第二节 中国扶贫实践的历史演变

在讨论中国扶贫政策历史演变时，笔者暂且把政府和社会对困难群体的帮扶都视为广义的扶贫。如此，中国的扶贫历史可追溯到古代，积累了丰富的经验，可为我们今天制定扶贫政策提供有价值的参考。为此，本节对中国从古代以来广义的扶贫实践进行回顾。

一 中国古代的福利救济

中国自古以来就有着丰富的灾害救济和福利救济的政策和实践。中国古代的福利救济可以分为非灾害时期的正常福利救济和灾害时期的临时救济。

《周礼·地官司徒》就记载了早在先秦时期中国最早的社会福利政策——“保息”。所谓“保息”，是指“以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”。这包含对于幼儿、老人、贫穷者的救济政策，是后代福利救济的起点。

中国古代的福利救济之丰富首先体现在内容上的全面性，涵盖人的生老病死。

关于生，宋代有雇人乳养弃婴的规定。让孤贫的小儿进入小学免费就读，官为制衣。

关于老，汉代的福利救济包括济养高龄老人、赏赐粟帛钱酒等，并免除八十岁及以上老人的人头税、九十岁老人之家的戍卒之役，以便子孙在家侍养老人，还对鳏寡孤独者定期赏赐衣食。南北朝时期孝文帝立“三长制”，即邻长、里长、党长，负责福利工作：“孤独癃老、笃疾、贫穷不能自存者，三长内迭养食之。”福利制度比较完善的唐代，规定“无近亲”的老人可“外取白丁”，即雇人专门照顾。

关于病，春秋战国时期就设有问病为职责的掌病官。“人有病，掌病以上令（奉君令）问之。九十以上日一问，八十以上二日一问，七十以上三日一问。”“众庶，五日一问。”“疾甚者以告”，即对于病得特别严重的，还要报告给君主。唐代首创收救“在路有疾患者”的制度。唐令规定：“如在路有疾患不能自救者，当界官司收付村坊安养，仍加医疗，并勘问所由，具注贯属，患损之日，移送前所。”还设置养病坊，收养京城乞儿。元代有“惠民药局”，给贫苦者提供医疗上的优惠服务。

关于死，宋代设立漏泽园，由寺僧安葬贫者或无主死尸。元代也有给孤寡死者棺木钱以助收葬的相关规定。清代对在旅途中去世的流浪汉，“通令报官掩埋，官给棺木”。

除了政府的福利救济，中国古代的民间也承担着重要的福利救济职能。佛教寺庙就承担着救济贫苦的职能。唐代佛教寺院为救济贫病之人设“悲田养病坊”，宋代听寺观收养孤儿为童行（预备当和尚的养童）。还有兴起于清初民间的济贫组织普济院，其资金来源于私人捐助。

到了清朝，更有西方传教士举办的新式救济。17世纪，天主教多明我会在闽东开设了多处麻疯病院，收容和照顾要被活埋的麻疯病人。对于弃婴，尤其是女婴，清初由教会支付微薄报酬给一些讲授教理者，请他们专门到城乡各地巡视、察看。如果发现有弃婴，他们给那些仍然存活者施洗并将其抱回，或送至地方官府办理的育婴机构，或给天主教家庭抚养。到了晚清，教会兴办了大量的育婴堂、孤儿院，慈幼活动规模比之前更大。除此之外，还有赈济、赈贷、施粥、招商、工赈、劝分等灾害时期的救济。

二 民国时期的扶贫

民国时期，由于连年的战争和频繁的灾荒，出现了大量难民、灾民、孤儿、失业者等。这个时期的扶贫政策同样表现为扶贫救济，但所不同的是扶贫救济进入制度化阶段，成为政府的一项重要活动。1912年8月北洋政府颁布了《内务部官制》，规定民治司负责灾荒抚恤、慈善团体管理等事项。1928年，社会救济常设机关改为内政部民政司。1930年1月，南京国民政府成立政务委员会负责处理因自然灾害和战争造成的灾民、难民。与此同时，1930年国民政府颁布了中国首部《救灾准备金法》。至此，民国社会救济行政初步建立起以总统为核心的中央一级专职救济机构，明确了救济工作为一项重要的政府行为。民国政府对灾民、难民、失业者、鳏寡孤独及残疾者等实行全方面的救济，包括实物救济、现金救济、医疗救济、住宅救济、职业介绍等。

据统计，1912～1948年间，中国总计16698个县次受灾，平均每年有1/4的土地处于天灾的蹂躏之下，对百姓造成极大的影响。民国政府对灾民的救济除了沿袭传统救济方式，为灾民赈谷、赈银、赈粥外，还采取了一些非急赈类的灾后恢复性措施，有工赈、发行赈灾公债等。工赈，即以工代赈，让灾民通过参与疏浚河道、修筑公路等基础设施的建设而获得相应的救济。1931年末，国民政府救济水灾委员会成立工赈处，负责各个地方工赈项目的管理，如1938年黄河决堤后，河南黄河防范工赈委员会组织灾民修筑新堤316公里。

随着近代工业的发展和工人队伍的壮大，政府逐渐对失业者给予重视。1923年北洋政府农商部公布《暂行工厂通则》，南京政府于1929年12月30日公布《工厂法》，并制订“工人失业救济方案”。对于失业者的救济，除了直接发放现金、食物、衣服、药品等，还有一系列积极的救济措施，主要有三种。一是职业培训与介绍。南京政府成立后，1931年实业部制定《职业介绍所暂行办法》，规定由政府主办职业介绍所，为失业工人提供职业介绍、就业登记、就业指导业务。抗战爆发后，赈济委员会于1941年根据各地难民情形，分别设立难民职业介绍所。二是小本借贷。北洋政府设立贫民借贷处为城市资本有限的工商业者和农村贫民提供贷款资金。南京国民政府成立后，贫民贷款处发展为“小本借贷处”，规定凡贫困无资营业或经营农事之男女，符合条件者均可向贷款所申请贷款，贷款数额以5～20元为限。三是举办民生工厂。1931年实业部制定《县市设立民生工厂办法》，规定在县市多设民生工厂。这些民生工厂不以营利为目的，旨在为失业者提供就业机会并发展贫民的谋生技能。

对于特殊儿童的救济，民国政府设立育婴所、孤儿所、教养院等救济不幸儿童。被遗弃的婴儿、孤儿及流浪儿童，分别由育婴所、孤儿所和儿童教养所负责收养，并对他们进行基本的文化和技能培训。民国时期连年战争，因战乱流离失所的难童数量大，故1938年6月，赈济委员会公布《难童救济实施办法大纲》，规定成立难童收养所，并在衣食有保障的基础上开始重“教”，给予学龄儿童小学教育，并在毕业后准予补助升学或送至工艺社学习工艺。

对于老人和残疾人，民国以后，安老恤残设施的设立趋于制度化。表现之一是救济院将残废所、养老所与其他救济设施区分开来，管理更趋规范和科学。表现之二是救济设施的设立更具有普遍性，并以法律形式做出强制性要求，各省市县必须设立，各乡镇亦得斟酌情形设立。养老所除了保障老人的衣食住行外，更注重他们的身心健康，设立工作室、游戏场、教室等，并教授老人简单的工艺。残废所在此基础上施以残疾人文化教育和职业教育。

民国时期是新旧社会的转型时期。受西方近代慈善理念影响，民国时期除了官方的救济扶贫之外，民间还出现了大量的新式慈善救济团体。这些慈善团体是民国社会救济的重要力量。1930年内政部对全国慈善设施做过一次调查。在被调查的18个省、566个县中，慈善团体兴办的救济设施有1621个。具有代表性的慈善团体有：1912年10月成立的以“辅助陆海军战时后方卫生勤务”，并“分任赈灾、施疗及其他救护事宜”为职责和任务的中国红十字会总会; 1922年10月世界红十字会中华总分会成立，以救济灾患为宗旨；1921年9月由中外人士联合组织成立的中国华洋义赈救灾总会，在防灾、兴修水利、复员救济和推进合作事业中有着重要贡献；还有由在沪国外热心公益人士1937年成立的为救济沪上难民的上海国际救济会。

政府为了鼓励社会慈善事业，颁布了《社会团体组织程序》（1927）、《赈款给奖章程》（1928）、《捐资兴办社会福利事业褒奖条例》（1929）等条例来保障宗教团体的慈善活动权利，实施监督与奖励。这些条例对于传教士慈善事业的发展无疑是不可缺少的。这些慈善团体的经费除了会员会费和来自社会各界的捐助外，还有一部分来自政府补助。它们或是自主地与政府合作，或是自发的开展救济工作，成为民国社会重要的救济力量。