绪论

一 选题缘起

社会保险有“社会安全阀”之称，是现代社会保障制度的基本内容。从现代社会保险的发展史来说，它起源于19世纪80年代的德国，推广于20世纪初年的欧洲，兴盛于第二次世界大战期间并在战后得到迅速发展，现在正处于改革和调整阶段。民国时期（1912～1949年），中国正处于从传统社会向现代社会转型的过渡时期，各种社会保障制度也处于新旧交叠嬗变之际。民国时期是否产生过社会保险制度？这种制度是否对当时的中国产生较大影响？诸如此类的问题，都需要我们进行探索。与此同时，笔者也同意，在民国时期的社会保障制度中，“虽然……社会保障制度仍由传统的社会救济形式占主导地位，但其已开始向现代的社会保险、社会福利混合型过渡，产生了以现代工业为背景的社会保险制度”。那么，民国时期的社会保险制度与社会保障制度有何联系，研究这一问题又有何现实意义，也是应该加以关注的。

本课题的研究具有较大的学术价值。

社会保险是现代工业背景下社会保障制度的重要组成部分，其出发点是为了解决人们在新的历史条件下所面临的疾病、伤残、失业、养老、死亡等重要问题。民国时期，中国现代工业和城市化有了初步发展，产生了劳工等新的职业群体，与之相伴随的是出现了农业时代所未有的劳动风险和工业伤害。此时以家庭、宗族为依托的传统社会救济已经不能满足这些职业群体的现实需要，社会保障制度亟须变革，在此情况下，社会保险应运而生。

长期以来，人们曾认为社会保险制度是共和国成立以后才建立起来的，劳动保险制度是社会主义制度优越性的体现；也有人从当代社会保障制度的模式来审视历史，认为民国时期社会经济十分落后，几乎没有或只有零星的社会保险措施。由于这些观点存在，因而民国时期的社会保险研究并未得到应有的重视，缺乏研究基础。因此，本课题对民国时期社会保险制度产生的历史原因、思想与理论基础以及社会保险立法和社会保险实务等情况进行探析，不仅从新的角度论述其社会保险制度，而且也深化了民国经济史和社会史的研究，具有十分重要的学术意义。

同时，我们还看到，中国共产党在创建革命根据地的历史进程中，学习苏联的社会保障制度，也主张实行劳动保险，颁布了一系列劳动保险的法规、条例等，而且，抗战胜利后，在东北根据地的国营企业中，正式实行劳动保险制度。这一页历史，我们也不应忽视。

本课题的研究具有较大的现实意义。

历史研究的意义之一，在于总结过去的经验和教训，并探索其规律，为解决现实问题提供借鉴。当前，中国现代化建设如火如荼，社会处于急剧的变革时期，社会保险关系到人们的切身利益和社会的稳定，得到国家的高度重视和大力推行，2011年通过了《社会保险法》。据我国人力资源和社会保障部发布的《2013年全国社会保险情况》，截至2013年底，全国参加城镇职工基本养老保险人数为32218万人，城乡居民基本养老保险参保人数达到49750万人，城镇基本医疗保险参保人数为57073万人，参加工伤保险人数为19917万人，参加生育保险人数为16392万人。取得这样的成绩是十分不容易的，但是，对于中国庞大的13亿人口基数来说，目前的社会保险覆盖范围还远远不够，还需要进一步的发展。在目前中国经济基础还不很雄厚，社会保障历史包袱较大的情况下，如何结合中国的实际情况，建立一个覆盖面较大、效益较好的社会保险制度，仍处于改革和探索中。毫无疑问，建立和完善新的社会保险制度势在必行。所以，我们研究民国时期的社会保险制度，也可为当前中国新的社会保险制度的建立提供借鉴。

二 本选题的研究历史和现状

社会保险制度发轫于民国时期，当时中国内忧外患，关于社会保险制度的研究受现实条件限制，介绍性成果较多，学术性研究较少，主要集中在以下三个方面。

第一，介绍西方社会保险思想和各国社会保险制度。

晚清时期，得风气之先的知识分子在思考中国面临“数千年未有之大变局”、寻求富国强兵之途时，自然而然地将目光投向比中国先进的资本主义社会，向西方国家寻找真理。他们通过亲身考察或了解社会保障制度，认为西方社会的社会保险制度，对中国也有重要的参考作用，因之，西方社会保险理念开始传入中国。19世纪40年代，魏源在《海国图志》中介绍了英国的保险业。该书把保险（Insurance）意译为“担保”，把保险公司（Insurance Company）译为“担保会”，把火灾保险（Fire Insurance）译为“宅担保”，把海上保险（Marine Insurance）译为“船担保”，把人寿保险（Life Insurance）译为“命担保”。后来，19世纪50年代，洋务派知识分子冯桂芬曾撰文介绍荷兰的社会福利保障制度，“荷兰有养贫、教贫二局，途有乞人，官若绅辄收之，老幼残疾入养局，廪之而已”。郑观应作为洋务企业的举办者，主张振兴民族工商业，与列强商战。他对西方国家实施的慈善、恤工制度非常欣赏，在其著作中介绍了德国刚刚推行的“百工保险”的办法：“凡七日抽工银数厘，厂主各助数厘，国家贴官帑若干，积成巨款。如遇百工或老、或弱、或疾病、或受伤，即将保险之资拨赔养赡。”

民国伊始，有人进一步介绍和宣传了西方的社会保险制度，为社会保险制度在中国的初步建立奠定了基础。《生活杂志》于1912年10月刊登了罗甸的《劳动保险制》一文。此后，《东方杂志》在1918年和1919年分别刊登了君实的《劳动者失业保险制度》和《劳动者疾病保险制度》两篇文章；1920年又刊登了若愚的《德国劳工各种保险组织》一文。上述文章对德国实行的失业保险、疾病保险的介绍，使人们对刚刚兴起的社会保险制度有了初步的了解，进而希望中国加以仿行。若愚指出：“德国在世界上为实行社会改革政策最早的国家，所以我将他待遇工人的变法摘要介绍，以便我们国内各大工厂模仿实行。”进入20年代以后，劳工问题、难民救济问题等社会问题日益突出，国外社会保障成为时人关注的焦点，对德国、日本、美国、英国、苏联等国社会保险制度的介绍也逐渐增多，出现了一些译著和专著。1928年，南京国民政府财政部驻沪调查货价处编译了一套“劳工问题丛书”，其中《社会保障》于5月出版。该书译自美国康门司（J. R. Commons）和安地司（J. B. Andrews）合著的《劳工立法原则》一书的第8章，论述工业灾害、健康、养老、残疾、孤寡、失业等的保险问题。郭寿华翻译了德国格尔拉哈所著的《德国社会政策》一书（精一书店，1933），其内容包括德国社会问题的发生、社会主义及社会改良的思想、劳动供给与失业救济、工资政策、社会保险等。上述译著在中国出版后，西方社会保险制度对南京国民政府产生了一定的影响。1939年，国民党中央所属的社会部编译委员会编译出版了《日本厚生省保险院行政要览》一书，介绍了日本保险院的历史沿革及其下属的总务局、社会保险局、简易保险局的组织机构及业务概况，由此可见，西方的社会保险制度此时已引起国民政府的关注。从1944年起，由国民政府社会部主办的《社会工作通讯月刊》设立专门栏目，介绍各国社会保险发展的最新动态。此时，国民政府更加重视外国的社会保险制度，以之作为建设中国社会保险制度的一种借鉴。

第二，二三十年代出现了较多关于社会保险学说的专著。

这些专著内容一般包括社会保险概念、种类、历史及各国社会保险制度概况，也有为中国社会保险制度献言献策者。何思源的著作《社会政策大要》（中山大学政治训育部，1927年）是一部关于社会学及社会保险方面的专著，内容包括绪论、劳动法、劳动保护和社会保险四部分，对劳工保险进行了重点探讨。张法尧编写的《社会保险要义》（华通书局，1931年），是中国国家图书馆数据库中最早的研究社会保险的专著。他向国人介绍了世界各国社会保险的概念、种类、历史，以及各国社会保险制度的概况等，阐明了社会保险的意义和可借鉴的模式，书后附有“法兰西修正社会保险法规”的内容。吴耀麟的著作《社会保险之理论与实际》（大东书局，1932年）则概述了社会保险的原理、起源、种类、制度及各国社会保险制度及中国的救济制度，并对中国应实行什么样的社会保险制度提出了自己的观点：中国应实施以伤害保险、疾病保险、老废保险和失业保险先行的强制性社会保险。特别是此时中国已经有了社会保险立法的萌芽，此书附有1929年广东省建设厅劳动法起草委员会编撰的《劳动保险草案》，颇有文献价值。40年代，林良桐编写的《社会保险》（正中书局，1944年）专门介绍了包括伤害保险、健康保险、老废保险、失业保险在内的社会保险内容。作者特别在导言中坦诚地表明了对当时中国社会保险立法的看法：“我们应先集中力量于社会保险先决条件的促进”，否则，“太早颁布法规，不但施行发生困难，反会妨碍社会保险制度的实现”。

第三，研究社会保险立法和实务，并探讨中国社会保险制度建设。

南京国民政府建立后，社会保险立法进入草创阶段，在此基础上出现了社会保险立法研究。陈达在《中国劳工问题》（商务印书馆，1929年）一书中，在介绍世界劳工理论及法规后，对其长期搜集的中国劳工问题资料进行分析。他认为，实行社会保险是解决劳工问题的最佳途径。李葆森的《劳动保险法ABC》（ABC丛书社，1931年）则在1929年的《劳动保险草案》的基础上，进一步对伤害保险、疾病保险、寡妇和孤儿保险、健康保险、失业保险等社会保险内容作了介绍。金禹范的《劳动保险法概论》（乐华图书公司，1935年）从劳动保险之组织及经营到疾病保险、伤害保险、老废保险、失业保险等方面，论述各国劳动保险立法原理、得失，并介绍了我国当时各工厂之劳工救济方法。任源远的《社会保险立法之趋势》（上海彤学社，1936年）一书对一般社会保险制度、任意的社会保险制度与强制的社会保险制度三方面进行了具体比较，论述了各国现行社会保险法中强制的社会保险制度所处之地位，在此基础上探讨了社会劳动保险制度与立法问题。1929年，南京国民政府卫生部编印的《健康保险计划书》，除介绍有关实行健康保险制度的计划外，还附有各国实行健康保险沿革、各国健康保险制度之纲要等文章。

40年代，国外社会保障制度有了显著发展，南京国民政府社会部成立后，加强了社会保险的立法和试点工作，注意翻译国外著作，介绍国外相关动态。社会部下属的社会福利司编印了《社会保险概述》，介绍了社会保险法之意义、方针、法规、设施；另在《社会保险法原则》中规定了保险宗旨、保险种类、被保险人之范围、保险给付和保险法规等，并附有社会保险法原则说明书。社会部还编有《社会工作通讯月刊》，刊登了不少相关研究文章，如陈煜堃的《论社会保险费用之负担》、杨智的《论社会立法》、张鸿钧的《三十七年度社会福利工作的重点》、包国华的《卅七年度中国社会保险局筹备处中心工作》等。

陈煜堃的《社会保险概论》（南京经纬社，1942年12月初版）是40年代比较有代表性的著作。该书“旨在以浅近之印证，谋达普遍认识之目的”，主要内容为保险制度之产生及其要素、种类与经营，并探讨了社会保险的基本理论、社会保险的演进、社会保险的技术与财务等问题，简要介绍了中国社会保险概况。此书还附有社会部拟定的《社会保险法原则草案》与《社会保险方案草案》，从中可以了解40年代社会保险立法内容。吴至信在资源委员会任职期间，于1937年3月至6月在长江以北21处工业区及矿区，从待遇和设施两大方面对工人福利进行了调查，后来在此基础上完成《中国惠工事业》（世界书局，1940）一书，得到专家好评。社会学家陈达肯定了该书对于工业与劳工问题研究有明显贡献，并可为政府实施社会政策提供重要参考资料。国际劳工局中国分局局长程海峰认为“此书对于惠工事业之范围与类别已为整理出来一个简要清晰的系统……可为国内惠工事业作一综合的检讨”。从此书中我们可以了解到民国时期社会保险的确在一些大型厂矿实行，此书也是笔者参考的重要资料。

总而言之，吴耀麟和陈煜堃的专著对民国时期社会保险实务有所论述，并就民国时期社会保险制度建设进行了探讨。他们都认为，中国应实行强制保险，即“以法律的强制，规定劳动者有参加社会保险的义务，用法律的手段去执行，才可收到相当的功效”。至于保险经费的负担问题，应遵照“各国采用的最普遍的办法，即由雇主、政府、被保险人三方面共同分担为原则”。

中华人民共和国成立后，实行苏联模式的社会保险制度，20世纪50年代关于社会保险的7本文献，主要是对苏联社会保险的翻译与介绍，“1956～1979年一连24年始终没有社会保险方面的译介与研究”，几乎没有对民国时期的社会保险制度进行研究。这种状况在实行改革开放后发生了巨大变化。80年代以来，由于研究中国现代社会保障制度的需要，对清末、民国时期社会保障制度的研究成为新的研究点并取得可观的成绩，有关灾荒救济、难民救济、慈善事业等的研究成果频出，对社会保险的研究则较为少见。

尽管如此，在大学教科书和从事社会保障研究的学者论著之中，仍有少数有关社会保险的介绍和研究，主要情况如下。

第一，大专院校社会保障专业研究论著中对民国时期社会保险的简介。

杨斌、刘景伟主编的《社会保险指南》是一部关于社会保险工作的工具书。它根据不同内容采取问答的形式来释疑解惑。在论及民国时期的社会保险时，较为客观地认为“从总体上看，旧中国没有完整的社会保险”，“只是在一些较大厂矿企业中，在工人斗争的压力下，施行了一些残缺不全的社会保险项目”。林闽钢在《现代社会保障》一书中则认为，革命根据地的社会保障制度处于萌芽时期。但他又认为：“旧中国的社会福利、社会救济、救灾几乎是空白。工人阶级和广大劳动者身受帝国主义、封建主义、官僚资本主义的压迫，根本不可能有真正意义的社会保障。在国民党统治的地区，工人工资很低、劳动条件恶劣、休息时间很少，经过工人阶级斗争争取来的也是一些零星、标准很低的保险项目。”这一观点有失偏颇，并不符合历史的实际。邓大松主编的《社会保险》一书为高校社会保险专业教科书，该书对民国时期国民政府统治时期的社会保险实践加以肯定，在“旧中国国民党政府时期的社会保险”一节中指出：“在孙中山先生社会保险思想指导下，国民党政府从20世纪20年代开始陆续举办了疾病保险，工伤保险，老年、残废和遗族保险等社会保险项目”，但同时认为“真正的社会保险项目在大都市并未广泛施行，尤其是人口众多的农村，更谈不上受其保障。在旧中国，影响较大、效果较显著的是那些具有现代社会保险性质的各种救灾保障项目”。这一判断是比较符合实际的。此外，“革命战争时期的社会保险”一节介绍了中国共产党在1949年前举办社会保险的历史，强调“根据地和解放区的社会保险是在特殊的经济和政治环境下实行的，其根本目的是从战时的要求出发，为党在全国夺取政权服务。这一时期的社会保险，在保险对象、范围、给付条件与标准等方面，难免有很大的局限性”。这一判断也比较符合实际。

第二，历史研究者的相关研究论著。

龚书铎总主编、朱汉国主编的《中国社会通史·民国卷》介绍了民国时期的社会保险，在一定程度上肯定了这一制度的历史进步性，并指出，民国时期“中国的社会保障制度开始由传统的社会救助型向现代的社会保险、社会福利混合型过渡”。杨昌梯在《中国社会保障》（1997年第8期）发表题为《中华苏维埃时期的社会保险》一文，介绍了根据地建立初期的社会保险立法。陈竹君在《南京国民政府劳工福利政策研究》（《江汉论坛》2002年第6期）和《试论抗战时期国民政府的劳工福利政策及其缺陷》（《民国档案》2003年第1期）两文中，也对南京国民政府的社会保险立法和实践进行了简要介绍。

对国民政府社会保险立法有详细研究的是岳宗福，他和聂家华在《国民政府社会保险立法述论》一文中论述了国民政府社会保险立法从草创、拟订单行法、试办社会保险到确定基本原则的过程，既肯定了“国民政府拟定了第一批社会保险法规，这是中国社会保险制度化的第一次尝试”，“是中国社会保障模式从传统向现代转型的重要枢纽”，“是中国法制近代化的重要环节”，也指出其效率低下、质量低劣、内容有限、与实践脱节等不足之处。岳宗福在《近代中国社会保障立法研究（1912-1949）》一书中分析了近代中国社会保障立法的历史背景和社会动机、思想渊源及理论基础以及社会政策和社会行政问题，从社会救济立法、社会保险立法、社会福利立法和社会抚恤立法四个方面对社会保障立法进行了梳理、分析和评价，在中国史学界尚属首次。该书对笔者有不少启发，尤其是社会保险立法颇有借鉴意义。

汪华在《近代上海社会保障事业初探（1927—1937）》一文中对上海职工储蓄保险这种社会保险形式进行了考察，认为“这至少在制度上体现了政府所实施的劳动保险在一定程度上得以推行”。宋士云在《民国时期中国社会保障制度与绩效浅析》一文中指出：“工人阶级为争取社会保险立法而斗争，一些社会保险法规措施开始颁布，但真正实施的较少”，但他又指出：“在民国以前和民国时期，中国还谈不上有什么社会保险”，后者不符合客观情况。笔者在《民国时期社会保险初探》[《华中科技大学学报》（社会科学版）2006年第1期]一文中，对民国时期出现的以30年代上海租界人力车夫互助保险、简易人寿保险和40年代国民政府川北盐工保险为代表的社会保险实践进行了考察，认为民国时期社会经济发展的需要、国际劳工组织的推动和国外社会保险发展的影响诸因素，推动了中国社会保险实践的出现。这一时期的社会保险实践虽然在实际效果上不尽如人意，但对中国社会保险制度进行了有益探索，标志着中国社会保障制度由传统向现代的转型，是中国现代社会保障建设的重要一步。笔者的《20世纪40年代川北盐场盐工保险述论》（《民国档案》2006年第4期），是对20世纪40年代四川北部盐场盐工社会保险实务的个案研究。该文对川北盐工保险的起因、办理简况及其特点等进行了较深入的论述，并指出川北盐工保险实践活动在民国时期社会保障制度现代化转型过程中所具有的典型意义。川北盐工保险实践是政府在社会保险中主体地位的一次彰显，是充分借鉴国外社会保险制度并结合川北盐场实际情况，创造性地解决劳工问题的一次实践。此外，王庆德的《民国年间中国邮政简易寿险述论》（《历史档案》2001年第1期）、杜恂诚的《近代中国的商业性社会保障——以华安合群保寿公司为中心的考察》（《历史研究》2004年第5期）、赵宝爱和龚晓洁的《抗战前青岛的社会保障事业》（《东方论坛》2005年第4期）等文，对民国时期带有社会保险性质的人寿保险也进行了研究。

为区别于资本主义社会保险制度，社会保险曾被称为劳动保险。改革开放以来，劳工运动史、革命根据地等研究焕发新意，中国共产党的社会保险主张、社会保险政策、劳动保险实践成为新的研究内容。张希坡编著的《革命根据地的工运纲领和劳动立法史》（中国劳动出版社，1993），对这一时期的工人运动和劳动立法进行了研究，比较全面地介绍了中国共产党的社会保险政策。严忠勤主编的《当代中国的职工工资福利和社会保险》（中国社会科学出版社，1987）一书也对新中国成立前中国共产党的社会保险主张及实践有所论及。

此外，我国港台地区和国外中国近代史的研究者，对民国时期的社会保险研究没有给予过多关注。我们所能看到的，只有我国台湾地区保险专业书籍的有关介绍。如有人认为，南京国民政府1943年公布的《川北区各场盐工保险暂行办法》这一法令，是“实行劳工保险的嚆矢”。中国国民党党史编纂委员会编印的《中华民国社会发展史》和《革命文献》，除辑录民国时期社会保险政策、社会保险立法、社会工作行政和川北盐场盐工保险等方面的文献外，还对这一时期的社会保险制度进行了简单的介绍。秦孝仪等人认为，民国时期社会保障制度建设，“主要成绩仍只见于政策的制定与社会立法的颁布……人民并未享受到实质的福利”，这一观点符合实际。陈国钧的《社会政策与社会立法》（三民书局，1984）一书，对国民党在大陆期间的劳工立法和社会保险立法，以及社会保险行政等进行了较为详细的介绍。台湾私立文化大学刘见祥的博士学位论文《我国社会保险政策与实践研究》（1991年未刊稿），对民国时期社会保险政策和社会保险立法也进行了简要追述，他将国民党败退台湾之前的社会保险立法分为草创、中央试办、奠基三个阶段。台湾“中国文化大学”徐广正的博士论文《三民主义劳工保险制度保障劳工生存权之研究》（1993年未刊稿）的研究重点在当代，但对民国时期社会保险立法和实践也有简单论及。

从现有的研究成果来看，民国时期社会保险的研究，主要集中在南京国民政府和根据地的社会保险立法方面，对社会保险思想、社会保险行政、社会保险实务研究着力较少。这或许是因为社会保险立法的有关资料相对而言较易搜集，而其他相关资料则较为分散、不易获得的缘故。

三 基本研究思路和创新点

本研究在尽可能多地占用和选择资料的基础上，采用历史学的实证方法，同时借用政治学、经济学、社会学的相关方法，对民国时期的社会保险进行综合研究。

本研究尝试从历史背景入手，从社会经济发展的现实需要、社会各界对劳工问题的关注、国际劳工组织的推动三个方面，对社会保险产生的原因进行分析。进而论述民国时期社会保险思想及理论基础，指出中国传统保障思想和西方社会保险理论是其两个来源。社会保险立法和专门行政机构的设立是社会保险制度建立的标志。在此基础上，笔者认为，民国时期的社会保险制度还处于初创阶段，有待于发展和完善，但其划时代的历史意义是不容否定的。

本研究的创新之处有三。

一是在利用民国时期社会保险研究的基础上，加深对这一课题的探索，并总结出新的认识。如前所述，已有学者对民国时期社会保险立法进行研究，在社会保障研究中对社会保险实务也有所涉及。本研究通过对社会保险实务的论述，在实证的基础上，将关于社会保险立法的研究推进一步，厘清社会保险制度、措施与实际效果之间的差异，从而对民国时期社会保险给予客观的评价。

二是对民国时期社会保险思想进行初步研究，强调中国传统的荒政思想、大同社会理想、民本思想和互助思想是民国时期社会保险制度产生的渊源之一，同时，借鉴西方社会保险制度，并参照孙中山民生主义思想，进一步探讨了民国时期社会保险制度产生的历史外因。

三是力图对南京国民政府社会保险制度进行剖析，总结经验与教训。在经验方面，笔者认为，社会保险制度的建立要与一定的社会经济发展水平相适应，这是由社会保险的必要条件决定的。民国时期社会保险制度的产生和发展无不说明，越是经济发达的地区，其社会保险政策的实行就越顺利。在教训方面，社会保险制度的推行，需要与之相适应的政治环境与社会环境，民国时期，社会保险制度的种种弊端，与此关系极大。同时，在管理和人才培养方面，作为后生型现代化国家的中国而言，还得虚心学习欧美和日本的有关先进经验，这可能是一种捷径，可以节省时间和人力。

四 社会保险概念的界定

“所谓社会保险，主要以劳动者为保障对象，以劳动者的年老、疾病、伤残、失业、死亡等特殊事件为保障内容的经济补偿机制，它强调受保障者权利与义务相结合，采取的是受益者与雇佣单位等共同供款和强制实施的方式，目的是为了解决劳动者的后顾之忧，维护社会的稳定。”这是我国当代对社会保险概念的界定。

民国时期，社会保险概念与此有所不同，经历了一个变化的过程。20世纪20年代社会保险主要指劳工保险或劳动保险，“劳动保险，就是以保险方法来救济劳动者因负伤、疾病、老衰、残废、死亡、失业等生出经济上的损失而不能负担的”，或“劳动者及其他所得微薄者在减少或丧失了劳动能力，又或丧失了劳动机会的时节，对于他们自身及其家族，填补其所蒙的损害，以除去经济生活的不安为目的之保险”。这时的概念中确立社会保险的对象是劳动者，没有强调国家或政府的主体责任。进入30年代，社会保险逐渐取代劳动保险的名称，实施社会保险的主体在概念中得以突出：“劳动保险的意义，就是说国家或私人，对于现代这些藉工资生活的劳动者，因为偶发的事故，减少或丧失劳动能力与劳动机会，因而将其时一人所受的经济损失，分配于大多数人的负担中。这便叫做劳动保险制度。又因这种保险制度，是国家的社会政策之一，所以又可叫做社会保险制度。这种保险制度，可分两类，一是强制的，一是任意的。”陶百川还指出社会保险的实施主体是国家或私营企业主。“社会保险是用法律的强制，根据保险的原则，而预防和救济劳动者的危险的实施，以缓和阶级关系的冲突，一方面求劳动者生活的改善，一方面并维持生产力增加的效率”，强调了社会保险的强制性及其作用。还有学者认为，“社会保险亦称劳动保险，系基于社会政策上之理由，以保障工人生活的安全而发生。其目的在利用保险方法以去补偿劳动者因偶然事故而减少或丧失其劳动能力及劳动机会所生出之经济上的损失”。也有学者从保险经营为私营还是国营的角度来认识社会保险，“至于国家公营之保险，则由国家及其他地方自治团体所经营，与私人所营之保险，决不相同。公营保险，多属于劳工保险之一种，例如英国之邮务人寿保险是也”。到了40年代，社会保险概念中政府主体突出，保险对象不再局限为劳动者：“社会保险一词，含义原极宽广，概括然之，就是政府利用法律，按危险分担的原理，来策动社会力量，来发扬互助合作的精神，从而保障人群生活，策进社会安全的经济制度。”

与社会保险概念相联系的，还有商业保险、社会救济、社会福利等概念。商业保险“是按照等价交换原则并以保险方与被保险方签订合同的形式来实现保险双方利益的一种风险管理机制”。商业人身保险尤其是人寿保险是现代社会保险的有益补充，其与社会保险的根本区别在于它的营利性和非强制性。民国时期，正值欧美面向劳工阶级的简易人寿保险兴盛之时，因此简易人寿保险这种缴费低廉、手续简单、不需体检的商业保险也被认为“为社会保险之一种”，得到国家提倡，由邮政储金汇业局专营。这一认识在40年代得到修正，社会部在1946年说明社会保险与商业保险有无冲突时明确指出简易人寿保险为商业保险，并从基本国策、保险性质、法规、被保险人范围、保险费收取、保险利益给付及经营主体不同七个方面阐明其与商业保险之区别。

民国时期，著名的社会学家柯象峰曾将社会救济比作“雪中送炭”，将社会福利比作“锦上添花”，“社会福利可以说是社会的保健，相当于吾人日常生活中之卫生或保健，是比较广义的、积极的、预防的、治本的。而社会救济则可以说是社会的诊治，相当于吾人生病时之治疗，是比较狭义的、应急的、治标的。但是社会救济的工作终极是离不开社会福利的，而社会福利工作即使完备，也难免不幸事项之再发生，而有待于救济。……二者是相辅相成、相互为用的，是一物之两面”。其观点可以说是民国时期学者们的普遍认识。而社会保险则被认为是“一种性质最积极和功效最宏远的社会福利事业”。1940年11月社会部成立时，设社会福利司执掌社会保险、劳工生活改良、社会服务、职业介绍、贫苦老弱残废之收容等事项。后来，社会保险和社会服务被先后划出，单设主管部门，而社会福利事业包括社会救济、社会服务、职业介绍、劳工福利、工矿检查、儿童福利等，由此可见，民国时期社会福利的概念与今天我们所说的社会保障的含义几乎相同。

从上述概念出发，结合民国时期实际情况，本书所研究的社会保险是指国家或企业、事业单位等通过制定法律、法规等手段，对劳动者遭遇疾病、伤残、年老、生育、死亡、失业风险时给予的经济补偿或医疗服务。从实际情况来看，具有社会保险性质的实务包括员工抚恤待遇、人寿保险、互助保险、强制储蓄等不同形式。从国家（或政府）的主体地位逐渐加强的角度来看，民国时期社会保险呈现三个发展阶段：20年代社会保险在员工抚恤待遇中出现，以商务印书馆为例；30年代社会保险实务增多，以上海人力车夫互助保险、邮政储金汇业局简易人寿保险、强制储蓄为例；40年代政府主体性突出，以资源委员会员工寿险、川北盐场盐工保险和东北公营企业战时劳动保险为例。民国时期存在北京政府和南京国民政府的统治，南京国民政府统治时期又出现相互分离的三种统治区域——国民党统治区、中国共产党开辟的革命根据地和日本侵略者占领区，各区域社会性质不同，发展状态各异。本书研究范围以南京国民政府统治时期为主，并且不涉及日本侵略者占领区。

需要说明的是，由于民国时期社会保险尚处于历史的初发阶段，前人对此问题也关注不多，笔者在研究过程中常感资料搜集不易，加之对社会保险实务研究不够细致，不能展现各地方社会保险发展全貌，这是本书的不足之处。另外，社会保险的研究还需要历史学、社会学、经济学、政治学、法学、哲学、财政学、人口社会学以及金融学、商业保险学等相关知识，笔者的知识结构尚未能达到上述要求，因此论述不够充分。这些不足之处，只能以后加以努力，不断改进。