第一节 美国参与中东地区治理的基本模式

美国代表的是世界霸权国的地区治理模式。作为现行国际体系的主导者、支配者和控制者，美国在处理热点问题上具有以下特点：第一，以巩固美国的领导地位为基础。当热点问题出现时，美国几乎总是率先发出倡议，影响英国、欧盟、俄罗斯、中国、联合国、北约和其他国际组织，说服其与美国的立场和政策保持一致，彰显国际体系的领导者地位。2015年美国《国家军事战略报告》强调，在维持全球军事领导权的基础上，进一步维护美国在国际上的道义领导权（Ethical Leadership）；该报告重申在21世纪，美国将继续领导世界。“问题不是美国要不要领导未来，而是如何领导未来。在当今相互依存的世界，没有什么全球性问题的解决能够离开美国，当然很多问题光依靠美国一家也难以解决。美国的领导地位对于鼓励国际社会采取集体行动和抓住战略机遇至关重要”。

第二，以西方盟国为依托。在开展中东地区治理时，美国常常寻求英、法、日、德和加拿大等盟国的配合，协调立场。例如，1973年石油危机爆发后，美国政府于1974年2月呼吁发达工业化国家召开石油进口国会议，并在会后成立了能源协调小组（ECG），共商应对能源危机的外交方案。冷战结束后，美国处理热点问题的安全合作载体主要是北约、美日联盟和美澳新联盟。1999年科索沃危机发生后，美国即发起“防务能力行动”（DCI）计划，启动新的“快速反应部队”；在阿富汗战争中，北约、日本、澳大利亚、韩国等都发挥了重要的协助作用；2011年，在发动利比亚战争中，英国、法国、意大利和土耳其等发挥了积极作用。

第三，以军事干预为重要手段。在热点问题上，美国政府一手借助外交和谈判，另一手借助政权更迭。若能在联合国安理会通过维和、制裁、政治解决或动武决议，美国就以联合国的名义行事，如1990年海湾危机、1991年海湾战争、2011年利比亚战争；当安理会出现意见分歧或安理会决议难以在短期内得以通过时，军事手段便成为美国地区治理的重要手段，如1999年的科索沃战争、2003年的伊拉克战争。在解决朝核与伊核问题上，政治谈判比军事手段风险更小、成本更低，因此，美国更倾向于选择多边谈判的形式。军事手段往往是美国眼中成本较高的选项，但当外交手段难以实现美国的战略目标时，军事手段就会上升为首要选择。美国凭借世界一流的指挥、控制、通信和情报技术，通过武力手段解决地区热点问题，是后冷战时期美国地区治理的重要表现形式。总的来看，美国在地区治理中表现出单边主义和多边主义相结合、政治手段与军事手段相结合、理想主义和实用主义相结合的特征。其具体采用何种手段取决于此手段的风险与成本，而不是道义或信条。

第四，以处理突发国际危机的专门机构为平台。为应对国际突发事件，美国于1947年成立了国家安全委员会，1949年该委员会被划为美国总统行政机构的一部分。国安会由总统任主席，成员包括副总统、国务卿、财政部长、国防部长和总统国家安全事务助理等。其中的紧急行动小组，专门负责具体热点问题的评估、跟踪、情报搜集和预案制定，是总统、国防部长、国务卿等确定地区治理政策的重要平台；国安会的执行委员会则是制订地区治理政策的核心机构。通过整合美国军事、情报和财政资源，美国总统便将突发安全事态纳入正常安全事务程序中。

第五，以大众传媒为辅助，影响国际热点问题的议题设置。美国政府凭借掌握国际传媒导向和话语权的优势，经常通过引导国内媒体对美国关注问题的报道来影响国际舆论，选定热点话题，为美国政府开展地区治理提供舆论支持。例如，美国主流媒体对“俄罗斯入侵格鲁吉亚”的报道，使2008年9月南奥塞梯问题成为美国开展地区安全治理的主要对象，提升了议题塑造能力。2010年底“阿拉伯革命”的爆发与蔓延，与美国传统媒体和新媒体的推波助澜存在重要关联。

第六，以反美国家为治理对象。美国的地区治理大都把反美国家列为打击对象，分别以防扩散和防人道主义灾难为口实，对反美国家进行打压。前者如对伊拉克、朝核与伊核等问题的干预；后者如对缅甸、苏丹、津巴布韦等问题的干预。自20世纪90年代开始，美国在中东的军事基地部署以海合会和土耳其等美国在中东的盟友为主，其中东军事联盟体系所要防范的对象是所谓的“激进联盟”（“抵抗联盟”），包括伊朗、叙利亚、阿富汗塔利班政权、真主党和哈马斯等，特别是伊朗、叙利亚和塔利班控制下的阿富汗曾经被视为“支持恐怖主义国家”。

第七，以快速反应为表现特征。依靠大数据，美国在情报搜集和处理、信息筛选等方面的能力和水平均居于世界领先位置，又在几乎所有潜在热点地区拥有驻军，对热点问题的反应速度也超过其他国家和地区，一般为1～10天。在中美洲等地区，美国的反应时间只有1～5天。美国对热点地区做出快速反应，一是因为它应对各种突发事件的机制较为完善，二是凭借它在热点问题出现后能够迅速占领舆论阵地。

美国参与中东地区治理尽管比较成熟，但也存在缺陷。从主观上看，美国与当事方缺乏平等对话的态度和必要的沟通能力，也缺乏倾听当事方意见的耐心，常会表现出美国人特有的情绪化与傲慢，往往忽视了对象国政府的感受。从客观上看，由于美国自视对世界和平肩负使命，在后冷战时期几乎参与了世界上所有的地区治理，其关切点遍布东亚、东南亚、中东、高加索、加勒比、南美、非洲等发展中国家，而随着美国经济状况的恶化和动辄滥用武力，其干预战线拉得过长，地区治理缺乏重点，已经力不从心，不得不频频要求盟友、新兴大国和联合国在处理热点问题方面发挥积极作用。美国中东地区治理正出现回归多边主义的趋向。

奥巴马执政后，美国更倾向于利用外交和政治手段达到目标，体现出“软制衡”，即在减少对中东资源投入的情况下，通过优化组合和多边主义继续维持美国在中东的领导地位。执政八年里，奥巴马主导的中东地区治理凸显战略性模糊、廉价领导权和灵活性反应等特点，在中东地区治理中奉行“以柔克刚”政策，试图在美国整体实力下降的情况下以最小代价维持美国的主导权，凸显奥巴马版本的“韬光养晦”战略：以叙利亚危机和伊朗核问题为主要关注点，外交手段优先于军事手段，多边主义优先于单边主义，妥协守成优先于战略盲动。

第一，军事上“攻而不入”。美国在伊拉克战争后长达十年的艰难处境已经成为一种“综合征”，使奥巴马政府酝酿是否发动针对中东伊斯兰国家的另一场战争时十分谨慎，更希望欧洲和中东盟国冲锋在前。由于叙利亚反对派至今鱼龙混杂，内部尚未形成强大合力，难以推翻巴沙尔政权，所以美国只能和盟国一道空袭极端组织“伊斯兰国”，并为伊拉克政府、库尔德武装和叙利亚反对派提供训练和武器装备，同时派出数量有限的特种兵，始终不愿派出大规模的地面部队。

第二，外交上追求“廉价领导权”。为积极应对叙利亚危机，美国通过七国集团领导人峰会、二十国集团领导人峰会、“叙利亚之友”国际大会、打击“伊斯兰国”组织的马德里会议等，积极鼓励英国、法国、土耳其、海合会成员国等提供政治支持。中俄在安理会五次行使否决权，使美国借联合国之名推行政权更迭之实的做法难以实现，巴沙尔政府在伊朗和俄罗斯的支持下取得了阶段性胜利，美国转而选择外交手段，包括邀请伊朗参加2015年10月的维也纳会议。

第三，反恐领域执行特殊行动。“伊斯兰国”组织跨境盘踞在伊拉克安巴尔省、摩苏尔和叙利亚拉卡地区；“胜利阵线”在叙利亚活动猖獗并与当地组织勾结，使伊拉克和叙利亚沦为国际恐怖主义的大本营；埃及、阿尔及利亚、索马里、利比亚等也面临严重的恐怖袭击问题，使奥巴马政府不得不积极应对激进主义和恐怖主义势力抬头的挑战，包括2013年10月5日在利比亚首都的黎波里采取军事行动，抓获了“基地”组织高级头目阿纳斯·利比（Anas al-Liby）；美国海豹突击队同时期还对恐怖组织索马里青年党发动突袭，打击“基地”组织在东非的分支机构。2016年10月，美国支持伊拉克阿巴迪政府和库尔德武装围攻“伊斯兰国”组织在摩苏尔的据点。

第四，对外援助上等待“尘埃落定”。奥巴马连任以来，美国的援助承诺尚未全面兑现。也门、伊拉克、叙利亚、黎巴嫩等国则面临严峻的暴力恐怖袭击风险，投资环境恶化。特别是叙利亚危机爆发至今已造成约25万人死亡，约1300万人沦为难民，已造成极为严重的人道主义灾难，但美国迄今未提供大规模人道主义经济援助。奥巴马不得不敦促海湾国家和欧盟等承担更多援助责任，如石油输出国组织承诺将出资20亿美元，用于支持转型阿拉伯国家的私营企业发展；转型阿拉伯国家期待已久的中东版“马歇尔计划”迟迟没有到来。

第五，在公共外交中依托“非政府组织”。近年来，美国对国际开发署（USAID）和国务院民主、人权和劳工局中东项目处的资助额大幅增加，美国民主基金会的中东项目经费也翻了一番。美国国务院与美国国际开发署利用非政府组织、高校、研究机构和咨询公司等，积极推进在中东的公民社会建设项目，借以向中东阿拉伯国家社会渗透，试图通过教育、医疗、媒体、宗教、环保等非政府组织力量，改造转型阿拉伯国家与社会，培育亲美、亲西方世俗力量。美国在约旦等国实施“教育发展”计划，扩展技术和教育思想传播，并鼓励卡内基、布鲁金斯、乔治敦大学、华盛顿大学、康奈尔大学、密苏里大学等智库和名校在中东设立分校，更直接地传播西方民主价值观。美国在中东的民主拓展战略常常借助公共外交，但“促进民主”已经变成奥巴马政府追求的一种“希望”而非短期内争取实现的目标。特朗普担任总统以来，美国更加注重依靠军事硬实力参与对中东的安全治理。