圮而不修：明代中都修城与地方政治
内容提要：明代凤阳贵为中都却城池久废，后人多将原因归结为修城有碍风水，事实上资金短缺才是阻碍中都城墙修筑的核心问题。中都城墙规模宏大，修缮所需资金浩繁，凤阳地方无力筹措经费，完全寄希望于朝廷，朝廷认可修缮城墙的动议，但不愿拨发资金。由于资金问题始终未能得到解决，中都修城虽讨论百余年却始终未曾开工，最终酿成“凤阳之变”。地方官府本应有积极主动的修城作为，但朝廷的财政控制削弱了府、县官府的施政能力，卫所的存在又进一步瓜分了地方官的权力，限制了其行政作为的空间，使地方官员既难以有所作为，也不愿冒险行动，呈现一派行政怠惰景象。
关键词：中都修城 凤阳 地方政治
在传统中国有关城市的记载中，城池具有极为重要的地位。城墙的有无、大小不仅是衡量地区防卫水平的指标，而且直观地反映该地的政治地位、经济水平、交通区位等诸多方面的状态，甚至是城市的基本属性。
城墙的修筑并非一劳永逸，若想保持城墙的完整与坚固，修补、增筑必不可少，在明清中国的大部分地区，修缮城池的工役并不罕见，是地方官府行政作为的重要内容。
明代高度重视修筑城池，朝廷赋予各地镇守官的首要职责便是“修理城池”，交通要道、 ①经济重镇、政治中心的城池往往尤其严整坚固，但政治地位与南京、北京并列，贵为中都的凤阳却是一个特例，景泰以后因缺乏修缮与维护，中都城墙倾圮严重，晚明已近乎无城。虽然许多官绅期盼修缮城墙，但直至明亡也未有兴工修城之举，中都要地长期处于无城可守的境地。
清朝人将“中都无城”归结于担心破坏皇陵风水，视之为地方不修防务的反面典型，后人在继承清人观点的同时，又将城墙修筑与中都的兴废结合讨论，并进行了相关的田野调查，但都没有关注其中的过程。有明一代，围绕中都城墙的建筑、修缮、停工、奏请、辩驳，各类事件层出不穷，各方势力博弈其间，成为地方政治的重要内容。目前学界对此尚无深入讨论。本文拟钩稽史料，对明代中都城墙的修筑史事做一梳理，还原其本来面目，并由此考察明代中都凤阳地方行政的相关问题。
一 中都修城始末
中都城墙的修筑始于洪武二年（1369），是年九月，朱元璋决定以临濠府为中都，“始命有司建置城池、宫阙，如京师之制”,欲定都于此。洪武六年九月，临濠府改名为中立府，次年再改中立府为凤阳府，并“析临淮县之太平、清乐、广德、永丰四乡置凤阳县”，凤阳府、县治于中都城。作为规划中的首都，中都城池的修筑完全按照京师的规制，有城三重，最内为里城，周6里，高2丈5尺；里城之外为皇城，周9里30步，高2丈；最外为中都城，周53里，是当时举全国之力的重大工程。
洪武八年四月，朱元璋突然“诏罢中都役”，对其中缘由，有不同的解释，但可以确信的是，包括修筑城墙在内的工程建设因此骤然停工。此时三重城墙中的里城、皇城已完工，外城已完成土筑，但除东北四里城墙外，其余尚未包砖，总体处于半完工的状态。此后明朝虽然保留了中都的名号，但从未实际使用，里城与皇城皆“空无居人”,周53里的中都是凤阳官民实际依赖的城池。
对于城池的损坏与整修，明代有明确规定：“但有损坏，系干紧要去处者，随即度量彼处军民，工料多少，入奏修理，如系腹里去处，于农隙之时兴工。”中都城墙大多没有包砖，易受风雨侵蚀，正统年间已是“城垣低矮，城池旷野，恐有盗贼生发，事出不测，卒难防御”。景泰六年（1455），由中都地区的最高军事长官、中都留守司正留守穆盛指挥，凤阳知府仲闵协助，对中都城墙进行了修缮。工程历时一年，整修了坍塌、损毁的土墙，虽未能包砖，但较之此前“倾圮不堪”之状已大有改观。穆盛修城18年后，成化九年（1473）凤阳守备宣城伯卫颍上奏，鉴于中都城墙“旧皆土筑，城门损坏，守铺倒塌，皆由土性碱卤，随修随坏，徒费工力”，请求再次开工修缮，并对城墙包砖，“以求永固”。朝廷同意了这些请求，只是在工程进度方面要求“其切要者量加修理，余俟丰年”。由于经费无从筹措，工程久拖不决，到成化十二年，凤阳知县上奏：“近奉旨修凤阳城，而本县正当岁歉，重以工役，民实难堪，乞暂停其役，以待丰年。”知县的请求得到了朝廷的批准，修城随即停止。
成化十六年，凤阳巡抚张瓒再提修城之事。与卫颖的看法相同，张瓒也意识到中都“城垣岁多坍塌，虽尝修筑，然土性不坚，随作随发，欲复其故，为势甚难”，仅筑土修筑绝非长久之计。不同于耗资巨大的包砖方案，张瓒提议“于其外别筑土城，外凿壕堑，以泄水势”，这一方案获得了明宪宗的赞同，下令“克期兴工修筑，毋得迟误”。但从此后的情况来看，工程并未展开。
由于长期未得修缮，中都城墙愈发倾圮，正德三年（1508），巡按御史赵中时再次奏请修城。奏疏上达后，朝廷派南京钦天监主事徐天泽等前往勘察，以期定夺。实地勘察后，徐天泽上奏：“自本年起，至正德七年止，方向有碍，正德八年癸酉方才通利。”修城之事因此停滞。正德六年，“方向”之碍即将结束，中都留守司留守施忠奏请修城，并要求包砖。针对城墙规模过大、耗资不菲的问题，施忠提出了缩小城池规模的方案，拟将城墙由53里缩减为30余里，提议由“该留守司备呈抚按会议，具奏未示”，遂不见下文。
嘉靖二年（1523），中都城墙已近百年未得修缮，土城损毁严重，一些地段甚至“无异平地”。凤阳籍进士高越上疏朝廷，描述了中都凤阳“名虽都城，实不如一村落”的情境，请求修筑中都城墙。但因“遇地方灾伤”，修城之事虽经朝廷讨论，最终“暂停止，待丰熟之年再行定夺”。嘉靖十一年，凤阳巡抚刘节再就修城之事上奏。刘节阐述了中都凤阳“皇祖创业垂统，以为四方之极，诚国家根本重地”的地位，以及“无城池可为防守”的危险现状，将修城提升到“万世根本”的高度。汲取了此前屡次因灾停工，以待丰年，因而再无下文的教训，刘节特别指出，“前累建议而或因循顾兹城役，姑待年丰，则年复一年，终非长虑”。在详细地规划了筑城、包砖所需的人力、物力来源后，刘节给出了“奏功当在期年”的工程预期。这份规划详密的方案得到了朝廷的批准，只待钦天监前来勘察地域，即可兴工修建。
嘉靖十二年，南京礼部右侍郎黄绾、钦天监官员许济等奉命勘察修城事宜。在凤阳官民看来，城墙乃是洪武年间兴建，当下只是整修、包砖，且前有穆盛修城，后有朝廷多次批准，应不存在风水等问题。但黄绾却给出了令人震惊的结论，他认为凤阳“自建皇陵到今，土脉灵气秘结年久，诚恐建筑城垣不免开壕动土，关系匪轻”，“今欲筑凿城池，大兴工役，有伤皇陵风气，决当审避”，由此对中都修城给出了否定意见。内阁采纳了黄绾的意见，并得到了嘉靖帝的认可，修城之事遂就此终结。
黄绾的说法既然得到朝廷的认可，再提议修筑中都城墙便是蓄意损害皇陵风水，但无城的现实境况严重威胁着凤阳的安全，特别是嘉靖中后期，倭寇、流贼袭扰不断，凤阳多次受到威胁，士绅的危机之感最为切身。嘉靖三十三年，皇陵卫致仕指挥使尹令打破沉寂，再次上疏，请求修筑城池。在奏疏中，尹令回顾了无城对凤阳安全的威胁，指出中都城墙不仅关乎地方安危，也关乎国本。奏疏上呈后，虽交由部议，却并无下文。三年后尹令再次就中都修城问题上奏，全力驳斥了黄绾的风水之说，希望朝廷能“预寝将来贼患”，尽早兴工修筑城墙。奏疏送达朝廷，转由工部讨论，但并无结果。
宣德以后，凤阳设有守备太监，面对官员不敢进言、士绅上疏无用的状况，万历十四年（1586），凤阳守备太监韩寿上疏，重提修城之事。韩寿在对黄绾风水之说加以反驳的同时，强调修城对地方安危的重要性，即“城郭完而人心定，上而陵寝、宗社万代之根本益深，下而仓库、兆民中都保障巩固”，整修城墙“则陵寝幸甚，宗社幸甚，地方幸甚”。尽管守备太监身份独特，但韩寿的奏请也未能收到任何实效。
嘉靖末年，凤阳知府王应璧还曾另辟蹊径，将与修城相关的文章纂辑成书，刊布传播，希望以此造就舆论，起到“贻后之同志裨有所考焉”的作用。万历以后又有巡抚王宗沐、省祭张志信等人再提修城之事，但都只停留在纸面的讨论，从未落到实处。
围绕凤阳中都城墙修缮的讨论一直持续到明末，崇祯八年（1635）正月十五日农民军由西北而来，直扑中都凤阳。守军“无城遂溃”，农民军“毁公私庐舍，光烛百里，杀知府颜容暄、推官范文英等六人，武官四十一人，横尸塞道，焚皇陵楼殿燔松三十万株，杀司香太监六十余人……闻玄宫且不戒”,是为震惊朝野的“凤阳之变”。崇祯皇帝因此“素服避殿，亲祭告太庙”，凤阳巡抚杨一鹏坐罪论死。朝廷与凤阳官民一起饱尝了不修城池的恶果。
《明史》《明通鉴》《明季北略》等书中记载，“凤阳之变”后，朝廷立即着手增强中都的军事防卫，于当年十二月“城凤阳”。亡羊补牢，修筑城墙颇符合情理，但此时修筑的城池并非已讨论百余年的中都城。为解决无城带来的安全隐患，经守备太监王裕民奏请，朝廷同意开放城墙完整、无人居住的里城供官民避难，因此《明史》等书中记载的“城凤阳”乃是早在洪武年间就已修筑完工的里城。凤阳里城开放后，百姓“结茅其中，民居日密”，而凤阳县治直到康熙六年（1667）才迁于城内，从此成为凤阳县城。
二 中都无城之因
嘉靖十二年，黄绾提出修缮中都城墙有碍风水并被朝廷采纳，是中都修城历程中的分界点，凤阳官民从此“气夺”，甚至有“抚按道等官莫不以无城寒心，甚至流涕而不敢建一言”之说。后人也多将黄绾的说辞视为中都无城的原因。中都城南15里有明皇陵，至正四年（1344）初，朱元璋将父母浅葬于此，至正二十六年霸业初成，考虑到“改葬恐泄山川灵气”，“乃不复启葬，但增土以培其封陵”,洪武二年二月定号为英陵，同年五月更名为皇陵。黄绾所谓的有碍风水，所指即是皇陵龙脉。
就风水学说而言，在陵寝附近兴工动土，确实可能有伤风水，但中都城有碍皇陵风水的说法存在严重的破绽。中都城的兴筑始于洪武二年，而朱元璋的父母早在20余年前就已下葬，时间顺序为先有皇陵，后建中都城。若修建城池有损皇陵风水，那么洪武年间大规模兴筑中都城，岂非明太祖自断风水？而且洪武以后，凤阳的各种修筑工程从未停歇，尤其是看管罪宗的高墙“内外筑垣凿池，岁岁兴工”，还“于城南开设窑灶数十余口”供应砖瓦。风水之说若是成立，势必意味着明初以来凤阳的众多工程都是自断皇朝风水，这显然是朝廷不可能认可的。尹令、韩寿等人也是利用这一点反驳黄绾，痛陈中都筑城如果有碍风水，“以皇祖之神明，刘基之洞识，当先禁之矣”，更何况百余年来的各项工程“俱未闻以风水为碍，何至都城独以为碍乎？”
事实上，朝野上下对黄绾的说辞也有所怀疑，万历年间郑汝璧曾回忆：“抚臣王公宗沐请城凤阳，余时在仪部，询于脉未必有伤。”显然黄绾的风水之说并不能服众，而经由尹令、韩寿等人的辩驳，其影响力应该越发减小。更何况黄绾之前朝廷已多次同意凤阳修缮中都城，大多因“以待丰年”而终止，因此风水之说虽然直接否定了嘉靖十二年的修城计划，却不是景泰以后始终未能修城的原因。
在目前可见的有关修城的完整奏疏中，除了阐明修城对地方安危之重要，最主要的内容是规划修城钱粮、人力的来源。明代各地修城，经费大都由地方自筹，朝廷极少拨款支持，如正德、嘉靖时期江南地区掀起的筑城高潮，各处府州县城修筑、增筑城墙所需的资金、人力皆由地方自筹。然而较之富庶的江南地区，中都凤阳被明朝人公认为“地广大荒”,“不困赋而困役”。凤阳府“民贫尤甚……十岁九淹，重以旱蝗，相二十余年，民之流徙，十居七八，州县几不支矣”,中都城所在的凤阳县更是“土瘠民贫，最为下邑”,崇祯四年钱士升祭祀皇陵，眼见“土地多荒，庐舍寥落，冈陵灌莽，一望萧然”，百姓“一遇水旱，弃如敝屣，挈妻担子，乞活四方”,俨然一幅民不聊生的图景。
当然，财力匮乏并不意味着无法修城，依据城市规模大小与修城经费的充足与否，合理规划城墙长度是许多地区行之有效的办法，但无法在凤阳施行。凤阳府县虽贫，却是中都所在，其继承的是洪武年间集全国之力兴建的中都城。随着洪武时代远去，中都早已徒有虚名，但按照都城规制兴修的中都却是不容变更的现实存在。明代府城墙垣长度大多在10里左右，而凤阳中都城垣总长达53里，在嘉靖年间增筑京师之前，北京城城垣也只有40里长，中都城墙长度仅次于南京城。
即便是按照施忠、刘节等人的提议，缩小城池规模为30余里，所要修筑的城墙也与富甲天下的苏州、杭州府城相当，单纯以凤阳府县的人力、财力，修筑如此浩大规模的城墙，其难度可想而知。还需考虑的是，中都城墙几乎全未包砖，而土城自景泰以来再未整修，嘉靖年间已是“坍塌旷若平地”，实际工程量几乎等同于重建，远高于普通意义上的修缮。洪武年间的中都城乃是集全国之力兴建的，成化以后，期望凤阳以府县之力完成城墙工程，其难度可想而知。
根据凤阳官民的估算，全面修缮中都城墙至少需要白银十万两，对于灾害频发、“州县几不支矣”的凤阳府县而言，这笔资金是难以独立筹措的。事实上，凤阳的官员们也从未试图用府县的财政结余修筑城墙，张瓒请求“将一府今年供应额办物料，并追陪马匹，俱暂停止，以资工费”;高越建议“以抚按、巡盐、巡仓、清军及四府三州赃罚银，并纸米之价，如有不足，则暂借淮扬两关之商税以益之”;刘节的规划则是：人力方面，以凤阳本地卫所、州县为主，并留用京操班军，若有不足，再酌情征调周边府县民力；资金方面，“或动支运司余盐银两，或借留淮扬抽分船料官银”。由朝廷发拨资金，从附近州县卫所调拨人力，是凤阳官绅的基本立场，特别是资金问题，主持事务的官员们认定若要兴工，必须先筹集足够的资金，由于中都城大难修，本地既然无力筹措资金，就只能寄望于朝廷的支持。
朝廷拨款修城，并非没有先例。一类是与朝廷安全密切相关的城池，如嘉靖三十一年，“筑顺义县城，命工部、户部共发银一万六千两”;另一类是京城，如嘉靖十七年修补京师九门城垣，朝廷出资15万两白银。凤阳深居腹里，难以与朝廷的安全直接关联，为了获得朝廷的支持，只能比拟京师，强调“凤阳旧为中都，实万世根本”，要求以都城之例视之。鉴于中都仅仅是虚有其表的名号，凤阳官绅又着力于将修城与国脉安危挂钩：“倘因无城易犯，致贼垂涎不止，屠毒小民之患，因而震惊陵寝，惊扰宫阙，走失高墙庶人，此天地变常之事，比之失陷他处郡县，重轻万倍。”因此，“纵使费不止，此根本无疆之也，亦有不必过计者”。
事实上，朝廷为凤阳工程拨款，也确有先例。成化二十三年，整修凤阳诸陵寝，“以中都根本之地，连岁灾伤，民不堪扰，且库庾空虚，供需不给，遂请于上，以合用物料、粮饷、工役之费皆取之南京户、工二曹，又以兵曹巨艘百余转而输之”。工程共用银一万六千两有奇、米一万五千石有奇，完全由朝廷派给。在修城问题上，凤阳官绅仍希望如当年修陵一样，获得朝廷的拨款。
既有都城之地位，又关乎国脉之安危。这是凤阳官民对修城重要性的叙述，也是他们要求资金支持的理由，但这样的理由并未打动朝廷。中都的稳定固然重要，皇陵的安全也的确关乎国脉，因而修城之事可以讨论，也能够得到批准，但拨发资金、调配人力却难以应允，朝廷一再要求地方自筹资金，地方则不断请求朝廷拨发资金，于是多次出现“以待丰年”的无果结局。
明亡百年后，清人在总结凤阳修城时认为：“明时诸臣请修凤阳府城，皆奉旨许可，而会勘之后，或以风水不宜，或以经费不足，迁延二百余年讫未举行。”实际上，并非清人独具慧眼，早在嘉靖十一年，刘节就指出中都修城屡因资金不足而“姑待年丰，则年复一年”。嘉靖四十四年，凤阳知府王应璧在总结历次修城时也指出：“所司屡奏修筑，因工费极大，姑候俟丰年。”天启年间，旁观者柯仲炯更是一针见血地指出：“今所以圮而不修，曰钱粮费民力瘁。”风水之说尚可辩驳，但面对规模宏大的工程，资金的不足却是难以改变的。景泰年间，留守司与凤阳府合力而能重修土城，此后卫所逐渐衰微，城墙损毁越发严重，官民又欲修砖城，筹措资金的困难随之越发明显。地方寄希望于朝廷的拨款，但朝廷对拨款一事始终无动于衷，中都城墙也因此未得到包砖与修葺。
三 朝廷的态度与中都安危
在政治学中，国家汲取财政的能力直接关系着中央政府以国家意志对社会活动进行干预的效能，是影响当今政府行政的重要理论。面对浩大的城墙修筑工程，凤阳地方财政无力承担，转而求助于财政能力更强的中央，拟定的主要资金来源是两淮盐榷、商税，人力来源是京操班军。这样的提议直接损害了朝廷的经济利益，而且耗资不菲，在晚明财政困难的时代背景下，终究被朝廷否决。
凤阳官员们还提出过另一种思路，即充分发掘凤阳府的地方财力，集一府之力修缮城墙。明代凤阳统辖5州13县，“就本郡大州县每修一里，小邑两县协修一里”也未尝不是一种修城方案。这种方法在其他地区曾有实践，但凤阳府面临的情况较为特殊，淮泗地区经济疲敝，本就是动荡多事之地，府州县地方有限的财政能量已被朝廷汲取殆尽，生态、社会环境相当脆弱，若大起工役、筹集资金，必然对这一地区的社会稳定造成负面影响。因此这种思路仅存在于理论之中，从未付诸实践。从现实的财政角度出发，中都修城只能寄希望于朝廷的财政支持。
城池的有无直接关乎地方安危，嘉靖三十二年师尚照作乱，兵逼凤阳，“居民扶老携幼，号哭之声，震动天地，莫不远遁于有城州县，二百里鸡犬不闻，官不能制，老幼夜惊，草木皆贼”。由于无城可守，中都官员纷纷躲入临淮县的城池之中，以致“本府库藏无人与守，乃以石磊府门，调龙兴寺僧人守垛”。后来民间据此编成歌谣：“知府砌了门，指挥躲旧城。”由于援军及时赶到，此次危机得以化解，但居民因此破胆，富民迁居于有城郭之乡，贫民则四处流离，以致凤阳县“自是而无民矣”。
朝廷对中都的安全绝非疏忽，这里不仅是皇帝心中“祖宗累世所在，朕所以夙夜拳拳在念者也”的紧要之地，也是各级官员牢记的“祖宗陵寝所在，根本重地，防守为要”的要害之处。但在他们看来，军事防卫并不完全等同于修筑城墙，特别是在修城耗资巨大的情况下，凤阳的安全可以通过其他方式得到保证。一方面，凤阳本就有八卫一所，可资防卫，邻近的徐州、淮安、池河又都驻有重兵，万历年间朝廷考虑到凤阳兵力单薄，还曾在宿州增兵驻扎，以资策应。在大环境相对稳定的情况下，一旦凤阳有事，随时能得到周边军队的支援。另一方面，中都虽无城可守，但就整个区域而言，其周边的滁州、泗州、宿州、怀远、寿州、定远皆有城池，形成了环形拱卫的态势。正德年间赵鐩等连破直隶、山东数十城，被阻于宿州城下；嘉靖年间倭寇由淮河上溯深入，被阻于泗州城下；师尚照也是为躲避有城州县，才从小路进攻凤阳，结果困阻于水网。因此，朝廷非但没有从这些事件中觉察出危险，反而由此更加坚信中都周边布防严密，即便无城可守也不足为患。
朝廷的判断也对一些地方官员产生了影响，“嗣以地方宁谧”成为凤阳不少官员对局势的基本判断。由此出发，兴工修城不仅劳民费财，还可能导致民怨沸腾甚至社会动荡。尽管有“守土之法，城池为先”的祖训，也有历代皇帝明令修筑城垣的训示，但由于财政困难，也出于侥幸心理，从朝廷到地方，不少官员宁愿坐视中都无城带来的安全隐患。黄绾以风水之说否定修城之后，一些府县官员对修城的兴趣显著降低，“比因工程重大，各官恐稽岁月，有误迁转，又内怀黄绾之疑，外设退脱之计”。
在这种状况下，尽管所有人都了解城池倾圮的安全隐患，却沉浸在一次又一次化险为夷的侥幸中，朝廷将关注点集中于经济利益上，拒绝放松财政控制，始终不愿拨发资金。由于得不到财政支持，地方官也在修城问题上消极对待，稍有困难便退缩不前，资金不集则不开工，风水不利则干脆不再提及修城之事，中都修城因此陷入无解的死局。高越曾充满忧患地指出：“万一有所云者，则无城可守，皇陵难以独存，高墙何以守护，陵寝未免震惊，真天下之患也。”一语成谶，崇祯八年面对农民军的突袭，“凤阳无城可守……官军无一人迎敌者，遂溃”。长久以来的担心最终成为现实，朝廷与地方都为不修城墙付出了巨大的代价。
四 修城困境与行政怠惰
刘石吉通过研究上海、天津、汉口、重庆、广州等城市，指出传统时代一座没有城垣的“城市”并不具备作为地方统治中心的条件，甚至严格意义上不能称为城市。明代的凤阳无论作为中都还是作为南京、北京之间扼守淮河的要冲，都是一座极为重要的城市，是淮泗地区的中心，然而城池久废，这显然是极不正常的。
天启初年，福建人柯仲炯在凤阳游历与知县谈及修城时说：“夫君子之所为，岂必谀上旨，计足而后为之，乘其时之可兴，势之不可已，则力行之，虽有诋谗焉，何恤见曲突而移薪。”作为身居官场之外、来自外乡的旁观者，柯仲炯敏锐地发现中都官员们畏葸不前，虽有积极的言论，但在实际的行政中却颇为怠惰。中都修城，筹措资金虽然困难，但仍可以有所作为，基于现有财力“乘时而兴工”就是最好的行动。明代中都仅有的一次修城就是乘时兴工的产物，景泰年间穆盛修城，事前并未奏报朝廷，虽因财力所限，无法全面整修，但也尽地方之所能，并未停滞不前。事实上，对于地方主动而为的修城之举，朝廷的态度是积极的，明英宗就曾专门敕令中都守备官员“其或城池未备，自可修筑坚完，以为经久之计”，明宪宗对此亦予以认同，但两百年来唯有穆盛敢用此例。
穆盛能将修城落于实处，与其个人性格密切相关。穆盛“才足以立事，智足以詟人，初政能声甚著”,但为官亦飞扬跋扈，其被弹劾时更是“淮人快之”。此后奏请修城的各级官员，虽没有跋扈的作风，但也没有采取积极进取的行动。成化以后，凤阳修城更是陷入了围绕资金来源，中央与地方反复纠缠的死循环之中。年复一年，虽有官员奏请修城，却罕有行动，实际的行政作为是怠惰的。
“守土之法，城池为先”，城池修筑本应是地方长官的当务之急，凤阳官员瞻前顾后、停滞不前的作为背后，是其地方行政中面临的实际困难。除了资金短缺，淮泗地区的政治与社会环境也使地方官府面临诸多难题。
首先是军卫的配合问题。以中都凤阳为中心，明代淮泗地区设有大量的卫所，仅治所在凤阳府境内的，就有1个留守司、12个卫、2个守御千户所，是江西全省的两倍有余，成为地方政治构成的最显著特点。密集设置的卫所带来了数量众多的军户，他们构成地方社会中不可忽视的重要力量。中都修城，无论是劳役还是资金，都离不开卫所的支持，景泰年间城墙的修缮更是由卫所主导。
明代中后期，卫所的力量普遍衰弱，特别是同时承担京操与漕运的中都诸卫，在地方社会中的势力逐渐弱化。然而居于主导地位的文官并不拥有足够的财政资源，其地方行政仍然需要卫所的协助。但此时的卫所不仅深陷于京操、漕运的劳役，难以分身地方工程，其与府州县的配合也并不流畅。实际情况是军民之间的矛盾与冲突时有发生，府、州、县不仅无法有效地动员和利用卫所的能量，反而被其拖累，消耗了宝贵的财政资源。
其次是地方权力的稀释。作为地方最重大的工程之一，城池的修筑需要各方力量的配合与协作，凤阳地方社会经济本就贫弱，朝廷通过赋税、徭役、军役等方式汲取了主要的财政资源，在无形中占据了地方社会的支配地位，控制了最为重要的财政资源，却不愿在修城事务中有所贡献。剩余的地方力量被划分为卫所、州县两部分，卫所与州、县的配合失当更进一步削弱了官府的实际权力，使地方官施展政治作为的空间相当有限。同时，中都虽然不具有实际的政治意义，却衙门林立，有留守司、守备太监、户部分司，还有专管的巡抚、巡按，这些高级别官员的存在使地方政治更为复杂。修缮城池本应是府、州、县官府的政务，但在中都凤阳却经常由巡抚一级的高官直接出面，府、县官员虽然专责其事，实际的权力空间却相当有限。没有决策的空间，却要承担相应的责任，官员们也自然缺乏动工修城的热情。
最后，就官员本身的仕途而言，在中都凤阳兴工修城也具有相当的风险。其工程浩大，难免“有误迁转”；关系皇陵龙脉，“万一内庭有谶”，势必难辞其咎；大兴工役更可能带来后果难料的社会动荡。这些都令地方官感到忧虑。不修城虽然有安全隐患，但毕竟是潜在的，而一旦动工修城，不仅钱粮难筹，还极有可能破坏当前脆弱的稳定。两相权衡，许多官员更重视维持当下的平静局面，或者上疏奏请修城，但必须资金完全到位、各种风险降至最低才肯兴工；或者干脆不谈及此事，留待后人，行政的怠惰也就由此产生。
正因为如此，黄绾捏造的风水之说虽然深受凤阳士绅的厌恶，对府、县的地方官而言，却又是一种解脱。若非黄绾风水之说，在百姓、士绅的压力之下，地方官不得不奏请修城，而黄绾风水之说传开后，官员们有了不上奏的直接借口。嘉靖三十二年，尹令上奏修城，朝廷咨询凤阳府的意见，竟遭到府官反对。
后世看“凤阳之变”，多对中都无城深感痛惜，清人感慨：“民间坟墓尚知爱护，况天子祖陵乎？”计六奇所言“凤阳无城，民心易动，一动则无民，无民则无凤，无凤则无陵”的道理，明朝人绝非不知，然而面对难以解决的财政问题，加之独特的地域政治格局，即便是万历初年，朝中有张居正锐意执政，凤阳地方也难以有所作为，只能听命于朝廷心存侥幸的军事部署，放任城墙倾圮百余年。天启年间，柯仲炯曾担心：“倘国家有不测之危，仲炯恐潢池之窃弄，但一夫揭竿而凤阳无托土矣。”最终，所有的侥幸都在崇祯八年被弥天大祸彻底击碎。
作者：郑宁，复旦大学历史学系