一 背景

在新制度经济学看来，城市发展离不开良好的制度环境。完善的体制机制是城市发展的核心竞争力，是实现科学发展的根本动力。行政改革既连接着经济领域改革，又连接着社会领域改革，处于改革的中心环节。如何转型，如何发展，这是行政改革迫切需要回答的问题。

（一）区划调整触发体制变革

随着经济的发展，城市与城市、区域与区域之间的竞争越来越激烈，一些结构性、制度性的矛盾也日益显现，其中最为突出的就是行政区划引发的矛盾。政府越来越重视城市与区域之间的协调发展，力求打破行政区划壁垒，促进整体可持续发展，在这种背景下，行政区划调整成了许多地区谋求更大发展共同采用的手段。2002年，广东省委、省政府做出了把佛山建设成广东省第三大城市的战略部署，同年12月，国务院批复了广东省《关于调整佛山市行政区划的请示》。根据批复，佛山市行政区划进行了如下调整：①撤销佛山市城区和石湾区，设立佛山市禅城区。以原佛山市城区、石湾区和原南海市南庄镇的行政区域为禅城区的行政区域。②撤销县级南海市，设立佛山市南海区。以原县级南海市的行政区域（不含南庄镇）为南海区的行政区域。③撤销县级顺德市，设立佛山市顺德区。以原县级顺德市的行政区域为顺德区的行政区域。④撤销县级三水市，设立佛山市三水区。以原县级三水市的行政区域为三水区的行政区域。⑤撤销县级高明市，设立佛山市高明区。以原县级高明市的行政区域为高明区的行政区域。经过此次行政区划调整，佛山市面积为3813.64平方公里，扩大了近50倍，全市人口335.85万，是原来的7倍。

行政区划是政府行政管理的重要手段。行政区划调整所带动的行政管理制度创新，可以降低经济、社会要素流动的门槛，促进要素的合理流动与集聚，实现集聚发展和规模效益的最大化。此次区划调整之前，佛山在“代管市”的行政管理体制下，各区城镇在建设空间上已连为一体，产业结构有梯度分布的趋势，基础设施开始形成网络。但是，由于地方经济利益主体性不断增强，土地失控、恶性竞争、重复建设、环境污染、城市面貌不突出等问题日益严重，制约了地方经济的持续发展和全面进步。区划调整是佛山市经济社会发展的客观要求，是加快城市化进程的必然趋势，有利于进一步整合资源，优化城市规划和产业结构，形成产业集聚优势和规模优势，增强经济发展后劲，提高城市竞争力和综合经济实力，促进共同发展。

通过区划调整，佛山不再是原有的“代管市”角色，确立了走组团城市发展的道路。南海、顺德、高明和三水正式撤市设区，新的禅城区正式组建，标志着佛山“一市辖五区”的行政管理体制正式运作，佛山的经济建设和社会发展掀开了崭新的一页，加快了建设广东第三大城市的步伐。

此次区划调整是佛山发展史上的一件大事，也给佛山带来了新的行政管理体制运行机遇。新的行政管理体制更加注重从市级政府层面推动地方经济发展与行政管理的整体性、协同性和系统性，化解“诸侯割据”愈演愈烈的局势，在进一步释放基层政府活力的同时，实现佛山的全面协调可持续发展。为适应行政区划调整的新变化和新要求，建立务实高效的行政管理体制，2003年1月，佛山市政府正式公布了《关于向市辖区下放行政管理事项（第一批）的决定》, 189项原由佛山市政府各职能部门和省直属驻佛山有关单位负责的行政管理事项下放给区一级政府，其中包括95项审批核准事项，94项初审及日常管理事项。此次简政放权工作，是佛山建设广东省第三大城市的重要举措，是在佛山市委、市政府的部署下，按照科学合理、规范合法的要求有序开展的。此次简政放权工作拉开了市向区、镇（街）持续简政放权的序幕。

镇（街）划分过多过细，不仅不利于生产力空间布局和产业结构的调整，还会带来重复建设、资源浪费等问题。为此，各区积极推进“并镇、并村、并校、减人”的改革。通过调整镇（街）行政区划，三水在2003年由原来的11个镇（街）变成“1街4镇”；高明在2005年由原来的“3街6镇”变成“1街3镇”；南海在2005年由原来的17个镇（街）变成“2街6镇”；禅城经过2005年、2006年两次调整合并，变成现在的“1镇3街”。实行新的行政管理体制，使原有的“活力”和调整赋予的新“合力”得到充分发挥，基本实现“同城生活，同城便利”，促进了共同发展。

（二）发展新常态倒逼职能转变

改革开放以来，凭借谋实业、做实业、兴实业的发展思路，佛山成为全国乃至全球重要的制造业基地。佛山是中国民营经济最发达的地区之一，在佛山，民营经济成为推动佛山经济持续、快速、健康发展的重要力量。但随着工业化和城市化的深入推进，要素资源瓶颈问题日益突显，经济下行压力增大，增长动力转换较慢，稳增长任务艰巨。过去的十年间，在社会固定资产投资保持了年均15%的增长速度的经济模式下，佛山经济保持了两位数的GDP增速，甚至是15%、16%的年均增长率，高速增长的数字背后，隐藏的是一种靠政策、靠刺激、拼资源、拼环境的粗放式经济增长路径。而今，传统发展方式难以为继，以土地、劳动力等初级要素推动发展的传统模式必须向技术密集和高附加值的全产业链服务业转变。也就是说，佛山的经济发展必须从注重GDP增速转到注重GDP的质量和效益上来，以此适应由过去的高速增长到现在的中高速增长的经济新常态。

随着经济社会规模不断扩大，公共服务需求不断提升，政府承担的公共事务变得日益繁重，佛山原有的公共服务供给模式和社会管理机制面临巨大挑战。从整体来看，佛山的社会形态已开始从基本实现小康向现代化转型，社会组织越发活跃；公众的参与意识、权益意识和法律意识持续增强，对政府的期望也水涨船高。特别是作为一个在720万常住人口中汇集了360多万异地务工人员的改革开放前沿城市，佛山市民的思想观念更加多元，社会利益更加复杂，社会矛盾更加突出，政府大包大揽的旧管理模式越来越力不从心。同时庞大的企业数量和毗邻港澳的区位优势，企业和公众对行政审批效能和行政服务水平的提升有了更高的要求。良好的社会环境是经济发展的助推器，是经济发展的土壤；只有土壤肥沃了，经济之树才能茁壮成长。在市场经济环境下，并不能保证每个人都成功，如果对弱势群体缺乏及时合理的社会救助，就难以有效化解社会矛盾，导致社会矛盾进一步激化。这一切都给佛山的社会治理提出了更高的要求。

“喊破嗓子，不如甩开膀子。”改革创新一直是促进佛山经济社会发展的核心。2013年2月26～28日，在中国共产党十八届二中全会上，习近平总书记指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要实现全面建成小康社会和全面深化改革的目标，必须深化已进行三十多年并取得重要成果的行政体制改革，破除制约经济社会发展的体制机制弊端。2012年，佛山作为全省试点深化行政管理体制改革，2016年12月，习近平总书记在广州主持召开经济工作座谈会，鼓励佛山坚持改革开放，在下一轮的发展中继续领先发展。

面对新一轮改革试点工作，佛山致力于处理好政府与市场、政府与社会的关系，通过建设法治化、国际化的营商环境和适应市场经济要求的管理模式，构建政府、市场和社会三者相互协调、良性互动的格局，让一切创造财富的源泉充分涌流，让一切促进社会和谐的因素充分激活。佛山行政改革紧紧将政府内部改革与外部改革相结合（政府与市场、政府与社会的关系改革）作为抓手，厘清政府内部职能部门之间与不同层级政府权力的关系，进一步向市场放权，向社会放权，走出一条独具佛山特色的行政改革道路。