一、健全未成年人违法犯罪治理的法律

违法犯罪是一个法律问题，需要运用法治思维和法治方式加以解决。建立健全相关法律法规，是治理未成年人违法犯罪问题的重要内容和基本手段。近年来，未成年人违法犯罪出现了一些新情况、新问题，客观上要求对现有法律法规进行修改，并适应新形势出台一些新的法律法规。在当前全面推进依法治国的新形势下，我们要特别重视未成年人违法犯罪治理中的法律建设，依法治理未成年人的违法犯罪问题。

（一）健全未成年人工读教育的相关法律

工读教育是对具有严重不良行为而不适合在普通学校学习的未成年人实施的特殊教育。工读教育既是一种教育类型，又是一种不良行为的矫治方式。多年实践证明，这是一种行之有效的教育矫治方式。从调研情况看，这么好的一种教育制度安排近年来却面临招生困难、定位不准、评价不公等诸多问题。

我国关于工读教育的法律法规主要是《义务教育法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》和《关于办好工读学校的几点意见》等。这些法律法规从目前实际情况看，存在一些明显的不足和问题。

第一，就《关于办好工读学校的几点意见》来说。从内容的角度看，这个关于工读教育的部门规章是1987年6月制定的，至今已有27年多时间，很多内容不合时宜，不能适应当前工读教育的实际工作，需要进行较大的修改和补充。从形式的角度看，该部门规章是国务院办公厅对国家教委、公安部、共青团中央3个部门文件的转发通知，立法层次和法律效力都较低，难以为工读教育的发展提供有力的法律保障。工读教育作为一种特殊教育，需要有一部立法层次高的专门法律予以保障。

第二，就《义务教育法》《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》来说。这几个法律都不是关于工读教育的特定法律，仅有个别条文有所涉及。主要是：《义务教育法》第二十条规定“为具有预防未成年人犯罪法规定的严重不良行为的适龄少年设置专门的学校实施义务教育”。《未成年人保护法》第二十五条规定“专门学校应当对在校就读的未成年学生进行思想教育、文化教育、纪律和法制教育、劳动技术教育和职业教育”。《预防未成年人犯罪法》第三十五条规定“对有本法规定严重不良行为的未成年人……可以送工读学校进行矫治和接受教育”，第三十六条规定“工读学校对就读的未成年人应当严格管理和教育”。以上法律条文只是宏观上的一般性规定，内容原则、概括、简单，既不具体，也不完整，还缺乏可操作性。对于工读教育来说，仅靠这几条法律条文是远远不够的。

第三，制定工读教育相关法律的必要性。作为一项特殊的复杂的教育，工读教育的性质、功能、内容、方式等需要明确的界定，工读学校的设立、招生、教学、管理等需要具体的规定，因此，工读教育不是简单几条法律条文可以说清楚的，而是需要制定一部专门的法律。另外，工读教育涉及教育、公安等多个部门，不是单一部门能够独立开展的，需要在法律上明确各自职责和相互配合。解决工读教育目前存在的法律依据不足、发展陷入困境的问题，根本上有赖于建立健全工读教育的专门法律。要从法律上对工读教育的地位、性质、任务、招生、教学、教师、管理、机构、编制、经费等问题进行明确规定，使我国工读教育有法可依，健康发展。

关于工读教育的专项法律要着重解决以下几个问题：

一是明确工读学校的招生对象。《义务教育法》第二十条规定：“县级以上地方人民政府根据需要，为具有预防未成年人犯罪法规定的严重不良行为的适龄少年设置专门的学校实施义务教育。”这条明确了工读学校的招生对象，即具有《预防未成年人犯罪法》规定的严重不良行为的少年。《预防未成年人犯罪法》第三十四条规定的“严重不良行为”是指以下9种行为：一是纠集他人结伙滋事，扰乱治安；二是携带管制刀具，屡教不改；三是多次拦截殴打他人或者强行索要他人财物；四是传播淫秽的读物或者音像制品等；五是进行淫乱或者色情、卖淫活动；六是多次偷窃；七是参与赌博，屡教不改；八是吸食、注射毒品；九是其他严重危害社会的行为。具有以上严重不良行为的少年，应该进入工读学校接受义务教育。从调研情况看，未成年人就读工读学校的原因，最多的是“在原校学习成绩差”，其次是“在原校与老师关系不好”，再次才是“有不良行为”（见图3-1）。

可见，一些工读学校的学生在入学时并没有法律规定的严重不良行为，而只是因为学习成绩差、与老师关系不好等原因，这明显不符合《义务教育法》和《预防未成年人犯罪法》的相关规定。从法律上说，一名学生如果只是在普通中学学习困难，或者有轻微的违纪行为，却没有严重的不良行为，就没必要、也不应该就读工读学校。

二是修改工读学校的招生规定。工读学校的招生经历了从强制到自愿的过程。工读学校学生来源曾由公安部门负责把关。1987年出台的《关于办好工读学校的几点意见》提出：“经过审批应当入工读学校学习而拒不报到的，或报到后又中途擅自逃离的，公安部门要积极帮助学校使他们入学。”那时实行强制性的工读教育。而1999年出台的《预防未成年人犯罪法》第三十五条规定：“对有本法规定严重不良行为的未成年人，其父母或者其他监护人和学校应当相互配合，采取措施严加管教，也可以送工读学校进行矫治和接受教育。”“可以”两字意味可能、不确定，等于改变了以前“强制”入学的做法。该条文还规定：“对未成年人送工读学校进行矫治和接受教育，应当由其父母或者其他监护人，或者原所在学校提出申请，经教育行政部门批准。”“申请”两字进一步把实行了多年的强制入学彻底变为“自愿”入学。从调查情况看，目前就读工读学校的一般程序是：第一步，普通中学提出某学生转读工读学校的建议；第二步，学生与家长就是否转学工读学校进行商量；第三步，如果家长同意、未成年人愿意，学校再报教育行政部门审批。这3步涉及4方，只要有一方不同意，就不能顺利入学。调查发现，家长对子女就读工读学校有两个担心：一是担心子女就读专门学校会被标签化，因为社会对工读学校存在负面看法。二是担心专门学校发生交叉感染，因为工读学校集中了一些具有严重不良行为的人。有专门学校教师反映，许多情况下难以做到学生自愿、家长同意。家长不同意、学生不自愿，使得很多具有严重不良行为，应该转学工读学校的未成年人没有能够就读工读学校。自1999年取消强制入学以来，工读学校普遍生源锐减，工读学校数量也减少了。为争取生源，一些专门学校调整招生标准，变招收具有严重不良行为的学生为招收学习成绩差、违反学校纪律的，出现了“不该送的送来了，该送的却没送来”的现象。“受片面追求升学率趋势的影响，一些普通学校视成绩不好、品行不佳的学生为沉重的负担，尽量让他们离开原来学校。家长出于孩子原校学习环境恶化和学校保证升学率的双重压力，无奈将孩子送入工读学校。”从调研情况看，目前未成年人就读工读学校的起因，首先是“原来学校建议”，占比为45.5%；其次是“自己主动来的”，占比为28.3%（见图3-2）。

在“自愿”的导向下，不少具有严重不良行为的未成年人继续留在普通中学，没有就读工读学校，没有得到及时的教育矫正，处于脱管失教的状况，既不利于这些未成年人的健康成长，也留下很多社会隐患。现在到了改变工读学校实行的未成年人完全自愿的招生政策的时候了。建议工读学校的招生要实行自愿与强制相结合的方式，对于具有严重不良行为的，必须强制入学；同时拒绝招收普通中学推荐的没有严重不良行为，只是学习成绩不好和违反学校纪律的学生入学。工读学校不应该设立固定的招生人数，具有严重不良行为的未成年人可以随时进入工读学校学习。

三是改进工读学校的教育内容和方式。《义务教育法》第二十条规定“为具有预防未成年人犯罪法规定的严重不良行为的适龄少年设置专门的学校实施义务教育”，把工读教育纳入义务教育，排除在刑罚之外，这是对具有严重不良行为的未成年人的法律保护，具有积极意义。但是，工读教育不仅是一种义务教育，而且是一种不良行为的矫治教育，矫治功能是工读学校与普通学校的根本区别。

调查发现，工读学校学生对于“你是否愿意在现在的工读学校上学”的回答是，69.80%的回答“愿意”，30.20%的回答“不愿意”（见图3-3）。

工读学校学生愿意就读工读学校的原因，排前三位的依次是“帮助自己养成好习惯”，占比为77.1%；“老师有爱心”，占比为73.1%；“可以矫正不良行为”，占比为70.2%。“提高学习成绩”“学到文化知识”的占比均低于20%（见图3-4）。可见，工读学校学生认为，上工读学校首先是矫正不良行为、养成好习惯，而不是提高学习成绩、学习文化知识。

工读学校学生对于目前就读的工读学校和以前就读的普通中学的感受是不同的。工读学校在“喜欢”度上，明显高于普通中学，而在“不喜欢”度上明显低于普通中学。其中，选择“非常喜欢”和“有点喜欢”的，工读学校高于普通中学14.7%；选择“不太喜欢”和“完全不喜欢”的，工读学校低于普通中学14.7%（见表3-1）。一高一低两个14.7%说明，工读学校学生更喜欢专门学校的教学，更不喜欢普通中学的教学。

调查中，不少工读学校教师认为目前工读学校存在定位偏差。武汉工读学校一名教师说：“学校的定位问题是我们现在比较大的困惑。”郑州市第九十九中学一名教师说：“工读学校要定位在引导学生的转化上，如果一味追求学习成绩，就与普通学校没有什么区别。定位的偏差使得一些工读学校缺乏专业性矫治措施，教育矫治效果不佳，还导致社会对工读学校教育的评价不太公平。”调查发现，工读学校教师在职称评定上受到很大的限制，因为工作重点是促进问题学生的转化，与普通学校一起赛课时不具有优势。在调研中，有的工读学校教师把工读学校比喻为“疗伤场所”，提出要把不良行为矫治摆在与教育同等重要，甚至更重要的地位，切实围绕矫治这个中心开展教学。针对有的工读学校忽视矫治功能的情况，有的工读学校教师认为，如果只是重视文化知识教育，忽视道德教育和法治教育，导致无法实现预期的矫治目标，就得不偿失了。“重视工读教育的矫治效果，才是发展工读教育的根本所在。”因此，工读学校在文化课程设置上与普通中学一样，但难度可以适当降低。把降低后节省的时间，用在法治教育、心理教育和职业教育上。工读学校要强化法治教育和思想道德教育，帮助这些具有严重不良行为的学生进行心理和行为的矫治。多数工读学校应该加大职业教育的力度，帮助学生学会一技之长，不一定走普通中学那样的高考之路。

四是健全特殊的教学管理机制。为实现矫治不良行为的教育目标，工读学校要实行有别于普通中学的教学管理。工读学校的日常教学管理具有明显的矫治特征。对于“不愿意在现在的工读学校上学的原因”，选项比例排前三位的依次是“长时间不能回家”“强制太多，没有自由”和“管理太严”（见图3-5）。

关于老师对于学生学习成绩和表现的评价，工读学校和普通中学之间存在较大差别。工读学校学生认为，原来普通中学老师对自己学习成绩评价“差”的达到54.7%，而现在工读学校老师对自己学习成绩评价“差”的只有13.5%，两者相差41.2%；原来普通中学老师对自己表现评价“差”的达到42.7%，而现在工读学校老师对自己表现评价“差”的只有4.4%，两者相差38.3%（见表3-2）。可见，工读学校老师对学生的正向肯定远远高于普通中学老师。这反映了老师评价上的不同，也反映了教学管理上的差异。

除教育行政部门外，司法行政机关应进入学校，参与课程的设置、教学的安排，选派负责矫治的教师。共青团组织可以发挥青年志愿者活动的优势，动员专业人士以志愿服务的形式，担任道德和法律教育的辅导员、心理矫治和不良行为干预课程的老师。教育行政部门、共青团组织可以携手开展社会教育，组织学生参与志愿服务等公益活动，让学生在社会实践中提高道德和法律素质。

五是建立动态的退出机制。目前，工读学校的学习年限固定为2~3年，缺乏对学生实际矫治情况的即时考察，导致一些不良行为已经得到成功矫治的学生继续留在工读学校里，一方面挤占了工读教育资源，另一方面不利于这些学生的正常学习成长。因此，对工读学校的学生，不能硬性规定学习时间，而应该根据每个学生实际的不良行为矫治情况，开展经常性的矫治评估工作。一名学生一旦矫治好了，能够适应普通中学的学习，就要及时转学普通中学。教育行政部门要联合公安、司法行政部门制定可操作的退出标准和程序，形成动态的工读教育退出机制。

（二）加强未成年人社区矫正的立法

社区矫正可以不使未成年犯与社会隔离，还能够利用社区资源对未成年犯进行教育、改造和管理，因而是治理未成年人违法犯罪的有效方式。调查发现，目前未成年人社区矫正存在多种困难和问题，需要完善相关法律加以解决。

完善未成年人社区矫正相关法律的法理依据是：

第一，未成年人社区矫正目前没有专门的法律。社区矫正的法律依据是《刑法》第三十八条规定的“对判处管制的犯罪分子，依法实行社区矫正”，第七十六条规定的“对宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，依法实行社区矫正”，第八十五条规定的“对假释的犯罪分子，在假释考验期限内，依法实行社区矫正”，以及《刑事诉讼法》第二百五十八条规定的“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。但是，未成年犯不同于成年犯，在法律上不能把未成年人不加区分地与成年人一道进行社区矫正。没有专门的未成年人社区矫正法是一个立法缺陷，导致未成年人社区矫正缺乏法律依据，阻碍着未成年人社区矫正工作的开展。

第二，2012年3月1日起施行的《社区矫正实施办法》作为社区矫正的法律依据，只有第三十三条专门对未成年人社区矫正做出了相应规定。这是未成年人社区矫正法律的新突破，具有积极意义。但是，《社区矫正实施办法》存在以下3个问题：一是该办法作为最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的通知，法律效力位阶并不是很高；二是该办法仅有一条法律条文专门针对未成年人社区矫正，既不完整，也不具体，不能回答现实中遇到的各种问题，严重滞后于未成年人社区矫正的实际工作；三是该办法第三十三条的落实存在偏差，例如，有的地区对未成年人的社区矫正没有与成年人分开进行，没有建立未成年社区矫正人员的矫正小组，更谈不上由熟悉青少年成长特点的人员参加矫正小组。

第三，目前未成年人社区矫正工作遇到许多困难和问题，需要从立法上予以解决。有的地区存在社区矫正主体责任不明、标准不一的问题。未成年犯如果是本地人，因为有家人管，就安排在社区进行矫正；而如果是外地人，因为没家人管，就实行监禁，这很不公平。调查发现，许多地方的社区矫正人员配备不足，乡镇司法所人员少，且身兼数职，往往难以对未成年犯进行社区矫正。河南某乡镇司法所工作人员对课题组人员说：“社区矫正工作开展还只有几年，有很多不足的地方：一是经费不足。下乡调查、走访、评估都没有经费，到各个村走访，交通费是一个大问题。二是司法所权力太小，只能去监管，但是矫正对象如果要再犯罪，司法所对他们没有强制的措施，唯一的手段就是警告，3次警告可以收监，但是强制收监的程序办下来非常麻烦，大家也不愿意这样做，他们不听话也就只能是吓唬吓唬。三是司法所一般只有一个所长和一个工作人员，有些乡镇44个行政村，只有两个工作人员。乡镇司法所要包村，分管信访、综治等多方面工作，不能专职做矫正工作。四是社区服刑人员心理有误区，回到家后就觉得自己的问题已经处理掉了、没事了，存在无所谓的心态。基层司法行政工作者只能跟他们解释，什么叫社区矫正，什么是缓刑，在缓刑期间的权利和义务是什么。五是安排社区矫正对象参与公益劳动，实际上是做不到的，因为没有合适的场合或者载体让矫正对象来做公益劳动。在乡镇，都是本乡本土的熟人，组织大家一起做什么活动，大家互相都认识，面子上挂不住，不好开展。把他们组织在一起，也怕他们在一起生事。”河南某乡镇司法所工作人员说的这几点具有代表性，反映了一些地区社区矫正存在的实际困难。江西抚州市东乡县小璜镇司法所只有一名工作人员，在从事司法所别的工作、参与乡镇一些工作的同时，难以承担对20多个社区矫正对象的管理。

第四，未成年人社区矫正工作不能仅依靠通知、意见、办法等，而必须制定法律。社区矫正属于非监禁刑，是一种刑事制裁措施，具有一定的强制性。例如，被矫正者如离开居住地，就必须报告，是对流动自由的一定限制。《中华人民共和国立法法》第八条规定“犯罪和刑罚”“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”“诉讼和仲裁制度”等事项“只能”制定法律。2014年5月召开的全国社区矫正工作会议提出，要善于运用法治思维和法治方式推进社区矫正工作，为社区矫正工作长远发展提供法律保障。做好未成年人社区矫正工作，重要的是贯彻全国社区矫正工作会议精神，出台未成年人社区矫正的专门法律。

未成年人社区矫正相关法律要着重解决以下几个问题：

一是明确未成年人社区矫正的实施主体。2012年《社区矫正实施办法》第二条规定：“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。”第三条规定：“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。”这两条明确了社区矫正的主体是司法行政机关。但是，2013年修正的《刑事诉讼法》第二百五十八条规定：“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。”这里没有明确规定司法行政机关为社区矫正机构。从法律法规的层面看，我们可以这样理解，社区矫正的主体首先是司法行政机关，但又不仅仅是司法行政机关。未成年人社区矫正的相关法律要进一步明确未成年人社区矫正的工作机构。对于未成年人的社区矫正来说，还有一个考量因素，即共青团中央是中央综治委预防青少年违法犯罪专项组组长单位，因此共青团组织在未成年人社区矫正中负有重要职责。可见，未成年人社区矫正机构不完全等同于一般的社区矫正机构。可以考虑由司法行政机关牵头，共青团、法院、检察院、民政部门、居委会等参与，设立专门的未成年人社区矫正机构，发动社会组织、志愿者、被矫正者的家长和老师等参与，建立责任明确、多方参与的未成年人社区矫正体系。未成年人社区矫正涉及法学、教育学、心理学知识，是一项专业性较强的工作，需要专业人士从事。我们建议建立未成年人社区矫正从业者制度，培养一支具有专业知识的社区矫正工作者队伍。

二是界定未成年人社区矫正的对象。在制定的未成年人社区矫正的相关法律中，要明确界定适用对象。对于未成年犯，要慎重判处监禁刑，优先地最大限度地判处非监禁刑。未成年社区矫正人员包括实施非监禁刑的缓刑、假释、管制，因犯罪情节轻微、危害不大而被免予刑事处罚的未成年犯。目前还包括废除收容教育、劳动教养后流转过来的未成年人。从调查情况看，90.3%的社区矫正未成年人认为，社区矫正有利于自己重新融入社会（见图3-6）。

三是做好未成年人社区矫正执行前的评估。对未成年犯量刑前，要对其犯罪情况、犯罪原因、平时表现、生活环境、社会关系、矫正条件等进行调查，形成社会调查报告，为公正量刑和实施个性化矫正提供基本依据。在实施社区矫正前，要听取受害人及其家属意见，协商解决由未成年犯的监护人对受害者进行赔偿。对于适合社区矫正的未成年犯，要进行必要的风险评估，并提出应对可能风险的措施。

四是制定有针对性的矫正方案。《社区矫正实施办法》第三十三条规定：“针对未成年人的年龄、心理特点和身心发育需要等特殊情况，采取有益于其身心健康发展的监督管理措施。”“采取其他有利于未成年社区矫正人员改过自新、融入正常社会生活的必要措施。”这些规定比较原则，实际工作中需要具体的因人而异的矫正方案。法院在判处未成年被告人非监禁刑，或裁定未成年犯假释时，要依据社会调查报告，根据犯罪事实和个人情况，确定个体化的社区矫正方案。社区矫正方案既要明确禁止从事的事项，又要提出必须履行的义务。例如，禁止未成年犯在社区矫正期间从事某些活动、进入某些场所、接触某些人员。社区矫正方案要突出道德和法制教育，尤其是做人的基本道德教育和做事的基本法律教育。从调查情况看，社区矫正未成年人认为，社区矫正措施是普遍有效的。其中，认为“每月书面报告”有效的最多，达到91.3%；其次是“法治教育”，占比为82.3%；再次是“社会帮教”占77.4%，“家庭走访”占77.3%（见表3-3）。

五是考核未成年人社区矫正的效果。矫正机构要建立结果导向，在掌握未成年人社区矫正情况的基础上，根据矫正目标，经常性地对未成年人的社区矫正效果进行考核。根据考核情况，有针对性地变更矫正方案、改进矫正方式、调整矫正力量。

（三）完善未成年人犯罪记录封存制度

自2011年5月1日起施行的《刑法修正案（八）》规定，在《刑法》第一百条“依法受过刑事处罚的人，在入伍、就业的时候，应当如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚，不得隐瞒”的基础上，增加一款作为第二款：“犯罪的时候不满十八周岁被判处五年有期徒刑以下刑罚的人，免除前款规定的报告义务。”2012年3月修正的《刑事诉讼法》第二百七十五条规定：“犯罪的时候不满十八周岁，被判处五年有期徒刑以下刑罚的，应当对相关犯罪记录予以封存。”这种犯罪记录封存制度，能够消除早期犯罪给未成年犯之后的人生道路产生的负面影响，很好地体现了对于未成年人特别保护的原则。未成年人犯罪与成年人犯罪有着本质的区别，对未成年犯更应注重刑罚的教育功能，而非惩罚功能。封存未成年人的犯罪记录，有利于消除未成年人犯罪“标签”的负面效应，让未成年犯顺利回归社会。2013年，北京“全市少年法庭共对900余名被判处五年有期徒刑以下刑罚的未成年犯实施了犯罪记录封存，减少了犯罪记录对未成年人就学、就业及生活带来的不利影响”。

通过调研，我们建议对《刑事诉讼法》第二百七十五条做出以下两处修改。

一是把该条规定的“犯罪记录被封存的，不得向任何单位和个人提供，但司法机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的犯罪记录的情况予以保密”，修改为“犯罪记录被封存的，除司法机关为办案需要外，不得向任何单位和个人提供。司法机关为办案需要进行查询，需对被封存的犯罪记录的情况予以保密”。

这样修改的理由主要是为了确保犯罪记录真正得到封存。根据现有法律规定，除司法机关外，“有关单位”也可以查询被封存的犯罪记录。这存在3个问题：一是“有关单位”是一个含糊的、不确定的概念，法律没有明确、也难以明确“有关单位”具体包括哪些单位。如果与未成年犯生活、学习、就业有关的多个单位都可以查询，犯罪记录就难以被真正封存。二是犯罪记录一旦让有关单位可以查询，就等于不是完全的“封存”，而仅仅是有条件、有限制的“查询”。依照目前有关升学、参军、就业、升职等相关政策规定，相关单位恰恰享有查询个人档案的权利。封存的价值在于防止犯罪记录对个人学习、生活和工作产生消极影响，而有关单位一旦根据相关政策规定进行查询，这种封存的价值可能荡然无存。三是对犯罪记录特别关注的往往是未成年犯就学、就业的单位。如果未成年犯以后就学的学校、就业的机关或企事业单位都属于“有关单位”，可以查询犯罪记录，就可能对未成年犯的就学、就业产生消极影响。学校知道了，难免同学会知道；工作单位知道了，难免同事会知道。如果同学、同事都知道了，犯罪记录的封存就没有任何意义，所谓的封存也就名存实亡了。既然封存一个人在未成年时期的犯罪记录，那么这个人成年后、回归社会后，就应该毫无障碍地升学、就业、实现职业发展。

二是在该条增加一款：“未成年人在犯罪记录被封存后五年内没有实施犯罪行为的，司法机关应当对其相关犯罪记录予以消灭。”这样修改的法理在于：第一，把封存与消灭联系起来，在封存的基础上，确立犯罪记录消灭制度。第二，鼓励和引导未成年犯在容易重新犯罪的这段时间内严格遵纪守法，彻底洗心革面。对于未成年犯回归社会而言，仅仅“封存”是不够的。“封存”意味着犯罪记录依然存在，如果有关部门进行查询，就可能对曾经的犯罪未成年人产生新的负面影响。这不利于未成年人完全地、彻底地、真正地回归社会正常生活。

（四）修改《预防未成年人犯罪法》

《预防未成年人犯罪法》是我国第一次在预防未成年人犯罪领域进行的立法，10多年来在预防未成年人犯罪方面发挥了重要作用。但是，时过境迁，目前有修改的必要。从本课题的调查看，该法无论是完整性、严谨性，还是针对性、可操作性，都存在一定的缺陷，需要与时俱进、进行修改。立法机关要适应新情况和新要求，对该法进行有针对性的修改，为治理未成年人违法犯罪问题、促进未成年人健康成长，提供更好的法律保障。

修改的主要内容包括以下5个方面：

一是增强可操作性。可实施、可惩处是法律的基本要求。法律的立足点不仅是号召、提倡人们去做或不做某事，还要以强制手段警示人们不要实施犯罪行为，并对犯罪人进行相应惩罚。但是，《预防未成年人犯罪法》中，原则的、倡导的、弹性的条文太多，具体的、强制的、硬性的条文太少，许多条文不具有约束力。缺乏可操作性消减了该法在预防未成年人犯罪方面所发挥的作用。要通过法律修改，增加具有可操作性的条文，减少原则性的条文。要把强制手段警示未成年人不去犯罪、对犯罪的未成年人进行惩罚以预防犯罪作为该法的立足点，而不是仅仅倡导人们去履行或不履行某项义务。

二是明确主体责任。该法规定了多个预防未成年人犯罪工作的责任主体，第三条规定“共同参与，各负其责”，似乎人人都有责任，但调研发现，一些地区实际上谁的责任也不够明确，都不承担硬性的法律责任。法律实施不能仅仅建立在人们的自觉性上，而要通过对犯罪行为的惩戒来确保。

三是增加“罚则”的条文。该法一些条文有“情形”的规定，但缺乏相应“罚则”的规定。例如，该法第二十一条规定“未成年人的父母离异的，离异双方对子女都有教育的义务，任何一方都不得因离异而不履行教育子女的义务”。这条没有讲如果不履行教育子女的义务，会受到什么惩罚。现实生活中，不少未成年人在父母离异后，只能由爷爷奶奶监护，父母不管不问，而这样的父母并没有受到任何法律惩罚。该法第八、九、十、十一、十二、十三条讲到司法行政部门、教育行政部门、共青团、少先队、学校、未成年人的父母或者其他监护人、校外活动场所、用人单位、城市居民委员会、农村村民委员会“应当”如何，但没有明确规定这些主体一旦没能履行法律义务后应承担什么法律责任，从实际情况看，这使得这些法律条文缺少约束力。

四是实施宽严相济刑事政策。宽严相济刑事政策是未成年人刑事诉讼中贯彻刑罚谦抑理念和刑罚个别化原则的政策依据。对于未成年人刑事案件，如果具备法定从宽的情形，就要切实予以从宽处理；如果不具备法定从宽的情形，也要结合案情和未成年人自身的情况尽可能予以从宽。同时，对于严重刑事犯罪的、多次犯罪的，不能失之于宽，仍要予以严厉惩罚，不能姑息放纵。

五是针对目前未成年人违法犯罪的低龄化，可以对刑事责任年龄进行研究。1979年颁布的《刑法》把刑事责任起点年龄定在14周岁，沿用至今。“这当然有它的弊端。很有可能13岁的人比20岁更成熟。但是没有标准，法律就难以操作。”近年来发生了多起儿童实施的恶性刑事案件，在社会上引起热烈讨论、激烈争论。事件中，被害者家属和社会各界曾呼吁降低刑事责任年龄。2013年11月重庆摔童事件发生后，有律师提出，应降低14周岁的刑事责任年龄最低标准。对于刑事责任年龄问题，在法律修改中是可以展开讨论的。