴研究领域，其相关理论大多产生于第二次世界大战之后，并在西方国家得到了充分的发展。其中拉斯维尔等学者提出的政策过程理论至今依然具有价值，并为当今的公共政策评估研究奠定了基础。它首先提出了以政府活动为导向的政策过程理论，认为政策过程分为信息、建议、法令、试行、执行、终止、评估七个阶段。布鲁尔在拉斯维尔的工作基础上提出了包括开始、预评估、选择、执行、评估、终结六个阶段的政策过程模型。他认为政策评估是一个动态的过程，是指由国家和社会行动主体对政策结果进行监控的过程，评估结果将是政策问题与解决方案的再概念化。

信息资源产业政策作为公共政策，同样遵循政策过程理论中的原则和模式。在信息资源产业政策评估研究中要综合应用管理学、经济学、统计学等多学科的理论并融入到具体的评估模式；另外，在信息资源产业政策评估中，问题导向和明确的规范性也得到了充分的体现。信息资源产业政策评估必须是一个全过程的评估，只强调预评估或效果评估都是片面的、有缺陷的。政策过程理论可以与信息资源产业政策评估的评估方法模式的适应性选择、评估标准的设定和评估指标体系的设计相结合，体现的不同的政策过程信息资源产业政策评估具有不同的区别性特点。

3．新公共管理理论

公共管理理论在第二次世界大战后得到快速发展，并在20世纪70年代石油危机和科技革命的背景下形成了一整套理论。这场新公共管理思潮中萌生了许多新的管理理论如绩效评价、责任化政策、委托代理等。这些理论将为后续的信息资源产业政策评估研究和实践提供丰富的理论支持和导向。

（1）绩效评估理念

作为新公共管理运动的主要贡献和特色，新公共管理孕育和催生了绩效评估理论，同时绩效评估的理论与实践丰富和拓展了新公共管理的发展空间。绩效即是成绩和效益之意，两者是一个相辅相成的统一体。效益是成绩的导出，而成绩是效益的源泉。一般来说，绩效概念中包含了组织绩效和个人绩效两个层次，是指作为行为主体的组织或个人在其工作和活动中所取得的成就或产生的积极效果。随着新公共管理运动的深入，绩效开始进入公共行政领域并在许多政府行政部门赢得越来越高的评价，相关的评估被用来控制利害人履行其义务，并发展成一种用来处理因某些现象而引起的政策的机制。这些现象包括资源减少时对服务要求的增加、政策的多元以及政策工具不足等。

绩效评估理念对于信息资源产业政策评估具有导向作用，其中的评估标准、评估价值取向以及评估模式对于信息资源产业资源配置的效率评估具有较高的参照价值。

（2）责任化政府

政策评估必须以一定的制度作为基础，没有这个基础，就无法开展科学、规范的政策评估活动。这个制度基础就是以法治为基础的全面责任化政府体制，这是政策评估的重要动力来源之一，如果政府对其发布的政策方案对错、执行效率高低、政策效果好坏都不关心，就完全不需要政策评估。因此，责任化政府体制是信息资源产业政策评估的制度性前提；责任化政府的建构，应该成为开展信息资源产业政策评估的逻辑起点和制度基础。责任化政府体制是现代政策评估的制度性前提，系统的、规范的政策评估只能建立在责任化政府体制基础之上。

（3）委托代理理论

作为一种制度安排，委托—代理关系最早出现在国家法律、法规中。在法律意义上，代理是一种民事法律关系，是代理人以委托人的名义，为了委托人的利益，在委托人赋予的代理权限内与第三者所发生的法律行为。但这种行为的法律效果要直接由委托人而不是代理人来承担。在经济生活中，这种关系也具有相同的性质，如房产中介、技术中介等。

信息资源产业政策评估主体包括政策制定方、政策执行方、政策对象、政策利益相关方等，由于他们任何一方参与政策评估都将在一定程度上影响政策评估结果的客观性，因此公众参与政策评估等第三方政策评估成为当前研究的热点，而这一方面的研究和实践就需要委托代理理论来指导。

4．信息资源价值实现理论

人类社会步入信息社会以来，随着信息资源战略价值的日益突显，信息资源开发利用和管理活动不断向广阔的领域深入发展。专门探索信息资源开发利用和管理规律的信息资源管理学科应运而生。这个学科源于20世纪60年代、正式形成于80年代的美国，接着就以令人吃惊的速度迅速在世界范围内扩展传播。几乎与美国信息资源管理学的形成同步，我国也在20世纪80年代开始了信息资源管理方面的研究，并形成了有一定特点的中国信息资源管理学科。目前，这一学科发展态势良好，在我国迈向信息社会的历史进程中发挥着越来越重要的作用。这种作用同样在我国信息资源产业政策发展中有突出表现，该学科所形成的相关理论原理在信息资源产业政策评估中同样有重要的指导作用。

从某种意义上看，信息资源管理学就是以探索信息资源价值实现规律为使命的学科，因此，信息资源价值实现理论就成为信息资源管理学科理论体系的核心和基石。而这一理论恰恰就是以确保信息资源战略价值最大限度实现为使命的信息资源产业政策制定和优化发展的重要理论依据。

我国信息资源价值实现理论认为，信息资源的价值，在本质上就是这种在信息社会特有的战略资源对国家经济社会发展的不可或缺的有用性，这种有用性主要表现在信息资源是“生产要素、无形资产和社会财富”；这种有用性所表现出的对经济社会发展全局性、根本性影响主要在于，它“与能源、材料资源同等重要，在经济社会资源结构中具有不可替代的地位”。

信息资源价值实现理论认为，信息资源价值必须通过“开发”和“利用”才能真正实现。信息资源开发，实际上是指人类旨在使信息处于可用状态而实施的各种行为或者过程。有目的、有组织、成体系的信息采集、清理、整序、加工、挖掘、存贮、保管等就是信息资源开发活动的主要方式，这些活动使信息从散漫到有序、从分散到集中、从潜隐到显露、从零星到系统，结束了信息的不可感知、不可控制、不可利用状态，处于随时可根据人们的需要和要求进入可得、可被利用状态。信息资源利用，就是指将信息应用于处置社会活动中的各种事务和问题的行为或者过程。离开了信息资源的开发和利用这两个过程或者两类行为，信息就不可得、不可用、不能用，其对人类经济社会发展的有用性也就无从谈起。开发使信息可被利用，利用产生有用性，为此，对信息资源来说开发和利用是其战略价值实现的必要条件。对于当今中国而言，信息资源通过开发和利用真真切切地实现着对经济社会发展的价值，具体表现为：有利于促进经济增长方式根本转变，建设资源节约型社会；有利于推动政府转变职能，更好地履行经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职责；有利于体现以人为本，满足人民群众日益增长的物质文化需求；更重要的是，信息资源的开发利用还有利于发展信息资源产业，推动传统产业改造，优化经济结构。

信息资源价值实现理论认为，信息资源开发利用有多种具体方式，对现阶段的中国而言，政府信息资源开发和利用、信息资源公益性开发和利用、信息资源商业性开发利用三种方式更具有效性。这三种信息资源开发利用方式有不同的内在机制，遵从不同的规律和社会准则，但它们都与信息资源产业发展有紧密关联。三种开发利用活动不仅为信息资源企业群供给着生产原料，而且还造就着信息资源产品和服务的主要消费者，成为信息资源市场繁荣的推动力量。

信息资源价值实现理论还认为，信息资源价值实现需要有优化的外部环境条件。社会环境、自然环境、人文环境、文化环境、技术环境、管理环境、法制环境、市场环境等各种各样的环境因素都会对信息资源价值实现产生重要影响。为此，优化有利于信息资源价值实现的外部环境条件成为世界各主要国家和地区公共政策的重要使命和基本内容。

信息资源价值实现理论对信息资源产业政策发展，特别是对产业政策评估的指导作用，主要表现在两个方面：①对产业政策优化发展，特别是产业政策评估的指导思想、价值判定尺度的确立有规定性影响。优化的产业政策无一不是以顺应客观规律为本质特征的，揭示了信息资源价值实现基本规律的信息资源价值实现理论无可争议地将成为判定产业政策优劣的核心价值尺度；②对产业政策评估方法的选择和应用提供理论原理依据。真正适用、合理、科学、有效的方法，也无一不是尊重和顺应事物发展规律的。信息资源价值实现既是信息资源产业的目标，同时也是信息资源产业政策的基本目标追求。为了确保这一目标的实现，就需要在信息资源产业政策评估方法选择和应用中，全面体现信息资源价值实现理论所体现的基本精神，并以这样的精神作为评估方法选择应用的主要依据。