二 深化与完善阶段（自20世纪90年代中期至2006年）

自1995年国务院发布《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号）以后，1997年国务院和原劳动部又先后发文（国发〔1997〕26号、劳办发〔1997〕116号）对缴费基数进行了明确规定，国发〔2005〕38号文件对城镇个体工商户和灵活就业人员缴费基数进行了规定。这一阶段，缴费基数逐步完善，对各种类型的企业、个人以及城镇个体工商户和灵活就业人员的缴费基数作了规定，引入了社会平均工资的概念，并规定了缴费基数的上下限标准。主要规定如下：企业以单位职工工资总额或参保职工缴费基数之和为缴费基数，个人以本人上年度平均工资为缴费基数，个体工商户和灵活就业人员的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，个人缴费基数的上下限为当地在岗职工平均工资的60%和300%。

我国职工基本养老保险缴费基数的确定，主要考虑了如下因素。

第一，遵循国际惯例。大多数实行社会保险型模式的国家的养老保险都是用工资总额（包括企业和个人）作为缴费基数，虽然名称有所不同，如有的称为收入，有的称为工资或工资总额，但因为发达国家收入工资化程度较高，收入与工资总额在金额上大体相当，所以缴费基数基本都是工资总额的概念。同时大多数国家规定了个人缴费的上下限，主要有直接规定金额（或下限为最低工资）和按平均工资的一定比例进行确定两种方式。

第二，体现社会保险共济和再分配的原则。建立养老保险制度的目的在于保障参保者在年老时的基本生活，如果保障水平过低，则不能充分发挥其生活保障的功能。而按照权利与义务对等原则的要求，若要保证一定的待遇水平，就必须要保证一定的缴费水平，因而缴费下限不能过低。同时，缴费基数上下限的设定也是为了防止退休人员收入差别过大，因为基础养老金月标准是以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为计发基数，如果本人都按其实际工资缴纳养老保险费，退休后的收入差距就会非常大，低收入者甚至不能保障本人的基本生活。比如，北京市2012年退休的人员中，若按60%的缴费基数和15年的缴费年限，退休收入为500～700元/月（部分人员按40%的基数缴费，比国家标准更低），同期北京市人均养老金为2510元/月，最低生活保障线为520元/月，最低收入线为731元/月，前述退休人员的退休收入与最低生活保障线相当。为了防止老年贫困，北京市将最低退休收入提高到1200元/月，这一做法虽然对低收入者有利，但影响制度的可持续发展。如果缴费基数的下限没有制度安排，就会有相当一部分低收入者以最低的门槛条件获得养老金，结果造成养老金不足或者补贴过多，导致制度不可持续。因此，在制度设计中必须要有缴费基数的上下限控制，才能避免职工老年贫困和退休人员养老待遇差距过大情况的发生。

第三，适应企业收入分配制度改革的进程。在20世纪80年代和90年代初，国家实行统一的工资制度，国家下发统一的工资标准，因此按照本人标准工资缴纳养老保险也是可行的。1992年以后中央明确提出要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的原则，允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配，探索建立与现代企业制度相适应的收入分配制度，并且确立了“市场机制决定、企业自主分配、职工民主参与、政府监控指导”这一企业工资分配制度改革目标。随着工资制度改革的深化，原有的标准工资逐渐淡化以至被取消，部分企业和部分职工（如销售、实行年薪制的人员等）的标准工资很难确定，而且标准工资占全部工资比重逐渐减小，与职工个人全部收入水平相差甚远。因此，再用标准工资作为缴费基数显然已不能适应当时收入分配制度改革的实际。缴费基数由原来的标准工资改为本人上年度平均工资，不仅适应企业工资收入分配制度改革的进程，也有利于保障职工的权益。

第四，保障养老保险基金收支的平衡。缴费基数和费率水平共同影响养老保险缴费水平，也是影响养老保险基金收支平衡的两个重要因素。在根据我国经济发展水平确定了适当的养老金替代率的前提下，通过精算可以确定在现收现付制度下何种缴费基数和费率水平能保障养老保险基金的平衡。