一 土地要素情况简析

（一）土地产权制度的变迁

新中国成立后在1950年代初开始推进土改，土改过程中的均分制度基本以传统村社为单位，而并非更大范围的均分，例如镇。为了适应农业生产的季节性劳动力需求及公共品的规模建设等要求，农村在土改后又通过互助组的形式通过农户家庭之间的自愿结合实现了农业生产的合作，互助组的成功又带来了初级社的建设，此时参与合作的农户由8～10户的互助组形式变成普遍20～30户的初级合作社形式，当然也有40～50户的大型合作社。这时农户的生产、生活水平都得到了很大程度的提高，土地改革的任务完成。通常认为，互助组和初级社没有改变土地个体所有的性质，高级社则将土地划归合作社所有，建立起了土地的集体所有制（钱忠好，2000）。在这期间1950年国家曾经允许农村进行土地买卖；1951年提出了土地做股的合作社，1953年更认为土地股份合作社应该成为主导，并同时开始了合作社的立法工作。但紧接着的集体化运动将这种能体现市场经济的近似于私有产权的制度消灭在了萌芽中，这是由于新中国建立初期的工业化建设，需要使国家能从农业提取积累并向农村推销工业产品。中国在1956～1958年进行的将土地产权实质收归国有的改革，将传统社区农民变成国有农场工人实现了农业规模经营，其结果是三年自然灾害的悲剧，而这里的集体化这个词实质上不能理解为通常意义上的农户个体出于理性经济人考虑而基于自愿的合作行为，而应是国营化的代名词。在1959～1961年的三年自然灾害后，1962年9月中共八届十中全会通过的《农村人民公社条例（草案）》确定了生产队的土地和财产所有权，确立了人民公社“三级所有，队为基础”的体制，这时的农村土地产权性质已经不再是严格意义上的国有制了，当然国家仍然是土地产权的终极所有者。因此实质上的国营农场的所谓“集体化”时代自1949年新中国成立仅仅实行了不到6年，即1956～1961年。在1978年十一届三中全会后中国农村土地开始实行家庭联产承包责任制，这时国营的色彩依旧存在，只是被尽可能地淡化了，这种情况也只持续了4年。

中国自1984年开始普遍推行从1982年起多次获得国家肯定的家庭联产承包责任制（即“大包干”），这种制度实际上与当时中国农村实行的家庭承包制是根本不同的。后者不破坏“三级所有，队为基础”体制，只是改变了生产队的内部结算方法，把“秋后算账”改为“春前算账（类似于明确了农户对集体上缴定额租）”。而前者作为一种制度改变，却是把土改形成的均分制度和1960年代“调整”形成的“队为基础”制度结合在一起的。土地作为农业最基本的生产资料，在大包干后与生产者直接结合起来，使生产力得到了极大的释放。另外，在城乡二元结构的体制下，政府无力承担农村社会保障的职责；同时中国由于人口问题，长期处在人地关系高度紧张的环境下。1984年全面推行大包干时，劳均耕地面积仅为0.3公顷，人均只有约0.1公顷土地（老口径）。由于平均分配土地，广大农区，尤其是大多数传统农区，一个农户占有三五块、十几块，甚至几十块“远近高低各不同”的耕地成为普遍现象。其后随人口增长，土地还要“三年一小调，五年一大调”，由此客观上造成土地无限析分的问题，小农经济的规模日渐细小。基于比较优势理论，土地属于稀缺要素，因此并不具有比较优势，只是在新中国成立初期由于资本与土地相比更加稀缺才会出现土地要素的比较优势，然而随着中国工业化和资本化进程的快速发展，土地的比较优势迅速丧失。在这种情况下，农地起到的社会保障作用远远大于其生产作用。此时的农村土地出现了新的“三级所有制”，即农民享有承包权，取得农业耕种的收益和处置权；村民小组拥有土地的所有权，可以对村内土地进行分配和处置；而国家享有终极所有权，可以根据国家的需要对农村土地进行处置。

从这个客观情况出发，也可以认为大包干是一种形成制度改变的交易：政府在退出相对于城市工业而言日益显得“不经济”的农业的同时，向村社集体和农民在土地和其他农业生产资料所有权上做出让步，换得的是农村集体的自我管理和农民的自我保障。从农村基本经济制度变革的角度看，由于在大包干推行时土地在农村全部资产中占绝对比例，以土地制度为基础的财产关系是农村生产关系的主要内容，其他制度和组织问题都是派生的。土地的国家终极所有的产权性质也决定中国的农村土地也不可能如舒尔茨假说通过交易和地租实现资源的市场化重新配置。

从上面农村土地产权制度的变迁过程来看，事实上在新中国成立后，农村土地产权中绝大部分时间贯穿始终的形式是传统村社（一般就是“生产小队”）的社区产权边界清晰和农户家庭拥有成员权的土地所有权形式，尽管在短暂的国营化时期出现了村社产权边界被打破的情况，但因此付出的沉重代价使国家不得不迅速修复了村社产权的清晰界限。

（二）当代中国农村土地市场的运行情况

自改革开放以来，中国农村土地产权制度的演变使土地流转在制度上成为可能。1984年的中央一号文件更是通过文件形式确立了土地流转的合法性，文件规定，“土地承包期一般应在十五年以上，……鼓励土地逐步向种田能手集中，……无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包”。2003年3月1日开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”2009年2月1日的中央一号文件又指出：“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。”2015年的中央一号文件进一步指出，“充分发挥县乡农村土地承包经营权、林权流转服务平台作用，引导农村产权流转交易市场健康发展。完善有利于推进农村集体产权制度改革的税费政策”。

因此在这种情况下，农村土地流转理论上是可行的，并可以通过土地流转使农业生产产生规模效益。据农业部统计，截至2014年年中，全国农村土地流转面积已经达到3.8亿亩，占全国耕地面积的28.8%。在土地资源较丰富的东北地区和经济发达的沿海省份流转规模相对较大，在经济不发达和欠发达地区则流转比例较低。然而值得注意的是，在这些土地流转中除了传统种粮大省也是劳动力转移大省尚注意粮食生产之外，其他省份的粮食用地在流转过程中出现了大量的非粮食生产现象；同时土地流转过程中的非农化趋势更为普遍，大量农地显性或隐性地转化为建设开发用地。

从全国的实际情况看，土地流转的趋势也存在反向的诱因，如在2004年执行“三项补贴”和“一减免”的政策后，特别是自2006年正式在全国范围内取消农业税费后，转出去的土地出现了大面积回流；在大部分实行土地承包制的地区，也存在土地调整次数频繁的问题。

就土地市场的运行机制来说，土地的供求机制和价格决定机制是土地市场运行机制的核心（毕保德，2005），而土地需求是有弹性的，土地作为一种生产要素，其需求是引致需求（萨缪尔森，1986）。就中国农村土地市场的实际情况看，中国农村土地在不改变其使用性质的前提下是具有市场决定价格的基础的。然而一旦土地的使用性质发生改变，则往往出现地方政府越权流转的现象，同时农民完全失去了价格的决定权，取而代之的是地方政府直接定价而强行征收。

（三）评价与小结

自1960年代以来以工业化积累为目标的计划经济体制到当代以新自由主义经济为主体的经济制度的演变导致的中国土地产权制度的变迁体现的是政府在非交易取得的先天残缺的土地产权中根据不同需要进行介入的过程；同时与这种介入力量持续抗衡的不是农户个体的土地产权，而是村社产权边界清晰、体现内部农户“成员权”的传统村社村民小组的集体产权。这样的产权基础是不可能形成现代经济学以利己主义的“个人理性”为基本出发点的完全竞争的土地市场的，土地流转也受制于各种社会制度因素和国情背景，正如Bardhan和Udry（1999）所认为的，在发展中国家普遍存在“与土地分配对于社会、经济活动的巨大影响相比，在任何给定年份，土地市场的实际交易规模和程度都相当小，市场上的土地交易量相比于总的土地存量来说相当低”。当代中国农村土地市场的现实是土地流转规模较小，流转趋势受到多种因素的抑制，大部分农户家庭很难将土地规模依据需求进行高效率的调整。在这样的情况下，恰亚诺夫假说中土地市场缺失条件下由于人少地多而存在的土地完全弹性供给，和舒尔茨假说中的完全竞争市场条件下的土地资源高配置效率，都与当代中国这种特殊历史条件和国情制度背景下农村土地要素市场的实际情况有很大偏差。