第三节 日本年金制度的改革及发展方向

一 力图实现年金的给付与负担的合理性

为了维持年金制度的正常运行，日本针对影响年金保险制度的各种问题进行了改革。日本国民年金制度自1961年实施以来，经过了多次修改和改革，但由于问题众多，且纷繁复杂、积重难返，致使年金制度的改革仍然是日本政府的头等大事。自20世纪80年代开始，日本针对人口结构的变化以及养老保障制度的财务危机采取了一系列改革措施。但是近年来日本又出现了漏发年金等问题，进一步加剧了国民对公共年金制度和社会保险管理机构的不信任，使日本国民对年金问题的关切更为具体。进入20世纪90年代以后，随着泡沫经济的破灭，日本人口老龄化和少子化双双袭来，沉重的财政负担使得年金制度的改革势在必行。人口老龄化的加剧，首先动摇了保证“安度晚年”的年金制度。长期的经济不景气，导致失业者增加，使得一部分人缴纳不了年金保费，甚至有的人即使有能力也不愿缴纳，这直接给年金财政带来更大的压力。造成这种局面的主要原因是现行年金保险制度的不公平性以及人们对年金制度的普遍不信任。在这种背景之下，1994年，日本修改了国民年金和厚生年金制度，为避免下一代负担过重，调整了领取年金的年龄和缴纳保费的比例。

进入21世纪以后，随着出生率的下降和平均寿命的延长，日本的人口老龄化问题更为严峻，给日本的医疗和养老等社会保障体系造成了巨大压力，用于社会保障方面的费用大幅增长。因此，2004年，日本内阁会议通过了《年金改革相关法案》，在年金制度方面做了比较大的改革，更加强调细致化和明确化。此次改革的主要内容包括：提高个人负担的国民年金保费；将国民年金中国家财政负担的部分，到2009年由1/3提高到1/2；对现行的厚生年金保费进行调整，从2004年10月起在13.85%的基础上，逐步提高到2017年的18.30%，企业和个人各负担一半；确保年金（国民年金、厚生年金）的给付水平保持在在职职工平均收入的50%以上，目前的给付水平是59.3%，到2030年时将下降到50.2%。又决定从2005年4月开始提高国民年金的保险费用，月缴费额从13300日元的基础上逐步提高到2017年的16900日元。

2004年，日本进行年金制度改革的主要目的是修改保费负担金额，以此控制年轻一代人所负担的养老保费的上升趋势，保证年金保险制度财源的稳定和充足，保证年金保险制度的持续发展，以确保国民对年金制度的信赖。这时期，一方面日本政府主要针对老年人、女性的多种生活方式、工作方式提出了新的措施。但另一方面，越来越多的年轻人开始担心自己退休后能否领取到足以保障老后生活的年金。因此，虽然公共年金制度的加入具有强制性，但年轻一代中拒绝加入公共年金制度的比例逐年上升。可见，由于人口少子老龄化、经济的低速发展等，日本公共年金的财源十分紧张，导致政府不得不提高年金保费的缴纳水平，并逐步推迟年金的领取时间。该法案对短时间劳动者的厚生年金的问题也提出了一些新的建议。日本非正式员工（劳动时间不到通常劳动时间3/4的劳动者）不是厚生年金的适用对象，于是改革法案提出，随着就业形态多样化的发展，以及从充实年金保障的观点来看，将厚生年金的适用对象也扩大至短时间劳动者。在日本雇佣形式发生变化的背景之下，这项改革具有重大意义。

随着少子化和老龄化的不断加剧，日本继续完善年金制度。2012年8月，日本国会通过了《年金功能强化法案》，把厚生年金、健康保险的适用范围继续扩大到短时间劳动者，改变社会保险制度上的不平衡，加强了非正式员工的保障制度，而且免除产假期间厚生年金、健康保险的保费缴纳，以此鼓励和支持育儿等。2012年11月，日本又通过了《年金生活者支援给付金法案》，对残障人士和65岁及以上的老年人给予福利性帮助。这些改革对日本完善年金制度具有积极的意义，有利于消除年金方面的不平等，在一定程度上保证年金制度的可持续性。2016年12月，日本国会参议院以自民党、公明党两个执政党和日本维新会的多数赞成表决通过了《新年金改革法案》。《新年金改革法案》主要适应日本社会少子老龄化日益严重造成年金财政压力空前巨大的现实，把每年度年金给付额度的调整办法由此前紧盯物价变化改为紧跟社会平均工资变化，即使社会物价水平上涨，如果社会平均工资下降，年金的给付额度也将随之减少。这一改革的目的在于降低年金财政负担，实现年金制度的可持续发展。年金应该是老年人晚年生活的主要经济来源，但是日本的年金需长期缴纳保费，而年老后能够领取的年金很有限，这不仅造成了老年人对年金制度的不满情绪，而且这种负面情绪在年轻人中也蔓延开来。日本政府一直对领取年金的资格有比较严格的规定。《国民年金法》规定，加入国民年金必须缴纳保费25年以上方具有领取国民年金的资格，而领取年龄则规定为65岁。自2017年8月开始，日本把国民年金领取资格年限从原来的25年缩短到10年，让没有交满25年保费的64万人也能够拿到年金，也给那些收入低、工作不稳定的年轻人带来一些希望。这项措施缓解了一些无年金收入人群的后顾之忧，最大限度地保证了年金财政的来源。但也带来了一些问题。按照过去国民年金的缴纳方式，如果一位自营业者从20岁开始缴纳40年（满额），到65岁领取年金的时候，每月可以领取65000日元的年金；如果缴纳25年，每月可以领取41000日元的年金；如果缴纳10年，每月只能领取16000日元。而这个收入根本无法满足老年人的日常生活需求，无法从根本上阻止老年人贫困现象的发生。贫困老年人的增多将会导致领取生活保护救助金人群的扩大，进而加重国家的财政负担。

在日本年金制度方面，对女性的年金政策一直为人们所关注。日本在1985年的年金制度改革中就确立了女性的年金权。在现行日本年金制度之下，家庭主妇不需要缴纳保费。这种情况带来以下两方面的问题。其一，育儿结束后，许多女性重新回到职场时只能从事短时间工作，被定为非正式员工，从事着年收入不足130万日元的劳动。根据日本年金制度的规定，如果年收入不足130万日元的话，女性就可以作为供养家属，即不用缴纳年金保费也可以工作。这不仅阻碍了加入厚生年金人数的增加，而且成为导致年金财源不足的又一个原因。其二，严重打击职业女性的工作积极性。随着女性的高学历化，参加工作的女性越来越多。根据现行的规定，职业女性结婚以后也不能享受家庭主妇可以享受的年金优惠政策，还要和男性一样缴纳保费，这就造成了女性之间的不平等。另外，日本女性离婚后的年金分配也一直存在问题。从1985年修改的年金制度开始，离婚妻子的基础年金得到了认可，但薪酬比例部分全由丈夫领取。因此，根据2004年的《年金改革相关法案》的规定，从2007年4月起，随丈夫加入国民年金的妻子一方，离婚时可要求将丈夫所得的厚生年金予以分割，妻子一方具有最多可以分得一半年金的资格。

二 阶段性地上调领取年金的年龄

目前，日本是人口老龄化最严重的发达国家，年金财政困难有增无减。为了缓解人口老龄化给社会带来的压力，日本逐渐推迟年金的领取年龄，采取弹性退休制，鼓励延长工作年限。根据有关法律的规定，日本人可以提前到60岁开始领取年金，也可以推迟到65岁之后70岁之前开始领取。如果提早领取，年金将打折给付；如果推迟领取，则增加领取金额以资奖励。作为基础年金的国民年金制度在建立之初就一律从65岁开始领取，厚生年金的领取年龄也将由60岁逐渐推迟到65岁。以日本企业男性员工为例，从2013年4月开始，领取厚生年金的年龄已提高到61岁，之后每3年提高1岁，到2025年将提高到65岁（见表2-1）。男性的推迟进程从2013年开始到2025年结束，女性则从2018年开始到2030年结束。这一改革将一定程度上减少年金财政压力。不久的将来，日本国民退休年龄和年金领取开始年龄甚至有可能进一步推延。根据日本企业的惯例，员工的退休年龄一般为60岁，这样会发生员工到60岁退休之后，在接下来的5年里可能没有任何收入来源的情况。因此，日本必然要在老年人就业、再就业方面采取相应政策措施，以避免这种情况的发生。大部分行业和领域的退休年龄都要逐渐延长到65岁。

表2-1 日本推迟领取厚生年金年龄进程表

资料来源：根据広田薰“改正高年齢者雇用安定法の解説と企業実務”日本能率協会総合研究所、2012、39頁资料整理。

日本年金制度的今后改革趋向是将退休年龄延长到70岁。因日本人的平均寿命不断在延长，加上大部分健康老年人有意愿继续工作，给延迟退休提供了更多的可能性。根据日本现行年金制度规定，加入国民年金的参保人，如果从20岁开始连续足额缴费至60岁，从65岁开始每月可领取年金65000日元，但因为参保人不能连续缴费等原因，目前实际领取年金的平均数约为50000日元，很难维持老年人的正常生活支出。

日本政府为了在充实社会保障的同时保持财政来源的稳定，进行了社会保障与税制的一体化改革。一体化改革的重点是将消费税税率上调，从而增加社会保障资金来源。因为消费税的税收较为稳定，不会被经济状况及人口结构变化轻易左右。即便经济不景气，无论对年轻人还是老年人，购买生活必需品依然是刚性需求。而且消费税的负担不会集中于劳动年龄人口等特定人群，给经济活动造成的负面影响比较小。日本自1989年4月1日引入消费税以来，一直采用单一税率。2012年，为充实社会保障财源，实现财政健全化目标，日本国会通过了社会保障与税制一体化改革法案，自2014年4月1日起将消费税标准税率从5%上调至8%。但在上调税率之前，须视日本宏观经济变化情况而定。为此，日本如期完成了消费税标准税率上调至8%的目标，但由于经济复苏迟缓，原定2015年10月1日上调标准税率至10%的目标，将延至2019年10月1日实现。这主要是由于政治和经济各方面原因，增税一再推迟。政府内部意见分歧，首相言论前后不一造成了不良影响，同时，政府没有对增税对私人消费的影响进行充分评估，消费者特别是低收入群体对增税持强烈的抵触心理，中小企业和地方经济受到打击等因素是未能如期改革的主要原因。

在少子老龄化日益严重的今天，少子化对策已经成为日本社会保障制度改革中的一项重要内容。日本社会保障中的年金制度基本上是现收现付、年轻人养老年人的制度，但是少子化导致年轻人减少，势必影响社会保障制度的可持续发展。作为少子化对策措施，2017年9月，日本提出了“育人革命”，将投入2万亿日元，计划到2020年实施免费幼儿教育，主要为了提高日本人的生育积极性。2017年11月，日本政府确定了2万亿日元规模政策包括的大致分配框架，根据分配方案，将拨给大学等免费高等教育8000亿日元；在免费幼儿教育及托育方面，拨给针对0～2岁儿童的教育机构100亿日元左右；拨给针对3～5岁儿童的教育机构8000亿日元左右。高等教育与0～2岁儿童的教育机构，免费对象限定在低收入家庭（年收入低于260万日元）。对于3～5岁儿童的幼儿园、托儿所，不管家庭年收入多少都实行免费。此外，还将拨款约3000亿日元用于建设托育所等，解决待机儿童问题。日本希望克服不断加剧的少子化问题，以此缓解年金财政负担。在确保财源的基础上，2017年日本社会保障制度模式出现了新的转换。截至目前，日本社会保障重视的是养老金、医疗、护理等与老年人密切相关的问题，而2017年日本在社会保障政策中进一步凸显了重视育儿、教育、雇佣等问题。2017年9月，首相安倍晋三提出，今后的社会保障将从“以老年人为中心”向“以各年龄层为对象”转变。这项工作如果能顺利实施并取得良好效果的话，将有助于改变日本低出生率的现状。

三 解决国民对年金制度的不信任是日本年金改革面临的主要课题

年金保费缴纳率的降低是由于人口的减少使人们对年金保险制度失去信心，担心自己老后不能领取与缴纳的保费相对应的年金，还因为近几年来日本发生的年金丑闻事件使民众对政府和现行制度产生了不满。日本的年金制度及管理非常复杂，各项制度的领取资格、年金待遇各不相同。有些时候投保人因工作调动等原因改变所加入的养老保险，就有可能在累计投保年限上发生统计差错，而导致不能领取应得的年金。不仅如此，厚生年金规定，按投保期间月平均标准工资计发年金，而共济年金是按退休前一年的平均工资计发年金，统计方式各不相同，这种复杂性容易引起发放年金的混乱。2017年9月，日本发生了10多万人被漏发年金的问题，进一步加重了人们对年金机构的不信任感。日本厚生劳动省近日公布，自1991年以来，日本年金机构累计漏发了105963人，共计598亿日元（约5.4亿美元）的年金，漏发人群主要是原公务人员的配偶。虽然日本年金机构之前也偶有漏发或多发年金的案例，但漏发近600亿日元年金的情况还属首次。其主要原因是日本年金制度的复杂性和管理上的漏洞。早在1991年，日本政府为补助低收入者实施了新的规定，只要一家之主缴纳厚生年金或是共济年金超过20年，如果家有未成年子女或妻子不到65岁，丈夫便可领取补助年金；当妻子年龄超过65岁，将停发丈夫的补助年金，同时妻子的年金账户将有每月6000～19000日元的补助入账，而此次正是这部分补助年金被年金机构漏发。在管理年金方面，日本于2010年成立了日本年金机构，取代了过去负责年金事务的社会保险厅。而且2015年日本厚生年金和共济年金合并为厚生年金，但业务手续并未及时统一，出现了管理共济年金的部门漏报数据、业务处理失误等问题。这些正是引发此次漏发年金的根源，这些问题使得国民难以恢复对年金制度的信任。另外，日本在发放遗族年金方面也存在一些问题。遗族年金指的是被保险人死亡时，在没有拖欠保费的前提下，其家属可以领取遗族厚生年金。家属包括被保险人所扶养的妻子、不满18岁的子孙、父母、祖父母等。截至2017年初，日本年金机构对已失去领取遗族年金资格（主要是丈夫去死之后再婚的人）的大约1000人发放了18亿日元的遗族年金。这也表明日本年金管理出现了又一个问题。这些问题在以严谨细致为傲的日本社会引发了巨大震动，有损人们对年金机构的信赖。