摘要

国家公园体制建设研究，不仅要衔接中央文件，更要明晰国家公园体制建设的难点和重点，提出目标导向和问题导向下的国家公园体制建设框架，并在典型案例区提出重要的体制机制建设方案。

国家公园体制建设，按照中央文件，可分为试点阶段和全面推进阶段。国家公园体制试点意图通过建立“统一、规范、高效”的国家公园体制，实现“保护为主，全民公益性优先”的建设目标。而国家公园体制建设的路径应是《生态文明体制改革总体方案》中提出的“加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案”，即依托试点区，根据试点经验提出体制建设的总体方案。《建立国家公园体制总体方案》在中央深改组第37次会议上通过后，国家公园体制建设的总体思路已经清晰：以“保护为主，全民公益性优先”为终极目标，以完整配套的生态文明体制为支撑。国家公园以保护为首要任务已经成为全球共识，而中国因“人、地”方面的国情，国家公园的建设不能照搬美国等发达国家的垂直管理模式，而是需要更多地关注周边社区的发展，更多地依靠宏观的生态文明体制。党的十九大报告在生态文明建设部分指出要“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，这意味着中央明确了国家公园体制试点建设在整个自然保护事业中的地位，即国家公园体制建设将成为全面深化改革的代表性制度，成为生态文明体制改革的突破点和重要抓手。国家公园应被视为生态文明建设的重要物质基础和先行先试区，国家公园体制建设必须依托于生态文明八项基础制度的配套建设，国家公园体制的框架、内容、各项体制机制的改革方向和操作方案应与《生态文明体制改革总体方案》相衔接、协调并细化，按照《建立国家公园体制总体方案》来操作。其中，“统一”是居首位的改革目标，即通过建立国家公园体制，实现重要自然保护地的空间整合和体制整合。在整合中，必须考虑到国情：价值较高的保护地存在明显的“人、地”约束，且总体制度环境仍然有“共搞大开发”的特征，全国基本没有生态文明八项基础制度全面配套落地的区域。因此，本书以《生态文明体制改革总体方案》和《建立国家公园体制总体方案》为依据，聚焦“权、钱”相关制度，具体体现为管理单位体制、资源管理体制和资金机制三方面。

管理单位体制是国家公园管理的基础，要明确管理机构的权责范围（重点指权力划分）和设置方式（机构的形式、级别和人员编制）。基层国家公园管理机构如何确定管理单位体制，本书以武夷山国家公园试点区为例，对前置审批型、事业单位型、特区政府型三种模式进行比选，确定具体管理机构的设置方式（包括机构级别等），进而给出具体的人员编制的匡算公式。

在资源管理体制方面，以土地权属制度的设计为重点。国家公园首先要加强保护，有效的保护必须建立在明确保护对象、设定保护目标并细化保护需求的基础上。保护需求的细化是建立适当的土地利用方式的前提，也是设计相应的制度保障的科学依据。基于细化保护需求的创新的土地利用方式的落地，需要借助诸如地役权这样的制度落实，而涉及具体空间和管控方式的地役权，又需要借助政府事权，在不同的空间根据不同的保护需求和现实约束，使保护需求和合理利用等事务成为高级别的明确的政府事权，以推动地役权制度的实现。因此，在管理体制上，必须明确国家公园管理机构的事务范围并进行中央政府和地方政府的事权划分，在管理机制上体现资金机制的核心地位并进行测算，在管理目标上明确空间上的保护需求和相应管理方式，最终将资金用到实处。而在保护需求上，则要在空间上明确保护需求和利用方式的强度，避免封闭式保护的不合理性，并将不同的保护和利用需求与政府事权对应，以明确包括生态补偿等在内的资金需求和保障渠道。这样的思路，以武夷山为例，转化成了具体的“地役权”的设计方案和实施步骤。

在资金机制方面，重点为筹资机制中的财政渠道和市场渠道。财政渠道的建设可以通过事权划分来加强和规范。为此，本书将国家公园的管理事务分为资源保护和环境修复活动、保护性基础设施建设、公益性利用基础设施和公共服务、经营性利用基础设施建设和相关服务四个方面，根据财政学外部性范围、信息对称、激励相容三原则进行事权划分，提出不同级别政府应承担的事权，并就武夷山的情况进行测算。市场渠道的建设更为复杂。考虑到中国国家公园建设中的“人、地”约束，提出主要用于社区且管理机构也能获利的绿色发展机制。这个机制的技术路线是将资源环境的优势转化为产品品质的优势，并通过品牌平台固化推广体现为价格优势和销量优势，最终在保护地友好和社区友好的情况下实现单位产品价值的明显提升。这样的转化需要依托国家公园产品品牌增值体系来实现，具体包括产品和产业发展指导体系、产品质量标准体系、产品认证体系、品牌管理推广体系（包括知识产权保护）、品牌增值检测和保护情况评估体系。

考虑到国家公园体制机制的构建是一个动态的、发展的过程，并且管理单位体制的权力在体制机制的重点领域（资源管理体制和资金机制中）都有所涉及，因此本书明确了不同层面的国家公园管理机构对应的权力清单和运行方式，还以武夷山为例提出了国家公园体制建设的项目化方案，使得研究成果完整地覆盖了从顶层设计到项目落地的全过程。

图0 本书基于目标导向和问题导向的框架图、各部分逻辑关系和主要内容