三 国有企业工资总额管控存在问题
（一）从管理体系上看，国有企业工资总额管理办法“政出多门”，人社部牵头作用发挥不到位，无法形成合力
目前，中央、地方不同政府部门对国有企业工资总额管理的办法存在多样化。比如，人社部门采用绩效工资管理办法、国资部门采用工资总额预算管理办法、上海市采用工资指导线方法等，其他中央主管部门或地方主管部门的方式方法更加多种多样。这些办法的管理思路、管控力度、管理水平等差异较大。多样化的管理办法使得政府部门对国有企业工资总额管理体系总体显得比较混乱，系统性不强，人社部作为牵头部门也没有发挥应有作用，国有企业工资总额管理无法有效形成合力。
工资总额课题组在课题调研中，山东省指出，目前国有企业工资总额管理自上而下普遍存在指导、监督和管理职能脱节的问题。人力资源和社会保障部门不参与管理工资，不掌握企业工资分配的实际情况，指导、监督就难免成为纸上谈兵、空对空；黑龙江省也指出，目前人力资源社会保障部门基本参与不到国资部门监管的国有企业工资分配中来，无法对国有企业工资分配实施有效监管；浙江省财政厅提出，国有企业监管部门不同，缺乏统一政策指导，部分国有企业工资管理比较规范，部分国有企业工资管理基本无人过问；江苏省、吉林省也存在类似问题。
（二）从管理办法上看，工效挂钩办法已经不能满足社会主义市场经济条件下国有企业发展的需要
1985年，国务院2号文规定国有企业实行工资总额与经济效益挂钩以来，已运行33年。工效挂钩办法在促进国有企业、国民经济和社会发展方面做出巨大贡献。但是，由于工效挂钩办法归根到底还是计划经济时代的产物，在我国社会主义市场经济体制不断完善、国有企业改革不断深化的今天，已经出现了一系列不相适应的问题，亟须进行调整。主要体现在以下几个方面。
一是工效挂钩形成的工资总额运行轨迹与企业要求稳定的工资增长机制不相匹配。企业经济效益增长具有周期性，企业工资增长具有相对刚性，两者运行轨迹并不完全相同，当两者同向运动时，工效挂钩的作用比较明显，当两者反向运动时，工效挂钩办法则很难发挥作用。二是“两低于”原则，使得企业职工很难共享经济发展成果。工效挂钩办法要求国有企业工资总额增长低于经济效益增长，职工平均工资增长低于劳动生产率增长。长期下来，职工工资总额占国民收入的比重逐年下降，职工不能完全共享经济发展成果。三是采取环比挂钩的方式不太合理。对经济效益好的企业，有“鞭打快牛”的效应，挂钩指标目标值越来越高，企业终有不堪重负的一天，当经济效益在高位运行的时候，工效之间就逐渐“挂”不动了；对于经济效益差的企业，挂钩指标目标值相对较低，工效挂钩办法有向低效益企业倾斜的趋势。四是工效挂钩办法单一，与经济效益指标挂钩不太合理。企业真正的支付要求和支付能力不仅与经济效益挂钩，而且还与企业劳动生产率挂钩；有些企业不但需要考虑其经济效益，也要考虑其社会效益；企业工资增长不仅受经济效益增长影响，还受物价等多种因素的影响，工效挂钩办法对此考虑不足。五是工效挂钩分档计提办法与企业实际激励方向脱节，在分档计提办法下，业绩越好，分档回报比率降低，但企业实际激励方向应是业绩越好，分档回报比率越高。六是工效挂钩办法无法适应企业千差万别的情况。全国国有企业数量多，情况复杂，采用工效挂钩一种办法很难适应千差万别的国有企业情况，工效挂钩缺乏灵活性也使得其很难适应不同时期企业的经营状况。七是工效挂钩办法管理滞后。工效挂钩办法一般是在下一年度才能确定上年度工资总额，缺乏时效性，对企业激励作用不明显。八是工效挂钩办法单一考虑企业内部经济效益指标，未考虑与外部行业、标杆企业等的经济效益比较情况，不利于企业市场化改革及积极参与市场竞争。
（三）从新探索的管理办法上看，国资委和各地试行的管理办法尚需进一步研究论证
国资委提出的工资总额预算管理办法、上海市提出的工资指导线管理办法、山东省提出的三项制度管理办法等，其实际作用和实施效果尚需在理论和实践中进一步进行研究和论证。
比如，国资委目前提出的工资总额预算管理办法，对工效挂钩办法进行了部分改进，取得了一定的成效。但是，工资总额预算管理办法在试点运行过程中，也逐渐暴露了一些问题，需要进行研究改进。一是对经济效益增长稳定的企业来说，其工资总额预算比较容易安排，预算调整幅度较小，预算结果和实际情况比较一致；但对于经济效益增长受国家宏观调控政策影响较大、受经济周期因素影响较大的企业来说，其工资总额预算很难安排，预算调整幅度较大，预算结果和实际情况差别很大，预算也就失去了意义。工资总额课题组调研中有些钢铁企业就提出，目前市场化国有企业面临的市场形势变化很大，预算很难科学预测市场发展。二是与工效挂钩相比，工资总额预算挂钩指标不够刚性，企业讨价还价的空间较大，人为因素明显增加。三是工资总额预算主要是工作流程，其进行的事前事中事后管理，管理工作量和管理难度较大。对于政府部门来说，事后控制是必要的，事前事中控制是否需要尚需进一步进行研究论证。四是工资总额预算的核心挂钩指标仍然类似工效挂钩的指标，工效挂钩中存在的一些问题，仍然没有真正得到有效解决。
对上海市提出的工资指导线办法、山东省提出的三项制度办法和河北省提出的工资集体协商办法等，在肯定其积极意义的同时，也需要在理论和实践中进一步研究论证。
（四）从管理内容上看，工资总额、合理薪金等的定义不清晰
现行《关于工资总额组成的规定》是由国家统计局在1990年发布的，一直沿用至今。随着国企改革的不断深入，人社部、财政部、税务总局、国家统计局等分别从工资管理、财务核算、税务缴纳、统计核算等不同出发点增加了有关国有企业工资总额的新规定，这些新规定在工资项目、福利费用、劳务派遣费用等各方面尚没有统一认定的规范标准，从而在实际执行中带来了很多问题和困惑，亟须进行统一和规范。
2008年以前，内资企业所得税工资税前扣除政策实行“计税工资”和“工效挂钩工资”两种标准并行的方式，外资企业实行据实扣除政策。2008年起，《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例取消了内外资企业工资薪金税前扣除政策的差异，放宽了工资薪金税前扣除的标准，规定“企业发生的合理的工资薪金支出，准予扣除”。调研中有的地方税务部门认为目前税法对于“合理工资薪金”的规定较为原则，不便于实际操作，尤其对于“工资薪金制度符合行业及地区水平”的原则也缺乏有效的数据依据和支撑。此外，按照税法规定，“工资薪金总额”不包括企业的职工福利费、职工教育经费、工会经费、社会保险费和住房公积金。但在政策执行过程中，部分企业税前扣除工资的范围不符合这些规定，如将应在福利费列支的补贴、补助等费用计入税前扣除，对已参加社会统筹的退休人员仍有工资项目支出，将劳务费用按临时用工计入税前扣除等情况。
（五）其他问题
工资总额其他问题主要包括：我国很多国有企业游离在监管体系之外、国有企业内部二次分配不够规范、国有企业工资总额内外收入监管体系不健全等问题。
1．我国很多国有企业游离在监管体系之外
目前，全国国有企业有11万多户，但实际上纳入国有企业工资总额监管的只有万余户，很多国有企业长期游离于政府部门管控体系外。尤其是在税务部门出台“合理薪金”可以在税前扣除的规定后，国有企业纳入工效挂钩管理的积极性进一步削弱，挂钩企业越来越少。
2．国有企业内部二次分配不够规范
主要体现在：一是经营者为了实现个人业绩，有企业业绩侵占职工工资总额的情况；二是企业内部中高层管理人员收入与普通职工尤其是一线职工工资分配差距太大；三是企业内部工资正常增长机制尚未科学建立，工资集体协商机制尚未到位；四是目前我国的工资指导线、劳动力市场工资指导价位、行业人工成本信息等制度体系科学性还不够，指导性、可参考性还不强，需要进一步优化提升等。
3．国有企业工资总额内外收入监管体系不健全
一是企业内部监管体系包括内部审计体系、内部职工代表大会制度、内部集体协商制度、内部薪酬专业委员会制度等尚不健全；二是企业外部监管体系包括外部审计体系、政府部门监管体系等也不够健全，都须在今后进一步完善。