四 推动澳门企业参与横琴开发的政策思考

为了推动澳门企业参与横琴新区开发，促进澳门经济适度多元发展，当前应重视以下几方面的政策推进：

第一，特区政府应以澳门投资公司为战略工具，加大对中小企业的政策扶持。

横琴开发及横琴粤澳合作产业园的建设，对澳门经济适度多元化、澳门中小企业的发展乃至对澳门居民的生活，影响深远，意义重大。澳门特区政府有必要根据形势的发展，在政策制定、城市交通发展规划等各方面作出相应的战略部署和政策调整。当前的关键有两点：

其一，以澳门投资公司为战略工具，带动澳门企业参与横琴粤澳合作产业园建设。2011年，澳门特区政府宣布筹组澳门投资发展股份有限公司（简称“澳门投资公司”）。该公司作为澳门方面参与建设、经营、管理横琴粤澳合作中医药科技产业园区的澳方公司，特区政府应在此基础上，根据横琴粤澳合作产业园建设的需要，制定澳门投资公司的长远发展规划，循序渐进，分阶段、有计划地扩大澳门投资公司的资本规模。现阶段，澳门有不少企业有兴趣参与横琴新区开发，但是，澳门企业以中小企业为主体，如果由这些中小企业零散出击，难免分散实力、散乱无序，不利投资。因此，特区政府可以澳门投资公司为投资主体，在其辖下成立新的营运公司，并在澳门社会募集资金，在横琴粤澳合作产业园区寻找有利的项目发展，带动企业参与横琴开发。当然，前提条件，应预先制订管理制度和机制，制订严格的监管制度，包括行政运作、财务、政府财政支出的投放等。这种模式可最大限度地调动起澳门各方面参与横琴开发的积极性。

其二，加大对中小企业的扶持，带动澳门企业以各种形式参与横琴开发。特区政府自2003年以来，相继为中小企业推出了免息财务援助的“中小企业援助计划”、为中小企业提供银行信贷保证和支持的“中小企业信用保证计划”、“中小企业专项信用保证计划”等政策支持。特区政府应在此基础上，根据澳门中小企业的实际需要，进一步制定完善的金融财税扶持政策，建立长效的中小微企融资机制和多元化、多层次、多渠道的中小企业融资体系。特区政府应通过政策引导企业参与横琴开发，为推动澳门中小企业参与大型项目的配套服务制订相应的倾斜政策，强化和增加部门处理或协助本澳企业参与区域投资相关事务的责任和职能，包括引资推介、行政手续、税务、融资等。此外，特区政府在广泛动员澳门企业参与横琴开发的同时，要将最早收到的有关资讯，以更快捷、更透明的方式传递给澳门工商界和社会各界，并加强对企业的相关引导、培训。

第二，积极推动建立横琴粤澳合作产业园的协调机制。

考虑到横琴粤澳产业园建设的成功与否，对于落实《框架协议》中关于粤澳“合作开发”横琴的重要意义，建议园区的组织架构借鉴苏州工业园的发展模式，在园区的开发公司之上，设立粤澳合作协调机制，该机制包括三个层面：

第一层面是粤澳两地政府联合协调理事会，负责协调横琴粤澳产业园建设的重大问题，就横琴粤澳合作产业园的总体发展思路和发展定位、发展阶段与建设目标，以及政府的角色定位等重大问题展开协商讨论。

第二层面是珠澳双边协调委员会，就横琴粤澳合作产业园开发建设中的一系列具体问题，包括开发模式、土地发展规划、企业进入门槛等问题进行具体协商。

第三层面是粤澳合作产业园协调指导工作小组，负责澳门企业进入园区的具体协调、指导工作。

目前澳门企业进入横琴粤澳合作产业园的程序，是澳方企业需先向特区政府提交申请，再由特区政府向横琴推荐，由横琴新区管委会负责项目的规划、功能、用地和环保等。澳门企业指出，在申请上已受着粤方限制，澳门根本没有决定权，顶多是一个“收件者”或提供意见的角色。这并不符合《框架协议》精神。我们认为，澳方应尽快争取粤澳合作产业园的话语权，最少都应该有共同评审的权力，这才有利于园区的发展。

第三，适当降低横琴粤澳合作产业园的企业准入门槛。

根据《发展规划》和《框架协议》的指导思想，横琴粤澳合作产业园的制度安排，实质就是要解决横琴高标准的产业规划及企业进入门槛与澳门中小企业的实力之间存在的落差和矛盾，降低澳门企业进入的门槛，以保证澳门企业在横琴的发展空间。然而，从近月横琴新区公布的粤澳合作产业园的企业进入“门槛”来看，该标准仍然过高。澳门商界人士普遍认为这些条件过于苛刻，能够满足以上条件的澳门企业为数甚少。有评论认为，有关方面为横琴岛上的“粤澳合作产业园”设立如此高的入园门槛，实际作用可能就是会将澳门企业“拒之园外”。横琴方面实际上也了解进入门槛偏高，横琴新区交流合作局局长刘扬表示，澳门中小企较难独力参与横琴发展项目，建议组成联营体一同参与项目评审。我们认为，目前横琴对粤澳合作产业园区的进入标准，仍然偏离澳门企业的实际情况，不利于澳门企业参与横琴发展，也不利于推动澳门经济适度多元化，建议对此做进一步的调整。

第四，全面落实中央对横琴新区颁布的制度创新与政策措施。

2011年7月，国务院明确提出横琴要实行“比经济特区更加特殊”的优惠政策，并正式批复横琴开发有关的政策。其中，最大的“亮点”就是创新海关通关制度，实行“一线放宽，二线管住，人货分离，分类管理”的分线管理制度。2013年7月，海关总署出台《中华人民共和国海关对横琴新监管办法（试行）》，分别从通关、监管、征税、保税、企业管理等方面作了阐述和规定。相信新通关模式实施后，在实际运行中还将遇到不少具体问题需要进一步解决。这些都需要中央有关部门和海关总署进一步深入贯彻落实国家制定的相关政策规定，制定具体实施办法，落实好各项优惠政策，及时研究解决实际工作遇到的新情况新问题，进一步完善横琴新区的通关模式，为进入横琴的澳门企业创造良好的投资营商环境。

根据国务院横琴开发有关政策的批复，横琴将实施“比照港澳”的税收优惠政策，具体包括：15%的企业所得税；专为港澳居民的个人所得税优惠；特殊的关税政策；以及特殊的流转税政策。这些特殊税收政策，对进入横琴的澳门企业至关重要。然而据了解，截至目前，横琴的产业准入及优惠目录还未出台，企业仍难以享受到这些税收优惠政策。有进入横琴的企业反映，批复规定在横琴工作的香港、澳门居民涉及的个人所得税问题，暂由广东省政府按内地与港澳个人所得税负差额对港澳居民给予补贴，这对高端人才的进驻无疑有着极大的诱惑力。但直至现在具体的操作办法仍没有出台。目前，许多公司面临的普遍问题是如何为已引进的人才代扣代缴个税，因为港澳地区按年度由个人申报个税，而且有许多可以扣除的项目，而内地的税法规定按月由单位为员工代扣代缴，而且实行累进税率。有的公司引进的高端人才年薪百万元人民币以上，如果按照目前内地的税法规定，他们适用的个税的税率会很高，税负比较重。如果等政府补贴，不知要等到何时。这些具体问题，都需要及时得到解决。

作者简介：冯邦彦，暨南大学经济学院教授、博士生导师。

[责任编辑：刘泽生]

（本文原刊2014年第1期）