第四节 日本参与中东地区治理的基本模式

日本地区治理模式具有明显的经济色彩。日本是经济大国，又是资源贫乏的国家。日本参与地区治理常与经济外交、人道主义救援、官方发展援助（ODA）等联系在一起，以维护本国的安全利益、经济利益，追求拓展政治影响力。其主要特点如下。

第一，在低级政治问题上开展地区治理。日本开展地区治理具有选择性。日本不是政治大国和军事大国，但十分热衷于拓展国际影响力，竭力谋求成为安理会常任理事国。日本目前对国际上的政治类、传统安全类热点问题仍缺乏参与解决的意愿、能力与资源。除朝核问题外，日本基本不在国际热点问题的解决方之列，但在经济和救灾等非传统安全方面，日本的地区作用较为活跃。如20世纪80年代拉美债务危机、1994～1995年墨西哥经济危机、1997年亚洲金融危机和2008年的国际金融危机等国际经济热点问题出现后，日本都积极利用自身的经济优势，向债务国和政局动荡的国家提供经济援助，仅1997年便向泰国提供了172亿美元的援助；2008年9月美国出现金融风暴后，日本再次成为第一个宣布向美国金融机构提供大规模援助的国家。日本利用经济手段提供援助的政策，旨在树立经济大国形象，博取国际舆论好评，进而谋求成为政治大国。

第二，重视同美国协调政策。作为美国在东亚最重要的盟国，日本在地区治理中十分重视配合美国的全球战略。例如，1990年海湾危机爆发后，日本的资助金额高达130亿美元，主要向以美国为首的多国部队、约旦、土耳其和埃及提供援助，成为名副其实的援助大国。2008年，在朝核、伊核、苏丹达尔富尔、缅甸、津巴布韦、格鲁吉亚等热点问题上，日本对美国亦步亦趋。2005年朝核危机恶化后，日本同美国一道对朝鲜采取经济制裁。2015年，日本首相安倍访问中东时，宣布为美国等西方国家打击“伊斯兰国”组织提供2亿美元的援助。

第三，注意协调外交部门与国防和情报部门。近年来，日本在开展地区治理时重视推动自卫队和情报部门发挥作用。“9·11”以来，日本即通过修宪使自卫队走出国门合法化。2003年伊拉克战争爆发后，日本又派出750名自卫队员前往伊拉克“维持秩序”; 2004年印度洋海啸发生后，日本自卫队以搜救为由，再次走出国门。日本政府在地区治理中动用自卫队的做法已引起东亚和东南亚国家的高度关注。

第四，面对热点问题迅速制定预案。为防止热点问题威胁到本国安全，日本政府常在矛盾激化之前制定相应预案。如2003年伊拉克战争爆发后，日本召开临时内阁会议，决定成立伊拉克问题对策本部，并通过了“关于国内恐怖事件发生的对应措施”，以防止热点地区矛盾尖锐化，危及自身。朝鲜2006年10月9日进行核试验后，日本也制定了类似预案。

安倍担任日本首相以来，日本参与中东地区治理的主要特点如下。

第一，推动安倍“地球仪外交”，扩大政治存在感。安倍担任首相以来，中东和非洲成为日本外交的“新边疆”，是安倍“地球仪外交”的重要组成部分，是所谓日本入常的“票仓”。2013年以来，安倍已经访问过十多个中东国家。2013年4～5月，安倍先后访问沙特、阿联酋和土耳其；8月，安倍访问吉布提、巴林、科威特和卡塔尔四国；2014年1月，安倍访问科特迪瓦、莫桑比克和埃塞俄比亚；2015年1月，安倍访问埃及、约旦、以色列和巴勒斯坦。安倍对中东和非洲的一系列访问旨在扩大日本在中东和非洲的影响力和存在感。

第二，以吉布提军事基地为据点，扩大军事影响力。日本的海洋战略长期以西太平洋为重点区域，防范中国的军事现代化以及朝鲜可能采取的军事行动。21世纪初以来，日本政府以参与国际维和、维护日本商船不受侵扰为由，向西印度洋拓展影响力。2008年索马里海盗猖獗，国际社会发起的反海盗联合行动为日本军事力量借船出海提供了“契机”，也为日本在吉布提部署二战后首个海外军事基地提供了机会。日本在吉布提的军事基地是美国、北约和日本反海盗与反恐合作的重要平台，也是日本与新兴大国争夺非洲市场的桥头堡，具有地缘政治和地缘经济的双重意义。

日本将反海盗视为拓展军事实力的“良机”，并依托中东和非洲平台宣示日本军事的存在感。2013年8月24日，日本首相安倍晋三对海湾巴林、科威特、卡塔尔三国及非洲之角吉布提进行国事访问。在吉布提访问期间，安倍视察了日本自卫队在该国的军事基地，并竭力宣扬自卫队在反海盗及维护地区稳定中的贡献，以凸显日本军事存在的重要性。2014财政年，日本向阿尔及利亚、吉布提、埃塞俄比亚、肯尼亚、摩洛哥、尼日利亚和南非7个非洲国家派遣自卫队，承担不同任务。在赢得参议院选举巩固执政基础后，安倍开始大力推动自卫队走出国门。2015年1月，日本防卫大臣中谷元视察日本在吉布提的军事基地，强调今后该基地的功能除反海盗外，还包括反恐。安倍宣布将继续奉行“积极和平主义”政策，承诺出资2亿美元支持国际社会打击“伊斯兰国”组织，同时向中东派出更多武官，这意味着未来日本在吉布提军事基地的主要任务恐将从反海盗向参与安全事务的多项功能转变。

第三，以承担国际责任为由，与美国协调立场。安倍政府强调，日本是世界大国，每年承担了约10%的联合国费用；官方发展援助也是日本承担国际责任的一部分，为包括中东国家在内的发展中国家加强国家治理提供了重要资金。日本在吉布提的军事基地深化了日美军事同盟的内涵，整合了日本国内安全机构的资源。吉布提的军事基地显示出美日军事同盟的战略协作在地域上得以广泛延伸，同时更凸显日本在军事同盟中的任务有所增进。日本前防卫大臣小野寺五典在其撰写的《修改自卫队法以直面新威胁》一文中，突出强调日本必须深化日美同盟合作和修改自卫队相关“约束性”法律的必要性和重要性（集体自卫权就是其中之一）。为积极迎合其军事战略演进，日本更是实施了国家安全决策机制的重大内部改革。2013年11月27日，日本参议院召开全体会议，自民党、公明党、民主党等通过法案，批准创建“国家安全保障会议”，使其成为日本外交和安全政策的“指挥部”。国家安全保障会议以首相、外相、防卫相和内阁官房长官“四大臣会议”为核心，首相亲自出任主席。此外，由国家公安委员长、国土交通相等阁僚参与的“九大臣会议”，以及首相根据需要召集相应阁僚参加的“紧急事态大臣会议”，与“国家安全保障会议”一道，成为影响未来日本安全战略制定的重要机构。更为重要的是，国家安全保障会议的组建标志着在首相官邸直接领导下的安全防卫体制业已形成，导致首相个人在日本军事发展、国家安全等相关问题上的权力不断膨胀。据此，联系日本在海外修建军事基地，“违宪”扩展军事存在等一系列举动，日本所谓的“积极和平主义”应引起足够重视。

尽管日本在吉布提的基地部署在短期内具有目标单一性和任务导向性，但中长期的战略目标仍不明确。日本防卫省白皮书《2012保卫日本》指出：“美日同盟是日本国防政策的支柱。”日本在吉布提的军事基地具有同中国争夺非洲大陆、锻炼日本自卫队远洋作战能力、增强日本军事大国意志、扩大日本自卫队与美国、西欧大国军事合作平台的地缘政治含义。

第四，以官方发展援助为抓手，扩大在中东的经济影响力。截至2014年，中国成为全球120多个国家的第一大贸易伙伴，在国际贸易体系中处于重要地位。中国是阿拉伯世界第二大贸易伙伴，是10个阿拉伯国家和伊朗的第一大贸易伙伴。自2009年以来，中国已经连续五年成为非洲第一大贸易伙伴，2013年中非双边贸易额达2102亿美元，而非洲与日本的贸易额仅300多亿美元。从经贸层面来看，中日在吉布提、非洲之角乃至整个非洲都存在一定的竞争关系。中国在吉布提的邻国埃塞俄比亚投资额达25亿美元；中国在南北苏丹投资额则超过了200亿美元。随着中国在中东和非洲之角的经济影响力不断提升，其在该地区的政治和军事影响力也在不断提高，引起日本的不安。2012年以来，中国承建埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴至吉布提港口的电气化铁路，总投资40亿美元，其中约70%由中国进出口银行提供优惠贷款，已于2016年建成通车。除中国外，近年来印度、巴西等也加强了与中东和非洲经贸合作，更增强了日本的紧迫感。

2013年，第五届非洲开发会议在日本横滨召开，50多个非洲国家和国际组织出席会议。安倍提出3.2万亿日元的对非援助，其中包括1.4万亿日元的政府开发援助。若按5年平均计算，每年日本政府给予非洲的政府开发援助将达28亿美元，远远超出现有的日本对非援助水平。2014年，日本首相安倍率领丰田等30余位日本大企业总裁访问科特迪瓦、莫桑比克和埃塞俄比亚三国；2014年日本《外交蓝皮书》进一步提出了中东和非洲在日本对外战略中的地位，强调在进口来源、投资基地、消费市场等方面，非洲拥有巨大潜力，有助于日本经济恢复活力。

日本参与中东事务，既具有维持其在中东和非洲能源与贸易利益的地缘经济意义，又有地缘政治意义。日本在吉布提的军事基地出发点是反海盗。在维护海外经济利益过程中，日本船东协会是日本在吉布提部署军事基地的重要国内游说集团，是日本部署军事基地、反海盗、提供护航任务的最大推动力量。

第五，拓展首相权力，健全危机管理机制。二战后日本形成的政治文化传统一般奉“不出头”为美德，排斥独断型的政治领袖和决策主体，注重协调和自下而上的决策模式。这实际上扩大了内阁权限而限制了首相权限，日本《内阁法》和《国家政府组织法》使首相的权限在某种程度上类似于其他部门的总管职位，重要信息和情报通常不会在第一时间送达首相办公室。职能部门垄断信息，造成日本参与中东事务比美国和其他大国显得缓慢。但自2001年后，日本首相以“有事立法”为依据，试图增强首相在热点问题出现后的决策能力。显然，日本立法与行政部门之间的博弈，正在强化首相在地区治理中的主导作用。

日本在应对国内突发事件和灾难问题方面，已有一套成熟完备的危机管理体系。但在地区治理方面，日本的应急机制仍有欠缺，这与日本将国内经济与周边安全放在首位不无关系。首先，前首相福田提出的国家安全委员会制度，因日本国内政治动荡而搁浅；目前内阁官房长官、外相和防卫相之间试图加强协商，履行国家安全委员会的职能，但在地区治理中尚很难及时整合各部门资源。从类别上看，日本的地区治理主要集中在经济和环境外交，而不是政治和安全外交；从地域上看，日本参与地区治理主要集中在亚太地区，如朝核危机和东南亚问题，对中东、高加索和非洲等热点问题参与度仍较有限；从手段上看，日本的地区治理主要表现为经济援助和在政治上协同美国立场。由于日本常以一种居高临下的心态提供援助，并将开展地区治理作为提高其政治大国地位、成为安理会常任理事国的工具，利益驱动色彩明显，缺乏平等意识和向热点地区提供公共物品的主动性，因此其中东治理模式具有局限性。

其次，日本参与中东地区治理缺乏联合国安理会、金砖国家领导人峰会等多边平台，加上日本长期忽视对中东的双边和多边外交，其参与中东地区治理广度和深度远不及美、欧、俄、中。

再次，日本参与中东地区治理受美日同盟的结构性影响，日本在中东事务中始终不能形成独立的一极，而是在战略和政策上依附美国，甚至盲目依附美国，影响了其参与中东地区治理的能力建设。在叙利亚危机问题、伊朗核问题、打击“伊斯兰国”组织等中东热点问题上，日本不顾国家的现实利益，与美国亦步亦趋，站在叙利亚政府、俄罗斯和伊朗的对立面，损害了日本的中立立场，也影响了日本在中东地区治理中的回旋余地。

最后，日本在反对伊斯兰极端主义势力过程中常常“引火烧身”，留下败笔。安倍在埃及访问时宣称要和西方大国一起，高调反恐。2015年1月安倍访问中东时，甚至提出将出资2亿美元用于打击“伊斯兰国”组织，结果引火烧身，日本的两名记者随后遭绑架，“伊斯兰国”组织要求日本提供2亿美元的赎金，并最终导致人质被害。