一 国际体系中欧盟的力量

关于权力评估的困难，汉斯·摩根索（Hans J. Morgenthau）在他的《国家间政治》一书中早有论述。尽管在他看来这是一个“难以完成的任务”,但他仍然系统地论述了国家权力的各种要素。按照摩根索的指标，一个拥有27个成员国、人口接近5亿、国民生产总值超过13万亿美元的欧盟，毫无疑问是国际政治中一支不能忽视的力量。

尽管如此，很多人仍然认为欧盟的力量不值得一提。他们认为，欧盟充其量只能算是一个经济上的巨人，政治上的矮子，其力量不足以对国际体系产生重要影响，它也不可能成为地缘政治上的决定力量。一个走向一体化的欧盟，其必然的发展逻辑是永远不可能发展成为超级大国。“不论欧洲一体化的设计者们意图如何，欧洲一体化已经证明它确实是欧盟发展军事力量和成为全球重要角色的敌人。”然而，在对欧盟的外交资源、决策水平、经济外交影响力以及军事能力建设考察后，本文发现实际情况远远不是这样。

（一）欧盟的外交资源和能力

欧盟财政资源充足。欧盟每年自主控制的预算在1000亿欧元以上，较之联合国45亿美元的预算，算得上是世界上最富裕的组织了。其中，欧盟每年用于共同外交与安全政策（CFSP）上的预算数目相对较小，2004年是6300万欧元，但如果将用于对外发展合作援助、人道主义援助、促进民主与人权项目、与不同地区的合作等预算加在一起的话，这个数字可以达到50多亿欧元，超过联合国的总体预算。除了自身资源之外，欧盟还可以利用其成员国的资源。欧盟最大的成员国英国、法国都是联合国安理会常任理事国，也是核倶乐部成员。作为前殖民宗主国，它们在广大发展中国家所拥有的双边资源和文化联系可以有效地扩大欧盟在世界范围的影响力。二战后，德国从战败国崛起为一个和平、繁荣的发达国家，并同法国一道作为欧洲一体化的“发动机”为地区合作做出了积极的贡献。

外交能力直接与决策相关。欧盟外交决策的可预见性和稳定性虽然还达不到主权国家的水平，但也已经发展到相当的程度。从层次上说，欧盟决策包含进行历史性决策的超体系层面、政策安排的体系层面和政策塑造的次体系或中间层面，三者有日益完善的分工和程序。从内容上看，欧盟对外政策决策不仅包括共同外交与安全政策领域，还包括成员国外交政策和共同体框架下的对外贸易政策。在这样一个“外交政策决策”体系中，欧盟政策与成员国政策通过“欧洲化”（Europeanization）进程碰撞结合，共同对国际事务施加影响。“欧洲化”带来的“自上而下的政策聚合进程”（a top-down process of policy convergence）以及“成员国投射影响力”（national projection）的自下而上进程，促进了诸如政策磋商、信息通报、寻求一致、权限分享等制度规范的形成，增大了欧盟在国际关系中的权力和地位，特别是加大了成员国的力量。小的成员国通过与欧盟立场绑在一起，可以在国际贸易和国际政治中施加影响。欧盟整体则可以借口成员国的反对，为某些政策寻找托词，如解除对华武器禁运问题。通过这种方式，欧盟在一些领域放大了欧盟及其成员国的外交能力，增加了第三方与欧盟打交道的难度。因此，两者实际上演变为一种合力，一种“欧盟与成员国共同作用于国际关系所产生的总和”。

有证据表明，欧盟成员国的集体身份在外交与安全领域日益凸显，例如，其在联合国大会投票表决中的一致性自冷战结束以来持续提高。在世界卫生组织和国际原子能机构等功能性国际组织中，欧盟的影响力也在不断增强。即使在普遍被认为合作水平较低的安全领域，也有研究显示，从安全机制建设、武器生产和市场、经济制裁以及军事力量等四个指标进行衡量，欧盟的安全合作也呈现出快速上升的发展趋势。

当然，欧盟在外交上的合作并不是天生给定的。欧盟对外政策体系中共同外交与安全政策（CFSP）和对外经济关系分属欧盟不同的支柱，应用不同的决策程序，而民族国家的外交决策又是独立于欧盟决策进程之外的部分。因此，外交上的合作需要努力说服和制度协调才能实现，并且在不同的领域合作程度确实不同。共同外交与安全政策（CFSP）是在一个又一个案例的基础上进行政策协调与合作的结果，这也就意味着在不同的问题领域欧盟的决策水平存在差异，其所体现出来的决策与行动的能力也就不一样，这也是欧盟在外交能力上的弱点所在。

（二）欧盟的经济外交能力

自欧洲单一大市场建成和欧元发行以后，欧盟就成了世界上最强大的经济力量，不论是从贸易、金融还是从经济总量等指标衡量，欧盟都是一个堪与美国匹敌的经济体。实际上，经济外交是欧盟发挥优势的传统领域，也是其最强大的外交政策工具。欧盟在“经济领域的这个能力既包括‘胡萝卜’，也有‘大棒’”。

对外援助是欧盟经济外交的首要工具。外援的初始目的不是发展，而是外交。当然，对外援助也是促进平衡发展和全球治理的重要工具。欧盟是世界上最大的援助力量，它所提供的对外发展援助占全球官方发展援助（ODA）资金总数的52%（2005年）。欧盟对外发展援助的绝对值在不断增长，2004年为350亿欧元，2006年高达480亿欧元，约占其国民总收入（GNI）的0.42%。同期，美国的对外发展援助仅占其国民总收入的0.17%，日本占0.25%。欧盟成员国中达到甚至超过联合国规定的国民收入的0.7%用于发展援助目标的国家共有丹麦、卢森堡、荷兰和瑞典四国。从对外援助的绝对值来说，欧盟三大国英、法、德仍然是欧盟成员国中提供对外援助金额最多的国家，2006年，英国ODA总额为100亿欧元，法国为83亿欧元，德国为82亿欧元。欧盟还承诺到2010年，将ODA总额提升到其国民总收入的0.56%，并于2015年达到联合国提出的0.7%的标准。

欧盟也是世界上最大的人道主义援助方，每年用于一般人道主义救援活动的资金约达4亿欧元，主要由设在欧盟委员会的欧洲共同体人道主义办公室（ECHO）负责落实，这些资金主要用于非洲大湖地区的危机处理和阿富汗的重建工作。在2002年东京召开的阿富汗援助大会上，欧盟承诺向阿提供的援助资金高达19亿欧元，占所有承诺资金的44%。

除了对外发展援助和人道主义援助之外，贸易政策也是欧盟重要的经济外交手段。冷战结束后，规范和塑造全球秩序的目标被逐步提上欧盟的外交政策议程，欧盟与不同国家和地区的关系被日益整合到一个包括政治、经济甚至安全等广泛内容的对话进程或者框架协议之中。其中最重要的就是贸易协议。例如，欧盟与中东欧国家的“欧洲协议”、涉及中东地区的欧—阿对话、与美国的“跨大西洋关系新议程”，还包括目前中欧之间正在进行的第二个《中欧战略伙伴关系框架协议》谈判等。欧盟将其所追求的民主、人权、法治等规范纳入贸易政策特别是一揽子协议中加以落实。为了达到上述政策目标，欧盟也使用经济制裁等消极手段。历史上，上过欧盟经济制裁名单的国家不在少数，如津巴布韦、希腊、伊朗、苏联、阿根廷、波兰、利比亚、南非、南斯拉夫和伊拉克，甚至还包括欧盟自己的成员国奥地利。从1950年到1990年的40年里，欧洲国家共实施了17次经济制裁，其中两次是欧盟委员会采取的共同行动，占总数的12%。从1991年到2006年的16年里，欧洲国家采取的经济制裁措施达到27次，其中22次是通过欧盟采取的行动。可以看出，在经济制裁方面，欧盟采取的集体行动呈快速上升势头。

1995年5月，欧盟将政治条件作为无条件标准条款的第一条纳入与欧盟签署的每个框架协议中，从而将政治条件性制度化，意味着对该条款的违背将导致协议的暂停或终止。该条款写道：“《世界人权宣言》中宣称的民主原则和对基本人权的尊重，是双方对内和对外政策的基础，它构成本协议的一个基本要素。”这一条款的增加突出了欧盟对外政策中的价值诉求，强化了欧盟经济外交的政治目的性，凸显了欧盟经济外交的强大规范力量。实际上，民主、人权、市场经济、多边主义以及文化多样性等“价值已经成了欧盟的构成部分”。通过规范的不断传播，欧盟日益演变成为一个所谓的“变革力量”（transformative power）。这种力量可以从制度和文化上再造他国的身份和利益，而且不必通过树敌扩大自身影响，这正是欧盟东扩和欧洲援助政策显示出来的力量。在这方面，美国难以和欧洲相比。

（三）欧盟的军事能力

近五年来，欧盟军事能力建设表现出突飞猛进的发展势头。20世纪末和21世纪初，欧盟共同安全与防务政策（ESDP）建设开始起步。1999年底，欧盟理事会赫尔辛基会议确定了欧盟共同安全与防务政策（ESDP）需要实现的“赫尔辛基首要目标”（The Helsinki Headline Global, HHG），即建立一支可在60天内部署并可坚持一年的6万人军队，以执行“彼得斯贝格任务”，即人道救援、维和、建立和平和危机处理的任务。相应地，还要建立欧盟自己的政治与安全委员会、军事委员会和军事参谋部。除此之外，欧盟共同安全与防务政策（ESDP）还包括由5000人组成的警察合作部队、200人组成的司法专家队伍，以从事危机处理或维和行动后的重建工作。由于“赫尔辛基首要目标”落实得并不理想，2004年6月，欧盟理事会重新调整目标，确定了新的“2010首要目标”（Headline Global 2010, HG2010）。该目标规定，联盟应在2010年做到能够使用联盟所拥有的所有手段对危机采取快速的决定性行动。具体的目标是，2004年底建立欧洲防务署，到2007年可快速部署各种战斗力量组成的部队；到2008年建成一艘欧盟的航空母舰；到2010年建成各种联络与资源的网络化和通用能力，当然也包括完成建设“赫尔辛基首要目标”所规定的6万人的快速反应部队。2003年，欧盟成员国的国防开支总和为2081多亿美元，同年美国的国防开支是4049亿美元，欧盟25国的军费开支总和虽只约等于美国的一半，但已经是世界第二大防务开支，相当于排在欧盟之后的五个大国的军费开支的总和。2006年，欧盟国防开支是1700亿欧元，占欧盟国内生产总值（GDP）的1.7%。

除了力量建设之外，欧盟共同安全与防务政策（ESDP）框架下的制度建设也在不断完善。目前，欧盟军事参谋部（EUMS）已经成立，设在布鲁塞尔。已成立的欧盟军事委员会（EUMC）是欧盟理事会中的最高军事机构，由所有成员国的国防部长组成。政治安全委员会是理事会的常设机构，由相关专家组成，负责制定从武器出口到共同安全与防务政策使命等各项任务。欧洲防务署也于2004年7月成立，现共有24个国家参加。该机构成立的主要目标是：发展防务能力，促进研发，推动武装合作，帮助建立具有竞争性的泛欧国防装备市场。

在行动上，欧盟的共同安全与防务政策（ESDP）正从事15项民事和军事的行动，这在冷战时期是不可想象的。在这些维和行动中，欧盟发展出了相对灵活的行动机制。由于共同安全与防务政策（ESDP）决策是政府间合作的性质，因此欧盟理事会需要一致同意的决策决定是否从事一项安全或防务使命。为了提高决策效率，共同安全与防务政策（ESDP）允许成员国选择不参加但也不阻断维和行动。也就是说，根据不同的使命和不同的参与者组成意愿者联盟，这种组合方式被称做“可变几何”（variable geometry）。维和行动的资金来源仿效北约的做法，“花费哪来哪去”（costs-lie-where-they-fall），只有行政开支等方面由欧盟成员国贡献的共同基金支出。

上述分析表明，欧盟已经成为一支名副其实的军事力量。尽管其军费开支和军事能力与美国相比仍相差很远，欧盟大多数成员国还都是美国的北约盟国，但欧盟自身军事能力建设发展十分迅速，欧盟正在逐步改变其非军事力量的性质。目前的共同安全与防务政策（ESDP）建设已经在很大程度上改变了冷战结束初期欧盟在解决地区危机时所面临的束手无策和软弱无力的被动局面。它的发展使欧盟在军事上也开始崭露头角，成为一支不可忽视的重要力量。