矛盾纠纷多元化解机制下的人民调解制度简析
摘要：从实践角度看，建设多元化纠纷解决机制，人民调解、司法调解、行政调解之间联动是核心内容，人民调解具有基础性作用。作为调解制度的重要一环，人民调解制度在21世纪得到了长足的发展。人民调解作为便捷、免费、覆盖广泛的纠纷解决方式，在多元化解中具有特殊的功能和价值。在新时期，要把握调解发展规律，进一步完善人民调解制度，加强顶层设计，制定一部适用于不同类型的统一调解法，厘清各自调解的边界；要积极引入社会化保障，处理好行政化与自治性的关系；要进一步明确适应范围、加大司法确认、增强协议效力；要不断推进人民调解组织专业化、队伍职业化，切实强化人民调解员职业认同和归属感。
关键词：人民调解；多元化解；功能；发展
党的十九大报告指出：中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。现阶段，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也在日益增长。从法治建设和社会治理领域来看，我国矛盾纠纷解决机制建设发展不平衡、不充分问题相当突出。现阶段，矛盾纠纷相互融合交织，单靠一种方式很难解决。新形势提出新挑战，新问题产生新任务。因此，建立与完善一整套合理有效的多元化纠纷解决机制显得尤为重要。
2015年12月22日，中办、国办下发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》（中办发[2015]60号），各地相应出台实施意见。什么是多元化纠纷解决机制？人民大学范愉教授认为：“多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互协调地共同存在，所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。”从实践角度看，我国纠纷解决方式目前主要有四种，即“四了”：一是私了（自己和解）；二是民了（人民调解）；三是官了（行政调解、行政裁决、行政复议、信访）；四是庭了（判决、司法调解和仲裁）。因此，笔者认为，多元化纠纷解决机制，通俗地讲，就是这“四了”并存，各自发挥作用，又相互协调和补充，有效满足现实需求。其中，人民调解、司法调解、行政调解之间联动是核心内容，人民调解具有基础性作用。因此，以党的十九大报告精神为指引，探讨和研究多元化纠纷解决机制下人民调解制度的一些基本问题，对于指导工作实践有着重要的意义。
一、人民调解调解制度的历史渊源和发展
讲到非诉解决方式，最重要的方式之一就是调解。调解乃是中华民族亘贯古今、最具生命力，也最为世界所注目的法律传统，被境外法学界称为“东方经验”“东方一枝花”。人民调解制度从我国历史上的传统民间调解制度发展而来，在我国的社会发展进程中逐步形成。
（一）我国传统的调解文化
调解作为一种重要的纠纷解决途径，其产生和发展历史悠久，与中华民族“和为贵”、厌讼、追求和谐的传统文化心理是非常契合的。
据考证，早在奴隶社会的西周时期，在地方官吏中就有“调人”之职。之后，在漫长的封建社会，调解制度在我国得到了充分的发展，几乎在历朝历代都设有专门负责调解的机构或人员。秦汉时，在乡一级设“秩、啬夫和三老”专司调解事务（《汉书·百官公卿表》），调处不成，再到县廷起诉。唐代则于基层分设“乡正、里正和村正”，而且还明确规定：调解是将纠纷交府县处理的前提。到元朝时，调解已被广泛应用于解决民事纠纷。元代还为调解及其他非诉讼争议解决机制取了一个特殊的名称——“告拦”。元朝法律同时规定通过审判官调解达成和解而再次起诉的案件，不允许有司再行受理（《元典章·刑部·诉讼》）。这就赋予调解达成的和解协议以既判力和法律约束力，这是传统调解发展史上一个重要的里程碑。到明清时期，我国古代调解制度发展到了极致。明代将儒家“无讼”观念付诸社会管理实践，调解自然继续充当民事诉讼的法定前置程序。朱元璋就曾颁布敕令规定：“民间户婚、田土、斗殴、相争一切小事，不许轻便告官，务要经本管里甲老人理断。若不经由者，不问虚实，先将告人杖断六十，仍发里甲老人量断。”（《教民榜文》）清代在沿袭明朝做法的同时，还将调处率纳入地方官员的政绩考核，这从某种程度上导致调解适用范围被不适当地扩大。据载，清嘉庆十五年至二十五年间，天津宝坻县自讼案的调解结案率竟高达90%（《顺天府档案》）。
现代意义上的人民调解制度，源于中国古代的民间调解，萌芽于土地革命战争时期，经过中国共产党陕甘宁边区时期的改造和新中国成立后人民调解实践经验的积累和完善逐步演变而成。
（二）人民调解制度的发展
作为调解制度的重要一环，人民调解制度在21世纪得到了长足的发展。从制度建设、组织形态、调解内容和效力以及功能作用来看，人民调解不断发展完善。有学者将人民调解分为传统的人民调解制度和创新的人民调解制度两个阶段。通过对比分析，进一步准确把握人民调解的演变规律，从而进一步推动制度完善，更好地发挥其独特作用。
1．传统的人民调解制度（1954年—2001年）
传统的人民调解制度是指新中国成立之初建立的人民调解制度，这一传统的人民调解制度一直延续到2001年前后。在传统的人民调解制度下，人民调解是指在村委会、居委会和企事业单位设立的人民调解委员会的主持下，依据法律、政策、习惯和社会公德对民间纠纷双方当事人进行劝说，促使双方当事人互谅互让，达成调解协议，自治性地解决纠纷的活动。这时期的人民调解，具有三个特征：
（1）调解组织的单一化。这一时期的人民调解组织主要是居委会、村委会和企事业单位的人民调解委员会，形式比较单一，主要解决村民、居民和企业单位员工之间的日常民间纠纷。
（2）调解过程的独立性。1991年颁布的《民事诉讼法》规定：基层人民法院指导人民调解委员会调解民间纠纷。该法没有规定人民调解协议的效力，也没有规定人民调解与司法的衔接机制。在人民调解协议达成以后，当事人无法向人民法院申请司法确认。人民调解是与诉讼没有关系的纠纷解决机制。
（3）调解协议无约束力。此阶段的人民调解是一种群众性和自治性的纠纷解决方式，它还没有司法程序的支持，调解结果也就没有法律的约束力，因而有的调解流于形式，不具有可执行性。调解协议达成以后，只能靠当事人自觉履行，有反悔的，任何一方都可以向人民法院起诉，而人民法院也只是就原纠纷进行审判，人民法院通常不会考虑人民调解协议的内容。
2．创新的人民调解制度（2002年至今）
进入21世纪以后，人民调解制度无论在立法上，还是在实务运行中都发生了重大的变化。2002年，司法部、最高人民法院颁布《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》和《人民解调工作若干规定》，是对人民解调制度的又一次重大的制度改革。《人民调解法》和一批地方性法规的正式实施，进一步推动了人民调解的创新。创新的人民调解制度与传统制度相比有了很大的发展。
（1）人民调解组织不断丰富。以江苏省为例，各地人民调解组织已从单一的村委会、居委会和企业事业单位的人民调解委员会，发展到“3531”调解组织体系。“3531”，即：三级调委会（县区、镇街、村居企事业单位调委会）；五类专业性行业性调委会（医患、劳动、消费、交通、物业五大领域类调解委员会）；三调对接（县区或镇街调委会在公安、法院、检察院分别派驻公调、诉调、检调对接工作室），鼓励有影响的人民调解员以个人名义设立调解室。一些地方，还普遍成立了社会矛盾纠纷调处中心。
（2）人民调解员来源多样化。人民调解员不再局限于村民委员会成员、居民委员会成员及选举产生的公民。现在，人民调解员还可以由人民调解委员会聘任的人员担任。实践中，县区和镇街人民调解委员会和专业性、行业性人民调解委员会的调解员大多都是聘任的，不少由退休法官、检察官、警官和某领域的专家担任。以南京为例，目前，全市专职调解员1800余人，大多是聘用制，个别由现职公务员兼任。近年来，一些地方出现了人民调解员职业化的现象。
（3）人民调解协议具有拘束力。在传统的人民调解制度中，人民调解协议只体现合意性，无法律上的效力保障。2002年，最高人民法院颁布的《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》和2010年颁布的《人民调解法》明确规定：经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。显然，现阶段的人民调解协议具有了合同效力。一方当事人不履行调解协议的话，另一方可以向法院起诉，请求履行人民调解协议。在人民调解协议真实、合法、有效的情况下，人民法院不再就原纠纷进行审理，判决违反人民调解协议方履行人民调解协议的内容。
（4）实现了调解与诉讼的衔接。随着人民调解制度的日趋完善，人民调解与诉讼实现了有效衔接。2009年，最高人民法院颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》规定：经人民调解委员会对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照《公证法》的规定申请公证机关依法赋予其强制执行效力，债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。同时，还规定了对于给付金钱、有价证券的人民调解协议，债权人可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令。对于因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成的人民调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持人民调解协议书依法向人民法院申请支付令。2010年《人民调解法》明确了司法确认程序和效力，经过人民法院的依法确认的人民调解协议，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。此外，人民调解委员通过在法院设立派驻人民调解工作室，实现诉调无缝对接。人民法院对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解，即通过人民调解委员会的诉前调解解决。登记立案后或者在审理过程中，人民法院认为适宜调解的案件，经当事人同意，可以委托给特邀调解组织进行调解。
二、人民调解在多元化解机制中的功能和价值
人民调解不仅仅是解决纠纷的方式，更是社会管理的中坚载体。从人民调解的发展演变中可以看出，人民调解作为便捷、免费、覆盖广泛的纠纷解决方式，是法院诉讼、行政调解、司法调解等不同纠纷化解机制的衔接点，在矛盾纠纷多元化解机制中发挥着基础性作用。中办、国办《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，是对2009年来全国推进的“大调解”工作的进一步完善和发展，人民调解的基础性地位更加彰显。人民调解的广泛性、主动性、简捷性、及时性、经济性、灵活性、中立性、自治性等鲜明特性，决定了人民调解在多元化解中具有特殊的功能和价值。
第一，人民调解能够更加有效预防钝化社会冲突的弥散。人民调解是矛盾纠纷化解的“第一道防线”，坚持“调防结合、预防为主”的工作方针，能尽快从源头上减少矛盾发生。人民调解以说服、疏导的方式，在平等协商自愿的基础上达成协议，解决问题。通过第三方劝导，就是调解不成，也能引导通过理性方式来解决问题，有效控制矛盾的社会化扩散。化解问题和矛盾具有彻底性，不易产生新的冲突和进一步扩散，不易被激化。
第二，人民调解能够更加有效降低社会管理的资源成本。《江苏省人民调解条例》确定了引入人民调解的四种方式：一是主动调解；二是申请调解；三是商请调解；四是委托调解。由于人民调解程序简便、方式灵活、不收费、不伤和气、案结事了，与诉讼等方式相比大大降低了社会治理的成本。尤其是近年来，“三调对接”（公调对接、诉调对接、检调对接）和“三调联动”（人民调解、行政调解、司法调解）的推进，切实减轻了公安、人社、卫计等行政部门的行政成本、节约了人力资源。同时，医患、交通事故、物业纠纷专业人民调解组织的建立，有效减轻了这些领域的诉讼压力。
第三，人民调解能够更加有效地推进社会民主治理进程。“法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”这必然要求法治建设“自上而下”和“自下而上”共同推进。“自下而上”推进的标志是第三方社会组织积极广泛地参与社会治理。人民调解作为第三方自治组织实现自我管理、自我教育、自我服务，体现了政府与社会共同参与社会管理的理念，能够大大营造公民自治的运行环境，有利于培育区域社会、市民社会、法治社会、有限政府、大众参与的新理念，从而加快推进民主法治建设的步伐。
第四，人民调解能够更加有效地增强基层社会的理性意识。“调解充分体现当事人私权的自治”“集情、礼、法于一体”。人民调解强调的是“和解”而非“对抗”，在解决纠纷过程中，人民调解与司法、仲裁等方式相比，更多地强调“合情”“合理”。非生硬的“道理”更容易被接受。每一次调解都是一个法治教育的过程。人民调解不仅为国家民主法治建设锻造和提供了合格的公民，而且也为国家民主法治建设提供了理论和制度资源。
第五，人民调解能够更加有效促进群众与政府之间的良性互动。人民调解组织遍布城乡，人民调解员大多生活在群众之中，非常了解社情民意。通过人民调解组织这个“社会信息网络”和“信息传导系统”，一方面，政府可以及时获得大量来自基层和群众的意见、建议、诉求等各种信息，成为制定和修改政策、法律，进行各项决策的依据；另一方面，人民调解委员会通过矛盾排查和对每一个案件的处理，及时宣传政府的方针、政策，从而在群众与政府之间架起一座良性互动的桥梁。
三、多元化解机制下人民调解的未来发展方向
党的十九大报告指出：“坚持全面依法治国，发展中国特色社会主义法治理论”“加强和创新社会治理，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。”中办、国办《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》强调：“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，探索新形势下预防化解矛盾纠纷的方法途径，建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。”这些要求，为人民调解制度的进一步完善发展指明了方向。笔者认为，新时期人民调解有着美好的“诗与远方”，今后一个时期，会更加得到重视，但偏见化、运动化、不规范化等诸多现实问题依然相当严重，今后应从以下五个主要方面进一步推进和完善人民调解制度。
（一）人民调解与其他调解模式趋同化，切实厘清各自边界
由于人民调解、行政调解、司法调解的联动推进，矛盾调处中心的实体化运作，多元化解机制的不断建立，人民调解与其他调解模式逐渐趋同化。从法律层面上看，目前，我国主要包括三种类型的调解，即人民调解、行政调解、司法调解。由于一些地方“大调解”的运动化，出现了商事调解、专门调解、律师调解等，导致人们对调解种类、内涵等的认识，莫衷一是。“人民调解”的这一提法出现抗日战争时期，为了与国民党统治区的调解进行区分，遂将革命根据地的民间调解命名为人民调解。当时的陕甘宁边区、晋察冀边区、苏中区等地乡村都设有调解组织，并且称之为“人民调解委员会”，以示翻身农民当家做主。可见，人民调解最初的外延是很大的。随着专业性、行业性人民调解组织的建立完善，人民调解的范围不断扩大，形态也不断丰富，出现了一些特别的社会调解组织，如商事调解、劳动争议调解、律师组织调解等。笔者认为，这些社会组织调解，本质上就是人民调解，是人民调解发展的新的形态。通常来讲，调解主要为三类，即人民调解、行政调解和司法调解。因此，行政机关、司法机关以外的社会组织调解，原则上都属于人民调解的范畴，只不过是人民调解的特殊形态。
三大调解虽主体不同，但方式方法、工作原则、平等精神、职业要求等许多方面是相同或相近的。完善多元化解机制，需要三者之间相互补充、共同协作、各司其职，在调解领域形成统一的职业道德、职业素养、职业精神，建立相对于诉讼独立的社会地位和专业权威。因此，建议加强顶层设计，制定一部适用于不同类型的统一调解法，促进人民调解与其他调解模式的衔接和融合，明确各自边界，促进纠纷解决机制的合理化，形成工作合力。
（二）人民调解保障不断多元化，切实处理好行政化与自治性的关系
人民调解不仅是社会治理的重要方式，也是公共法律服务的重要组成部分。各级人民政府为人民调解组织“提供财政工作经费”已经普遍化、常态化。尤其是县区、镇街人民调解委员以及医患纠纷等专业性行业性调解组织，人员工资、案件补贴、办公用房、办公经费都由财政承担，一些调解员由公职人员兼任。另外，公调、诉调、检调、交调对接的推动，都是由各级政府、相关部门积极介入和跟进完成的。这无形中，出现了“人民调解”行政化的现象。如前所述，人民调解的魅力在于自治性、中立性，所以，处理好行政化与自治性的关系，事关人民调解的健康发展。笔者认为，现阶段，由于调解体系的尚不完善，政府推进不可或缺。需要强调的是，工作指导、人员场所等保障上可以行政化，但调解立场、调解过程、调解方式、调解结果要体现自治性和中立性。要利用行政化，大力促进调解组织的专业化。
人民调解作为公共法律服务，渐渐地被一些地方列入政府公共服务采购目录，成为公共产品引入市场竞争。由于专业性行业性调解的兴起，保险公司、保险经纪公司、单位组织等不同程度介入调解纠纷领域，并为调解提供一定的工作业务经费。2016年以来，南京市司法行政系统大力培育社会组织，成立了郭凤萍、家和兴、东鼎等一批公益法律服务社。这些服务社是独立的公益法人组织，业务上接受司法行政和民政部门指导。如郭凤萍公益法律服务社与夕阳红人民调解室合署办公，当地政府向法律服务社定期购买人民调解服务；由于郭凤萍法律服务社作用得到了充分发挥，化解了许多疑难积案，许多企事业单位找上门来，签订服务协议，并支付相应费用。从而，调解工作的开展有了很好的保障。
总之，政府应积极地履行自己的职责和责任，给予人民调解以财政保障，在具体调解案件过程中，应减少行政干预，以更好地促进人民调解发挥作用，提高其质量和效率，保障人民调解机制的正常运行。此外，也要积极引入社会化保障，促进公益组织与调解组织的对接，扩大社会公益参与，加快保障的多元化。
（三）人民调解作用不断强化，切实增强协议效力
随着改革开放的不断深入，矛盾更加多元和复杂，人民调解也日益成为广大群众解决矛盾纠纷的首选方式之一。但从目前来看，人民调解协议的效力与其作为解决纠纷的重要选择还不相适应。因此，要从明确和扩大范围、加大司法确认、增强协议效力几个方面，推进人民调解不断发展。
2010年颁布的《人民调解法》规定：人民调解制度的适用范围仅限于一般的民间纠纷。而民间纠纷不是一个严格意义的法律概念，目前还没有一个明确的界定。在实践中，人民调解范围不断拓展，但认识尚不统一。因此，要进一步从法律层面明确人民调解的范围，除了一般日常民事纠纷外，还应明确包括以下几个方面：一是违反社会公共秩序和善良风俗引起的纠纷；二是一般性的侵权纠纷，如征地拆迁纠纷、医疗纠纷、知识产权、物业纠纷、消费纠纷、劳务纠纷、跨地区跨行业纠纷等；三是行政行为侵权引发的行政纠纷；四是轻微刑事违法行为引起的纠纷以及刑事案件附民事案件的部分。
切实简化人民调解协议的司法确认程序。现实中，司法确认率并不高，原因主要有两个方面：一是法院对司法确定程序要求过高和过严，通常将有效协议排除在确认程序之外；二是对于当事人来说，提请人民法院对调解协议进行司法确认程序还是过于繁琐，在一定程度上丧失了人民调解方便快捷的最大优势。建议法院仅对调解协议的合法性、自治性进行审查，开辟绿色通道，及时确认，最大限度地体现人民调解的便捷性。
探索建立增强人民调解协议效力的保障措施，具体有三种方式：一是人民调解协议通过公证机构办理确认公证，使调解协议具有强制执行效力。公证机构按照程序对当事人和调解协议的相关情况予以调查审核，意思真实合法的，出具人民调解协议公证文书，赋予当事人向法院申请强制执行的权利；二是建立不履行调解协议承担违约责任机制，规定不履行调解协议应承担违约责任。这可使那些没有经过司法确认程序的人民调解协议，能够得到一般民事合同的效力，杜绝从道德约束到国家强制力约束之间的真空；三是建立专业或精英人民调解机构调解协议“准判决力”机制。在公信力强、专业性强和较高职业道德素养的人民调解员主持下达成的调解协议具有“免检性”，当事人在调解协议生效后一定期限内，一方当事人既不履行，又不向人民法院提起诉讼的，另一方当事人可以向人民法院申请强制执行。
（四）人民调解组织不断专业化，切实增强影响力
人民调解专业化是社会矛盾多样化、矛盾主体关系复杂化以及矛盾本身趋向理性的必然要求。专业化强调的是职业技术和知识，最终决定着调解的职业地位与专业权威。
推进调解专业化，首先要健全完善行业性、专业性人民调解组织建设。在现有行业性、专业性人民调解组织的基础上，积极适应经济社会发展的新任务、新要求，结合特定行业和专业领域出现的难点、热点矛盾问题，积极成立相应的行业性、专业性调委会。进一步推进公调、访调、诉调、交调等行业对接人民调解组织建设。鼓励公信力较强的优秀人民调解员以个人名字命名成立调解工作室，形成专业品牌效应。
另外，要积极运用和组织律师、法律工作者、专家学者等社会专业力量，参与人民调解工作，充实人民调解组织。特别是组织专业人员，参与到涉及面广、影响大、疑难复杂矛盾纠纷的专业行业调解，协助党委、政府和有关部门处理化解信访问题、群体性事件，引导和支持人们理性表达诉求，提高人民调解的社会公信力和调解成效。
再者，加强调解文化建设，探索电视调解、网络调解、品牌调解等新型调解方法，突出打造品牌调解室和明星调解员，推进调解组织的专业化、品牌化。加大对人民调解制度的宣传，建立专业的调解员队伍，进一步激活人民调解制度的活力和生命力。
（五）人民调解员队伍不断职业化，切实加强职业认同
人民调解员队伍职业化是现代调解转型的必然要求。职业化就是让人民调解员成为一种职业，由具备这一职业所需要的条件和业务素养的人来从事，得到与这一职业的工作量和社会贡献相适应的报酬，并按照这一职业的内在规律进行考核和监督的一种工作机制。可见，调解员职业化至少包含以下几个方面的要素：一是调解专业技能和素养；二是统一职业行为规范；三是系统的职业教育培育；四是稳定的职业群体。
完善调解员准入制度，将调解人员的学历、专业、工作经验作为吸纳的前置门槛。通过政府购买服务、开发使用公益性岗位等手段，大力发展专职调解员队伍。健全专职人民调解员管理体制，推动建立以基层司法局为单位对专职调解员进行集中招聘、集中管理、集中培训和集中保障的“四个集中”管理模式。制定《关于加强专职人民调解员队伍建设的意见》，建立人民调解员人才数据库。
创新管理模式，推行人民调解员等级评定管理。制定人民调解员等级评定、分类管理办法，将人民调解员划分为首席、高级、中级、初级等不同等级，经考核后分别颁发相应的人民调解员证书，并与调解员收入挂钩。在此基础上，推进人民调解员职称评定，切实推进调解队伍的专业化和职业化。建立健全人民调解员协会，积极开展理论研究、业务培训、技能评比、等级评定等活动，强化人民调解员职业归属感。