一 《横琴总体发展规划》的内涵分析

（一）“横琴开发计划”整体的历史演进过程

2005年12月粤澳合作联席会议确定，依据《泛珠三角横琴经济合作区的项目建议书》中提及的工作方向，将横琴地区发展以粤澳合作为主力。等到该年9月10日，时任国务院总理温家宝在前往横琴时再度要求说：“横琴的规划要与珠海整体规划相衔接，要规划好了再动，谋而后动，不可乱动，谋求最大的生态经济效益。”接着，2006年广东省通过了《横琴岛开发建设总体规划纲要》。2008年《珠三角纲要》中提出要将横琴规划建设成为推进粤港澳更加紧密合作新平台和新合作伙伴关系。同年广东省政府编制的《横琴总体发展规划》经易稿后于12月上报国务院。2009年8月，国务院正式批准实施《横琴总体发展规划》，将横琴建设成为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区，标榜科技创新为发展主轴，横琴新区的开发建设定调为国家发展战略，目的在于促进珠江口西岸地区产业升级。而后，国务院及有关部门结合《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》，又对《横琴总体发展规划》进行了修订。规划内容明确把横琴建设成为带动珠三角、服务港澳、率先发展的粤港澳紧密合作示范区。2011年国务院在《关于横琴开发有关政策的批复》中，同意横琴实行“比经济特区更加特殊的优惠政策”，新的政策包括：创新通关制度和措施，将横琴与澳门之间的口岸、横琴与内地之间的口岸设定为“一线”、“二线”，按照“一线”放宽、“二线”管住、人货分离、分类管理的原则实施分线管理；横琴实行比经济特区更为优惠的货物免税或保税、更优惠的企业所得税和个人所得税等税收政策。

开发横琴的目的，是为了深化粤港澳三地的合作关系。从大陆经济区域的发展历程来看，早期的区域发展规划多设置在沿海区域。近年来，随着东西部经济差距逐渐加大，各种特殊政策纷纷出炉，西部大开发战略与各项区域发展总体战略，都是为了均衡东西部经济差距的手段。

“横琴开发区”并不只是为了振兴东西部产业所设计的开发计划。从经济多元化的角度来看，开发“横琴新区”是为了扭转澳门经济一向以博彩业为主的单一经济产业形态，透过“比特区更特区”的优惠政策提升澳门经济产业升级。另一方面，从法治的观点来看，借由澳门大学横琴校区的区域隔离式管理与粤澳合作，逐步把横琴建设成为“一国两制”下的粤港澳合作新模式。

（二）“横琴开发计划”的范围界定

横琴岛全岛面积106.46平方公里，超逾澳门现有面积三倍，接近珠海市全境的十分之一。“横琴新区”的开发是由广东省及澳门特别行政区为共同推动粤澳合作多元发展所规划出的开发计划，并落实“一国两制”的指导方针。“横琴开发”计划的特点是为了打造粤澳两地一个新的经济区域，并深化粤澳两地新的合作模式，使两地的资源优势能予以互补，这在2011年3月6日签署的《粤澳合作框架协议》中都有明文的规范。横琴新区原先的开发，并非将整座横琴岛交给粤澳来共同开发与合作。不过综观整个合作框架，基本上还是归由珠海为主导。目前根据规划的范围，横琴岛只有近5平方公里的土地是计划作为粤澳合作的项目，不包括澳门大学新校区面积1.09平方公里。

换言之，所谓粤澳合作项目的地区，目前就是以此5平方公里作为主轴，但其他部分，未来并非全然不会进行合作。例如目前正在扩建的“世界旅游中心区”，尚未涵盖在粤澳合作项目地区之内，由于这对澳门方面未来发展将是非常重要的一块，因而澳门方面也希望能够将“世界旅游中心区”与澳门的旅游博彩业，进行整体性的规划。

相当值得一提的是，澳门大学横琴校区是一个研究“地在中国大陆、却采用澳门特区政府法律来治理”的特案。但是有无损及大陆应有的管辖权，北京早在2009年6月27日全国人民代表大会常务委员会中就预作准备，当时会议特别决议：正式授权澳门特别行政区政府依照澳门特别行政区法律对澳门大学横琴校区实施管辖。而且在今后的规划中，澳门大学横琴新校区与横琴岛的其他区域，将实行封闭式与隔离式的管理。所谓隔离式的管理，也就是说澳门居民均可自由出入澳大横琴校区，而横琴岛其他地区居民如果想要进入澳大横琴校区，仍然需要经过边检程序。

从以上分析来看，我们可以从两个角度来区分横琴新区的范围。首先，从行政治理权来区分，可分为：（1）由澳门特区政府管理的澳门大学横琴校区；（2）由珠海治理的“横琴开发新区”，其中包括“粤澳合作区域”（当然不含澳门大学横琴校区）。其次，从使用目的的角度来区分，横琴新区大略可以分为：（1）粤澳合作项目地区，约有5平方公里土地，其中包含中医药科学园区；（2）澳门大学（澳门大学横琴校区专门交给澳门特区政府管理，使用并实施澳门法律）; （3）横琴开发新区的其他部分，包含世界旅游中心、长隆国际海洋度假区等。

而从治理的主体来说，澳门大学横琴校区是以澳门特区政府为治理的主体；其他地区则是以珠海市为治理的主体，但将建立起一套“比特区更特区”的制度，并将澳门作为优先的合作对象，共同促进珠海及澳门的经济发展。故本文必须先针对横琴新区的范围及其治理的主体做一严谨的界定，才能针对横琴新区的发展做一明确的分析。

（三）横琴开发计划整体的发展现况

至于横琴开发计划整体的发展现况，也可分两个部分来说明：第一个部分是行政管理的项目，除了朝向“比特区更为特区”的目标努力之外，目前横琴进行体制下的“机制创新”包括：在中国大陆率先实施“分线管理”通关制度：颁布第一个趋同港澳的商事登记管理办法；在横琴新区成立大陆首个整合纪检、监察、审计等相关职能的新机构——横琴新区廉政办公室。

第二部分是经济发展的项目，整个《横琴总体发展规划》将横琴岛分为“三片十区”。目前横琴新区建设中以澳门大学横琴校区的发展最快，其次为长隆旅游中心，再者则为中医药科学园区，其他发展项目在本文撰写之时都尚在规划及建设当中。谨将横琴岛整个开发的经济项目以较简单的归类，整理成五个区块来分析说明：

1．中医药园区

中医药园区是《粤澳合作框架协议》下的首要合作项目。中医药园区规划土地用地为0.5平方公里，中医药科技产业园筹备办公室直接隶属澳门特区政府，职责包括订立一般指引及操作措施，促进中医药科技产业园的设立；协调参与设立中医药科技产业园的机构；推动致力中医药创新的工业、服务企业、高等教育和研究机构的互动。

不过，设置中医药科技产业虽让澳门在这一领域的发展充满憧憬，但澳门中医药制药所带来的值得关注的问题却是后续的食品乃至于保健品安全。这个安排的来源，就是当初为了使横琴中医药发展能吸引投资，固然在这个区域放宽了投资的限制，譬如说税务优惠政策等，但是为了更进一步吸引投资人，也将“药品检验”的权限放宽给广东省政府的药品管理机构来处理。这样一来，虽然可以让药品出厂上市的效率加速而带来更多利润，但也带来了食品安全卫生的隐忧。中医药园区未来所有的产品将按照国际标准来检测，原因在于大陆的“药品检验”标准与澳门有所不同。因此，设立中医药科技产业园筹备办公室，在粤澳合作范畴内，负责组织、协调及监督广东省横琴中医药科技产业园。

2．文化创意产业区

横琴新区的文化创意产业，是下一个粤澳横琴合作项目的讨论范畴。目前部分澳门中小企业希望参与横琴新区文化创意产业的发展，但横琴新区的首要规划，却以大企业为第一考量对象。横琴希冀以大带小的模式，让大企业能带动中小企业共同发展。

文化创意产业无疑是加快产业结构调整、升级，转变发展方式的不二选择。400多年来，作为中西文化交流的口岸，澳门在中葡文化的交汇中形成独特的中西文化历史和丰厚的文化遗产，这是澳门发展文化创意产业非常丰厚的矿脉。2005年，澳门历史城区被列入联合国《世界文化遗产名录》，成为中国第三十一处世界遗产，表明世界对澳门文化的认同与肯定。前文已经提到，文化资源是城市遗产和价值的基础，澳门文化遗产是澳门发展不可多得的资源，中西文化交融中，澳门形成多元共存发展形式。特别是2012年来澳访问的世界各地游客已达2800多万人次，这一切都为澳门发展成为“创意城市”奠定了非常坚实的基础。正因为文化创意产业关键是“文化”和“创意”，因此文化创意思维更应在具有文化遗产的澳门来积极发展与推动。以澳门历史城区为代表的澳门文化，其独特性、开放性、多样性是激发创意灵感最好的媒体，也为艺术家、设计师提供了灵感和想象的源泉。发展文化创意产业，能实现产业创新，扬长避短，从根本上提高澳门经济竞争力。

但是，尽管澳门具有如此优异的历史与文化条件，想跨入横琴新区去发展文化创意产业的创业，仍旧有难以跨越的障碍。当然，澳门中小企业考量投资的重点，是横琴的减税方案及市场考量，另一项则是时间的成本，但这并不在横琴新区当局希望大企业进驻的规划之列，因而双方的交集的确不多。加上近年来澳门虽然积极发展文化创意产业，从诸多面向来看，澳门的文创虽有独特性，却也囿于人力资源的问题，这是它的另一项隐忧。

3．澳门大学横琴校区

澳门大学横琴校区占地只有1.09平方公里，已是它原来校区的20倍大。其未来的发展，是规划以综合性的学术及技术研究为方向，并为了配合澳门多元产业发展，将结合澳门产业发展为其趋势。在招生方面，澳门大学横琴校区以招收本地学生为主，这是为了留住澳门优秀人才，以遏止澳门学生外流问题。但外地包括来自大陆的学生会逐步扩展到学生总数的25%。估计将有1万名学生和教职员工规模，65万册书籍，300个实验室，在2013年9月开始陆续搬到新校区。

除了招生问题之外，新校区是受澳门法律而不是内地法律管辖，而且学生与教职员工进入校区，是通过地下隧道自由进出，不需接受通常的出入境检查。这当然是由于澳门获国务院授权对“横琴校区”进行治理，澳门大学今后在管理上或管辖权上，将采用特区法律的规范，如有犯罪事件发生，澳门特区的法律将被适用，并由澳门法院来裁决。

4．世界旅游休闲中心

在《横琴总体发展规划》里，框架协议就明确了建设以澳门世界旅游休闲中心为龙头、珠海国际商务休闲旅游度假区则提供观光复合式的旅游模式。但从相关文献资料来看，横琴新区休闲旅游产业仍为珠海所主导。《横琴总体发展规划》并未规范主导型产业，只规范合作的定位。产业协同发展部分，指出了粤澳合作的主要产业分别是旅游、会展、中医药产业、文化创意、金融，以及促进中小企业发展、创造营商环境作为配套。然而，横琴旅游休闲产业发展的最大问题是横琴旅游这块庞大的市场尚未与澳门连结，从种种迹象来看，澳门与珠海联手打造休闲旅游产业是一个重要目标，粤港合作也是在计划之列。

就区域经济发展的角度来看，两个不同的地域共同携手合作打造“区域”愿景势必会牵涉到主导权的问题与位阶的问题。目前“粤澳合作框架”尚未谈到休闲旅游产业这一块，但是就澳门要建设“世界旅游休闲中心”的观点来看，澳门须结合横琴就交通、通关、科技资讯等各项才能解决旅游内涵接轨的问题。

5．粤澳横琴合作项目

《横琴总体发展规划》涉及土地面积达106.46平方公里，而粤澳合作项目则仅有面积约5平方公里。整体来说，《横琴总体发展规划》是横琴新区发展的总体方向；《粤澳合作框架协议》则是澳门与广东的合作框架。简言之，除澳门大学横琴校区外，其余皆由广东及珠海来规划。

《粤澳合作框架协议》的目的是为了促进澳门“经济适度多元发展”。众所周知，除博彩业外，澳门经济实体多是中小企业甚至是微小企业。这几年，也有一些资本雄厚，动辄就投资过百亿元的大型企业成立，但横琴新区的合作项目早已排除博彩业进驻。粤澳横琴合作项目尚在协议之中，“横琴产业准入及优惠目录”也在2013年2月正式公布，目前除了中医药科学园区，其他的合作项目都还相当模糊。