一 缘起：为什么是佛山

我们关注佛山，因为它是平凡的，与中国绝大多数地方一样没有特区（特殊）政策的青睐。但它又是不凡的，在中国改革开放和国家治理结构现代化转型进程中，始终居于前列，引领风尚。

（一）平凡：先天不足的发展基础

纵观改革开放以来中国的城市发展史，不论是经济特区还是第一批沿海开放城市，它们大多有着得天独厚的地理区位：对外，有着可以停泊万吨轮船的深水良港；对内，有着较为发达的公路、铁路和江河运输网络；此外，临近经济发达城市的地区，也可以通过接受经济辐射而获得发展机遇。相较之下，佛山并不具备发展的先天优势。

首先，区位平凡。佛山不沿海，也非内河航运重镇；其居于珠江三角洲（以下简称“珠三角”）腹地，在地理位置上并不占优势。“腹地”，意味着城市的发展需要中心城市的辐射，需要通过提供物资、销售市场等方式与中心城市建立经济联系，发展自身。也就是说，毗邻的发达城市越多，“腹地”越能从发达城市“辐射效应”的叠加中获利。不同于东莞被广州、惠州、深圳等先发地区包围，可以充分享受经济辐射便利，深入参与区域经济分工与合作；佛山从外部获得发展的便利也十分有限。

其次，无特殊政策助力。与中国大部分地区一样，佛山不在中央总体战略布局之内，不享受特殊发展政策。对中国改革开放以来的关键特殊政策进行梳理（见表1-1），可以看到一个“纺锤形”的政策结构：政策向发达地区或落后地区这两极聚集，中国绝大多数的地方被排斥在特殊政策之外。介于先进与落后发展水平之间的大多数地区，它们既受制于“一刀切”的政策，又无缘于特殊政策带来的资源倾斜与行动便利。佛山发展面临同样的情境：尽管处于珠三角这一改革开放的前沿地带，但因深圳、广州、东莞等强势地区的存在，佛山难以与这些地区竞争特区、自由贸易试验区等特殊政策，加之有限的政策辐射，佛山的发展在很大程度上只得依靠自身。

（二）特殊：区划调整倒逼的治理结构重塑

与大多数中国地方政府先有市后有区的行政区划历史相比，佛山恰好相反。2002年之前的佛山市只是顺德、南海、三水、高明等县级市的代管者，真正的佛山市只是如今的禅城区一块。2002年，“广东四小虎”中的“两虎”——南海、顺德，以及三水、高明撤市设区并入佛山市，这一举动成为佛山发展至关重要的“分水岭”。

强区的纳入并不一定意味着经济腾飞。长期以来“市强区弱”的城市发展传统使这种基于区域经济发展战略考量的行政区划变更很可能出现“市区争利”、“市区内耗”或“强区变弱”的“零和博弈”。也就是说，相比行政区划带来的发展契机，层级协调的困难及潜藏的危机更考验执政者的智慧。

对佛山而言，上述情形带来的挑战更甚：论经济，南海、顺德GDP占据全市“半壁江山”；论人口，顺德、南海占佛山总人口的1/2以上。市级政府如何取得“明星强区”的认同和配合，又如何发挥“助强携弱”的统筹作用；各区政府又如何适应行政层级变化带来的权限压缩，保持甚至取得超越以往的发展……解决这些问题，必须塑造出全新的、异于中国传统行政体制的层级结构及层级互动的格局。这意味着佛山必须迅速适应从“代管”到“统筹”的全新定位，重新调整市与区的互动关系，破除体制、政策、管理、市场和资源配置五大壁垒，实现相应的治理结构转型。

从这个层面来说，佛山政府具有中国大多数地方政府的普遍性问题：市与区（县）之间层级关系的处理和发展协调问题。只是佛山面临的情况更为复杂。在这样的条件下，要做到“区强市强”的“两强”共享式发展，难度更大。

区划调整后的佛山，开启了从局部贫困到全面实现小康社会，从千年古镇到现代化国际大城市的转型道路。在转型道路中出现的许多鲜活的事实，不仅为我们提供了突破传统层级治理的想象力，而且为我们呈现了在整体性的国家结构下多种治理形态并存的可能性。从这个意义上来说，研究2002年后佛山的治理变革尤为重要。

（三）非凡：星光熠熠的治理成就

如上所述，作为中国地方中的一员，在地理区位、政策与权力结构中，佛山具有与绝大多数地方政府同样的特征，面临同样的约束，同时，它还受到了变革管理体制以适应全新定位和发展目标所形成的内在问题的束缚。但就佛山自身发展而言，其在某种程度上超越了约束，成为地方发展的标杆。

经济繁荣，领先全国。2015年中国主要城市GDP排行榜中，佛山GDP总量超过8000亿元（见图1-1），居第15名。2015年，佛山规模以上民营工业总产值13088.5亿元，增长11.4%，高于全市增幅1.6个百分点，对全市工业增长的贡献率达79.8%，拉动全市工业增长7.8个百分点；2015年，私营企业及个体工商户登记数41.81万户，占佛山市工商登记市场主体44.92万户的93.1%。

佛山制造业产值在全国排第五位，从2003年的2582亿元迅速增长到2014年的18797亿元。与大多数中国地方的产业结构不同（见图1-2）, 2014年佛山第二产业占61.8%，远远超过全国平均比重（43.1%），第二产业成为支柱产业。

2015年，佛山人均GDP突破10万元，在全国经济下行压力较大的背景下，成功跻身高收入城市行列。与此同时，佛山打造以“工匠情怀”为内涵的“人才特区”，进一步深化了这座制造业强市的人文内涵——厚重且力求精致。制造业拼的是技术，更是理念，唯此才能做到“人有我优”“人优我新”“人新我独一无二”。

社会通济，率先垂范。“通济”即开朗豁达、融通周济、往来通达。佛山的“通济”社会，既有政府与公民间富有弹性、层次丰富的协同共治机制，又有公民个体安泰和顺的生活状态。就改革而言，不论是行政领域还是社会领域，佛山都积极探索，率先垂范（见表1-2）：通过大部制改革、简政强镇、行政审批改革等，理顺权力关系，优化政府职能；通过农村资产股份化改革、农村集体建设用地使用权流转改革、土地交易中心机制助力产业结构调整、城市升级升值；通过“直联制”“两代表一委员”“三官一师”等，推进政社互动、社会和谐。在《中国法治政府评估报告（2014）》中，佛山法治政府的建设水平全国排名第三。2014年，佛山承担了中央改革试点任务13项，省级试点任务21项，自我改革任务259项。

2014年佛山出台了《建设人民满意政府行动方案（2014—2020年）》以及11个子行动计划，佛山市政府施政决心之坚定、政策设计能力之强可见一斑。这一方案将人民满意度作为政府施政成效的评价标准，由独立的第三方研究机构在全市范围内展开问卷调查，使政府直面民众的评价，促使政府由“模糊施政”转向“精准施政”。“服务型政府”的要义不在于尽量多地提供公共服务，而在于精准地提供人民所需要的公共服务。我们欠缺的并不是提供服务的能力和资源，而是感知和识别民众需求的制度化机制。佛山“建设人民满意政府”的新实践无疑是一种垂范。

变革前瞻，引领未来。佛山居于特殊政策的关照之外，享受不到特殊政策优待；处于大的开放环境之下，较早面临发展市场经济所带来的问题。在此情境下，唯有创新发展方式才能抢占先机，化挑战为机遇。佛山的先进性是在实践上贡献了新价值、新理念、新目标，引领着未来。

20世纪80年代初，为回应村镇经济发展中面临的土地产权难题，佛山开始进行集体土地股份化改革。2000年佛山率先成立土地交易中心，2001年进行集体建设用地使用权流转改革试点，在基层实践的基础上成立土地储备中心，并建立集体资产管理交易平台。可以看到，得益于对土地等有限发展资源的最大限度挖掘，和在有限的制度空间内的最优运作，佛山发展始终先行一步。在同期看似冒进的改革措施，实则是为后发地区将要面对的普遍问题探路，为适用广泛的新政策出台提供经验。

无论是尊重产权的市场经济意识，还是运用商业手段实现社会公益的“社会企业”理念；无论是政事分开、管办分离的“法定机构”探索，还是以培育社会资本为核心的“社区营造”“社会共融”，佛山始终为中国注入着新鲜的改革血液。更难能可贵的是，这些新价值、新理念并没有成为“政策花瓶”，而是被几年甚至几十年如一日地精雕细琢，不断深化推进。这一过程，正是佛山获得对现有制度的“缺位”、“限制”与“潜力”的清晰认知的过程。这种认知越具体、越深刻，就越能在思想上保持开阔，在行动上保持稳健。

相比同时期、同行政层级的其他地区，佛山似乎一直以非主流的方式谋求发展，但这种非主流的方式实质上是即将到来的主流，是对“转型怎么走”这一不确定问题的主动探寻与回应。放眼全国，继佛山之后，“中国制造”作为核心竞争力已是共识，因势利导而非控制社会是正道，外化简约、内化复杂的公共行政及服务供给是真谛。因此，佛山改革的非主流不是对主流的否定，而是更早到来的主流，是未来的“投影”。