第三节 公职人员财产申报制度在腐败治理上的作用

如本章开头所说，本章的主要任务是验证公职人员财产申报制度有助于腐败治理这一核心假设。为此，本章第一节讨论了腐败的相关问题，得出腐败治理的关键应是对腐败的预期成本进行干预，通过提高腐败成本，迫使公职人员放弃腐败。第二节前半部分重点讨论了制度所具有的功能使其成为提高腐败成本的最有效方式，从而首先从理论上解决了公职人员财产申报制度所采取的“制度”这种形式本身在腐败治理上的效用；第二节后半部分着重探讨了公职伦理在腐败治理上的效用，展示了作为公职伦理制度化主要内容之一的公职人员财产申报制度从制度的内容上看同样有助于腐败治理。

以上述理论探讨为基础，本节将具体讨论公职人员财产申报制度具体是通过何种方式来实现对腐败的有效治理的，以及其在腐败治理上的效用。

一 公职人员财产申报制度对腐败治理的直接与间接作用机制

所谓财产申报制度，就是要求国家公职人员在任职之初、任职期间以及任职届满后一段时间内向有关部门申报并公开自己及一定范围内的家庭成员的财产及变化状况。核心就是将财产情况公开，接受外部监督。接受监督，就意味着他人会知晓个人的财产状况，更重要的是，财产的任何变动也会被知晓。

在腐败治理部分已经谈到，有效治理腐败的方法是提高腐败的预期成本，当成本大于收益时，个体就会放弃腐败。而能够影响到预期成本的三个变量是：公职人员本身的道德素质、腐败被发现的可能性和惩处的力度。

根据公职人员财产申报制度的规定，在审查中，若发现个体有资产骤增的情况，而这又明显与他本人的正常合法的财产收入不相符，审查机关可依法对财产的来源进行跟踪调查，并责令当事人做出解释。也就是说，如果公职人员想腐败，他会面临腐败随时被发现的危险。因为腐败最主要的收益就是金钱，财产的申报将使得财产的不合理增加被依法怀疑。可能存在这样一种情况：公职人员存在侥幸心理，刻意规避财产的申报，不报或漏报财产。但是，由于一项完善的财产申报制度对财产的监管是多方位的，即便个体不主动申报财产，申报审查机关也可以通过与金融机构、不动产管理部门的联网工作，实现对个体财产的监管与追踪。因此，不管隐瞒与否，个体若腐败，都很容易被发现。从这个意义上讲，财产申报制度的实施，将直接增大腐败被发现的可能，从而提高了腐败的预期成本。基于成本收益的考虑，个体将更倾向于主动放弃腐败。这是公职人员财产申报制度对腐败治理的直接作用机制。

除此之外，财产申报制度还会间接地作用于腐败治理。如前所述，财产申报制度最初设置的目的是作为公职伦理建设的一种方式或工具，来帮助实现公职伦理的内化，以提高公职人员的廉政道德素养，实质是有关道德建设的一项设计。持续不断地进行财产公示，将给公职人员造成极大的心理压力。在制度的约束和压力下，伦理规范将逐渐成为个体选择时的条件反射，从而实现他律转化成自律，公职伦理得以被内化。而我们知道，道德素质是影响个体决定是否腐败的另一个重要变量。道德素养高的人，他若腐败，承受的道德压力就比道德素质低的人要大，即腐败的预期成本变高。相反，如果选择不腐败，他所获得的道德心理满足也相应地会比道德素质低的人要大，即不腐败的收益要高。权衡腐败与不腐败的得失，公职伦理强的个体将会倾向于不腐败。因此，从这个角度看，财产申报制度可以通过作用于公职伦理的内化，间接地影响腐败的成本收益，促使个体从内心深处拒绝腐败。这是公职人员财产申报制度对腐败治理的间接作用机制。

综上，公职人员财产申报制度治理腐败的作用机制如图1-2所示。简单而言，财产申报制度可以通过公开审查环节，增加腐败被发现的可能性，起到提高腐败成本，直接迫使个体放弃腐败的作用；还可以通过制度性压力，使他律转化成自律，提升个体道德素养，以道德为媒介，作用于腐败成本的增加，起到间接治理腐败的作用。

图1-2 公职人员财产申报制度治理腐败的作用机制

理论上，从制度入手治理腐败，包含了事前预防和事后惩罚两种制度安排。所谓预防，是一种事前（腐败行为发生之前）措施，是依靠或通过制度手段，减少腐败机会，弱化腐败动机，达到从根本上降低腐败发生率的一种治理腐败手段。[56]本书所要研究的财产申报制度从性质上讲属于事前预防制度。而按照新制度经济学的基本思想，治理腐败应优先采取预防的方法而不是其他。这也从另一个角度说明了该制度建设的重要性。

在明确了制度与腐败治理之间的内在逻辑机制后，还有一个问题需要解决：是否制度一建立，就能发挥预防腐败的作用呢？事实显然并非如此。我们知道，制度对个体行为的形塑是需要较长时间的，很难收到立竿见影的预防效果。必须在财产申报制度实施一段时间后，个体行为才会因制度而改变。但随之带来的又一问题是：制度在建立初期，是否不会有任何效果？

事实也并非如此。对于政府而言，虽然在初期难以通过制度预防腐败，却可以因此更早地发现腐败。通过对个体财产状况的审查，加之与其收入作对比，若发现有明显差异的，便可以此为切入点，进行深入的调查取证。因此，制度在运行初期可以发挥腐败预警的作用。而在实施较长一段时间后，制度的主要功能——预防腐败，亦即减少腐败行为才能真正发挥出来。需要注意的是，通过制度的实施，可以继续发现腐败，只不过它不是该制度的最主要功能。

需要说明的是，本书并无意说明，与其他制度相比，公职人员财产申报制度的优势更明显，是治腐唯一的灵丹妙药。本部分的目的是说明这项制度是可以通过直接和间接两条路径收到治理腐败的效果的。它是一项有效的手段。所谓“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察”。的确，让权力在阳光下运行，对于腐败的治理有着不言而喻的好处，但若将反腐的希望都寄托在财产申报制度上也是不明智的，那种期望财产一申报、公开，所有的腐败就销声匿迹、无影无踪的过分要求更是做不到的。且不论制度本身的完备情况、制度是否能够被彻底贯彻执行，只看各国的腐败状况，其表现形式就复杂多样，根源也各不相同。因此，对于财产申报制度的效用，既不应否认和轻视，也不应过分拔高。

二 公职人员财产申报制度的实践效果

上一部分，我们从理论上解决了公职人员财产申报制度对腐败治理的效用问题。但在实践中，是否发挥了理论上所预期的作用呢？

公职人员财产申报制度最早起源于两百多年前的瑞典。1776年，瑞典公民被赋予权限查看从一般官员直到首相的纳税清单，这就是财产申报制度的雏形。1883年，英国《净化选举·防止腐败法》是世界上第一部以正式立法形式确立有关财产申报制度的法律。根据该法律，各候选人在选举结果公布之后，必须按照规定申报其竞选中各项费用的开支情况，并向社会公开。[57]后来，很多国家也出台了类似的法律、法规或条例。例如，美国分别于1965年和1978年出台并逐步实施了《行政官员道德纲要》《政府道德法》；加拿大在1994年制定实施了《公职人员利益冲突与离职后行为法》；韩国于1981年制定了《公职人员伦理法》；新加坡于1960年后相继推出了《反贪污法》《财产申报法》《公务员法》和《没收非法所得法》等；我国台湾地区于1993年6月和8月分别颁布了“公职人员财产申报法”“公职人员财产申报法实施细则”和“公职人员财产申报资料审核及查阅办法”；2002年7月以来我国的香港特别行政区也开始实施官员申报财产的制度。

目前看，不管是美国、英国这样的发达国家，还是阿尔巴尼亚、尼日利亚等不算太发达的国家，还是像印度、新加坡这样的新兴市场国家，都广泛建立了公职人员财产申报制度。

随着财产申报制度在很多国家的确立和实施，它在腐败治理上的效用也逐渐显现出来。由于涉及控制干扰变量的问题，本书将在讨论韩国该制度效用的部分详述申报制度在减少腐败上的效果。这里重点讨论财产申报制度在发现腐败方面的成效。

以美国为例，里根总统执政时期，一位内阁部长被揭露未在财产申报期间如实申报当年从一公司获得的一笔优惠贷款，随即受到廉政署的调查。调查中该官员被查明，他曾在得到这笔优惠贷款时帮助该公司疏通了一笔在中东的生意。因涉嫌触犯“公私利益冲突法”，该部长不得不辞职。[58]

再以韩国为例，金泳三政府初期，以高级官员公布个人财产为契机，短短几个月，就有1363名高级官员因财产被曝光，无法解释财产来源，被涉嫌渎职罪遭到整肃，另有242人因用不正当手段获得财产而被迫辞职。这些人中，既有重要职能部门的部长、副部长，也有国会议员和部队将军。其中比较有名的是，有韩国政界“常青树”之称的金在淳因违法占用都市绿色保护地以及其妻子从事房地产投机买卖而被免职；国会议长朴浚圭因申报财产不实，被查出隐匿财产而下台；金泳三总统的主要竞选伙伴、法务部长官朴喜太以及内阁保健社会部长官朴良实、建设部长官许在荣、汉城特别市市长金尚哲也都因各种违反《公职人员伦理法》的行为而引咎辞职。可见，公职人员在财产申报的制度运行中，尤其是初期，多因财产的公开而被发现其腐败问题，以致被迫辞职或遭到起诉。

对财产申报制度的实践效果，腐败研究领域的专家也做过深入的调查，并提出了建立和完善制度的必要性的建议。杰里米·波普认为，“保持公务部门廉政的一个关键性措施就是要求所有身居要职的人员填写收入、财产和债务申报单。虽然那些收受贿赂的人不会准确地公开自己的收入和财产，但这会迫使他们记录下自己的经济状况，这样就为今后的起诉打下了重要的基础。譬如，这会使得他们无法表明先前未曾公开的财产是合法取得的”。此外，“公开财产的要求还应该延长至卸任以后的一段时期，以防止在退休之后接受贿赂款项”。[59]

里克·斯塔彭赫斯特也认为，在公务员制度下保持廉政的一个重要手段就是要求所有在重要位置上的官员定期申报他们的财产、收入和负债。那些收受贿赂的官员当然不会报告自己的所作所为，然而强迫他们记录自己的财务状况却为后来的起诉工作带来了便利。[60]

国际货币基金组织成员阿贝德（George T.Abed）、达乌迪（Hamid R.Davoodi）在其2000年的研究分析报告中将转型经济时期的腐败分为两大类，一种是国家俘获（state capture）[61]，另一种是行政性腐败（administrative corruption）[62]。他们在报告中强调，要达到对这两类腐败的有效遏制，必须确立包括财产申报制度在内的多层次、全方位的反腐战略。

值得一提的是，1990年的第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会决定将公职人员的财产申报和公开化作为一项有效的反腐倡廉的政策推荐给各成员国。2005年，作为联合国历史上通过的第一个用于指导国际反腐败斗争的法律文件——《联合国反腐败公约》生效。公约明确要求：各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，酌情努力制定措施和建立制度，要求公职人员特别就可能与其公职人员的职能发生利益冲突的职务外活动、任职、投资、资产以及贵重馈赠或者重大利益向有关机关申报。

综上表明，制度在实践中的确发挥了在腐败治理上的效用。公职人员财产申报制度作为一项腐败预防制度，已得到越来越多国家的认可。

三 韩国公职人员财产申报制度的发展历程

通过上述部分，我们明确了有关腐败的相关理论，厘清了制度、公职伦理分别与腐败治理的关系，在此基础上，进一步明晰了公职人员财产申报制度对腐败治理的直接与间接作用机制，同时还考察了制度的实践效果。这些理论上的探讨一方面证明了本书研究的重要意义，另一方面为接下来具体分析韩国金泳三政府时期制度的情况做了理论的铺垫。

为在后文更好地分析金泳三政府时期的公职人员财产登记和公开制度，探究该制度的改革原因，本小节将以政权更迭作为背景主线，展示该制度在韩国的发展脉络。具体历程如下：

第二共和国时期，在韩国第4届总统尹潽善治下，公职人员财产登记与公开制度开始被韩国政府关注，并曾试图提交国会通过。当时新上台的民主党政府为打击自由党政府时期严重的腐败问题，曾于1960年11月2日向国会正式提交了《公务员财产登记法案》。法案要求，各部门所属一定职级以上的公职人员在任职和退职时应登记本人、配偶以及同一户籍内直系亲属所拥有的财产。但当时的国会以现有法令足以应对腐败、没有另立他法必要为由，未通过该法案。

第三共和国时期，在韩国第5届总统朴正熙治下，公职人员财产登记与公开制度再度受到重视。1964年7月16日，政府下发国务总理指示——《公职人员财产自愿登记指南》，要求公职人员自愿登记财产，以表明自身的廉政，获取国民的信任，重树政府的威信。在该指示下，韩国开展了首次公职人员财产登记活动。

第五共和国时期，在韩国第11届总统全斗焕治下，1981年12月31日，以公职人员财产登记制度为主要内容的《公职人员伦理法》颁布。制度的法制化使制度的运行获得了法律的保障。财产的登记将不再像朴正熙时期那样只实施一次就告中断，而成为常态性的制度。

第六共和国时期，1988年3月3日，韩国第13届总统卢泰愚上任伊始，就在总务部工作报告会上做了为公开公职人员财产而修订《公职人员伦理法》的指示。原因在于全斗焕时期只实施了财产登记，财产并不对外公开，因而影响了反腐的实效。4月22日，卢泰愚率先公开了总统财产。9月，总务部提出修订法案并提交国会，但最终仍未予通过。

到第六共和国时期的第14届总统金泳三上台后，制度有了新的发展。1993年6月11日，《公职人员伦理法》被做了首次也是迄今为止唯一一次全面修订。在过往实践经验的基础上，一方面修改了与财产登记有关的不恰当的内容，另一方面将高级公职人员的财产公开也以法律的形式给予确认。真正意义上的财产登记与公开制度在此时期得以确立。

在之后的第六共和国时期至今，公职人员财产登记与公开制度在金泳三政府的基础上进行了必要的完善。例如，增设“拒绝告知”事前许可条款、增加财产变动申报项目和“股票白纸信托”规定，等等。

综上，韩国的公职人员财产登记与公开制度在张勉民主党时期、朴正熙时期、全斗焕时期、卢泰愚时期和金泳三时期都有发展。根据绪论部分有关制度变迁周期理论的论述，韩国该制度的发展可分为三个阶段（如表1-1所示）。

表1-1 公职人员财产登记与公开制度在韩国的发展阶段

韩国共和国时期的划分，并不是以总统的上（下）台为分界线而是以宪法的颁布/修订为标志，所以，上述表中共和国的存续时间和总统在位时间并非完全一致，或前或后。

制度僵滞阶段，时间跨度是从第一共和国建立到1981年《公职人员伦理法》颁布之前。此时制度的偶尔运行无法满足反腐的需要，无法遏制腐败的蔓延，韩国腐败问题严重。包括总统在内的各个阶层都希望建立行之有效的新的制度框架，制度创新意愿日趋强烈。

制度创新阶段，时间跨度是从《公职人员伦理法》颁布到1993年金泳三政府全面修订该法之前。在这一阶段，韩国政府改变了过去以行政指令来指导实施财产登记制度的方法，尝试通过制度的法制化来推动制度的发展。以《公职人员伦理法》的颁布为契机，开始了制度的不断试验、探索甚至试错的进程，如制度的分阶段运行、财产的公开等方式方法都曾被用到过或提到过。

制度均衡阶段，时间跨度是从《公职人员伦理法》的全面修订至今。达成均衡的标志就是1993年6月11日法律的全面修订。通过修订法律，先前通过不断试错所积累的经验被固化下来，公职人员财产的登记与公开制度得以正式确立。此后，制度又前前后后在既有框架下部分修订了几次并得以不断完善。

观察韩国公职人员财产登记和公开制度的变迁历史可以看到，金泳三政府的确在此过程中起到了极为关键的作用。如果没有1993年相关法律的全面修订，之前制度创新的成果就无法被确立下来。缺少国家强制力保障实施的制度，很难持续贯彻下去，制度改革也很可能最终归于失败。