三 中国发展生产服务业的政策与评价
（一）中国发展生产服务业的政策
1．国家层面生产服务业政策
1985年国务院转发的国家统计局《关于建立第三产业统计的报告》把中国第三产业划分为四个层次：流通部门，为生产和生活服务的部门，为提高科学文化水平和居民素质服务的部门，为社会公共需要服务的部门。其中，“为生产和生活服务的部门”的提法，是中国官方文件首次出现的生产服务部门的概念。1992年，中共中央、国务院《关于加快发展第三产业的决定》，第一次明确提出加快发展第三产业的战略决策。2000年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出“大力发展金融、保险、物流、信息和法律服务等现代服务业，改组改造传统服务业”。2001年《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，提出了12大项37小项加快服务业发展的政策措施，中国服务业发展开始进入内部结构调整、规范经营行为、制度创新的新阶段。2002年，中共十六大把“加快发展现代服务业，提高第三产业在国民经济中的比重”，作为国民经济发展的战略任务之一。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出“拓展生产性服务业”,“大力发展主要面向生产者的服务业”，“优先发展交通运输业、大力发展现代物流业、积极发展信息服务业、规范发展商务服务业”等措施。2007年国务院《关于加快发展服务业的若干意见》明确提出发展生产服务推动新型工业化和发展农业生产服务的问题，如“大力发展面向生产的服务业，促进现代制造业与服务业有机融合、互动发展”，“围绕农业生产的产前、产中、产后服务，加快构建和完善以生产销售服务、科技服务、信息服务和金融服务为主体的农村社会化服务体系。加大对农业产业化的扶持力度，积极开展种子统供、重大病虫害统防统治等生产性服务”。
综上所述，国家层面的有关文件对生产服务业先后使用了“生产服务部门”“生产性服务业”“面向生产者的服务业”“面向生产的服务业”等概念，就其内容来看，主要考虑的是为制造业提供的生产服务，其次是农业服务，为第三产业提供的生产服务尚未涉及。
2．大区域层面生产服务业政策
在泛珠三角（即9+2）地区、长三角、珠三角区域发展中，对服务业制定了相关政策，主要体现在以下文件中。①CEPA（Closer Economic Partnership Arrangement），即《关于建立更紧密经贸关系的安排》，包括《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》和《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》。CEPA协议及补充协议涉及扩大服务贸易市场准入、实行贸易投资便利化等问题，提到了诸如管理咨询服务、会展服务、广告服务、会计服务、分销服务、物流等服务业等典型生产服务行业的合作发展问题。自2003年CEPA协议首次签订后，中央政府先后与香港政府签署了6份补充协议，与澳门政府签署了5份补充协议。②《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发〔2008〕30号）提出“优先发展面向生产的服务业”，“加快以上海国际航运中心和国际金融中心为主的现代服务业发展。扶持和培育技术创新型第三方服务企业，大力发展科技服务业。运用信息技术和现代经营方式改造提升传统商贸业，加快现代商贸业发展步伐。整合建立区域内综合性的软件服务公共技术平台和公共信息应用平台，培育创新型特色化的软件服务和信息服务企业，积极发展增值电信业务、软件服务、计算机信息系统集成和互联网产业”。③《珠三角地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》中提到“大力发展金融后台服务产业、发展一批具有国际影响力的专业会展、完善与现代物流业相匹配的基础设施、建设以珠江三角洲地区为中心的南方物流信息交换中枢、着力发展外包服务业，支持发展研究设计、营销策划、工程咨询、中介服务等第三方专业服务机构，促进科技服务业和商务服务业发展”，珠三角改革纲要明确了需要大力发展的生产服务行业。
3．省市层面生产服务业政策
2005年以来，许多省市的“十一五”规划中，把加快发展生产服务业为主体的现代服务业放在突出位置。各地纷纷出台促进现代服务业发展的政策。江苏、浙江、广东、河北、北京、上海、天津、深圳、杭州等经济较发达的省市制定了有关实施方案或细则，明确了鼓励发展的重点产业、空间布局原则。上海最早旗帜鲜明地提出了一系列发展生产性服务业的政策。2003年《上海工业产业导向及投资指南》提出重点发展与制造业直接相关联的配套服务业，发展“3+5”生产性服务业，即3个重点专业性服务业和5个公共性服务业。2005年《上海生产性服务业重点发展指南》确定了上海生产性服务业的6大重点行业，包括金融保险服务、商务服务、物流服务、科技研发服务、设计创意服务和职业教育服务，共涉及68个中类行业、104个小类行业。中国中部一些地区，也开始重视生产服务业的发展。2007年湖南出台《关于促进生产性服务业加快发展的指导意见》，推出了10个方面的政策措施，加速发展生产性服务业。
4．生产服务业配套政策
通过财税、金融等经济杠杆以及土地、人才措施扶持生产服务业。有些服务业政策以独立的形式出现，如金融业、物流业、会展业等专项政策。经济发达地区生产服务业的配套政策的特点如下。①市场准入条件进一步放宽。江苏、广东、浙江等省市根据当地资本规模、行业发展等特点，制定了较为详细的市场准入政策。对符合国家法律、法规和产业政策的服务业项目，各有关部门应予积极支持和引导，放宽企业登记注册条件。鼓励境外投资者、国内民营经济投资服务企业，参与国有垄断服务业的改革。②税收优惠进一步明确。为增强服务业投资竞争力，扶持服务业成长，江苏、浙江等省市在服务业营业税计税基数、所得税税率、城镇土地使用税、规费种类和标准等方面制定了优惠政策。江苏对开发区的配套生产服务业集聚区内的生产服务业企业，承接国际服务业外包的生产性外商投资企业，从事港口、码头建设的中外合资经营企业实行税费优惠。山东省政府高度重视知识密集型、技术密集型服务业的发展，给予高新技术企业同等待遇的税收优惠政策。③规费减免逐步细化。浙江、河北、山东省对已有的服务业规费进行相应的修订，全面清理现行涉及服务业的各类行政事业性收费项目，降低收费标准，严格执行规定的收费范围和标准。④财政支持力度逐渐加大。河北、天津、北京、上海等省市通过财政的配套投入，完善服务业生产的基础设施；在财政预算安排内设立服务业发展引导资金，扶持中小服务企业、新兴服务行业的成长壮大；对当地经济发展至关重要的影响大、带动作用强、具有示范效应的服务业重点项目，财政上给予适当的经营性补贴；对当地经济发展做出重大贡献的、具有一定品牌效应的服务企业，政府给予一定的财政上的奖励。⑤价格扶持继续深化。福建、江苏、山东等地制定服务业发展政策推动服务业用水、用电价格与工业用水、用电价格并轨，服务业用地政策与工业用地政策并轨。⑥人才引进与培育力度更为加强。北京、上海、广东、江苏等地围绕服务业发展规划方向，拓宽各种渠道，加大科技服务机构职务、职称、聘任制度改革，创造良好的工作、生活环境，帮助解决服务业高级人才家属的就业、就医、入学等问题，吸引和培育服务业优秀专业人才、操作人才，为服务业优化升级打下人才基础。
（二）中国发展生产服务业的政策评价
改革开放前，中国第三产业长期发展缓慢，比重偏低。1952～1980年，第三产业增加值比重下降7.7个百分点，就业比重仅增加3.9个百分点。第三产业就业比重在1980年仅为13.0%，在126个国家和地区中排第106位；产值比重在1982年为22%，在93个国家和地区中排倒数第2位。中国第三产业发展缓慢主要受三个因素的影响。一是经济理论偏差。把服务部门看成不创造社会财富的非生产部门，把其比重增大看作帝国主义腐朽性和寄生性的突出表现。没有正确认识服务业比重的增大是一个历史的进步，是世界发展的必然趋势，导致在实践中对“非生产部门”的歧视，使第三产业资源投入受阻，发展被遏制。二是发展战略偏差。在工农业已有较大发展的时候，没有及时把第三产业的发展列入国家经济发展战略。“四个现代化”只把工农业现代化列入议事日程，忽略了第三产业现代化。三是政策失误。长期实行服务低价制，损害了服务业的利益；把不少服务活动当作资本主义因素来批，挫伤了服务业发展的积极性。
1981年中国政府开始反思对第三产业的错误认识，引进第三产业概念分析国民经济发展问题。1984年中央领导提出大力发展第三产业的方针，1985年建立第三产业统计体系，把第三产业列入国民经济发展计划。1992年中共中央国务院出台“加快发展第三产业”的重大战略决策，从根本上扭转了对第三产业的错误看法。其后，发展第三产业的着眼点从生活服务领域拓展到生产服务领域，并出台了一系列扶持、推进生产服务业发展的政策。
中国现已进入产业结构和经济发展方式转型的关键时点，亟须发展生产服务业，更需要推进生产服务业发展的政策。研究生产服务业，破解其发展滞后的成因，探索加快发展的模式、路径和对策，对促进中国产业升级具有重要意义。生产服务业通过人员专业化、工具专门化，高效组织和充分发挥生产要素的作用，能有效提高经济运行效率，增强产业竞争力。加快生产服务业的发展，可推动附加值高、节约能源、环境友好的现代产业体系建设，促进投入结构由硬要素投入逐步转向软要素投入，生产结构由注重实物产品生产向注重服务供给转型，进而推进产业结构优化升级和经济发展方式的根本转变。总之，中国政府关于生产服务业的相关政策，有助于有针对性地破解发展生产服务业的困难和问题，推进生产服务业的发展。
中国推行的发展生产服务业的政策的不足主要表现在四个方面。第一，政策的主导性不明确，未能明确围绕国民经济和社会发展的主要任务，按照因类制宜、分类指导的原则，科学定位和阐释生产服务业的发展。第二，生产服务业政策制定滞后于实践发展，许多政策设计保留了计划经济的痕迹，阻碍生产服务业社会化需求的形成；后续政策的“断层”、有效配套性政策的“短缺”等问题，导致政策目标与现实需求耦合度较低。第三，地区间合作性政策缺乏、政策的外向性不强，不利于推动产业合作和国际产业分工的良性发展。第四，实施政策没有跟进，上下级政府政策传导机制不健全，传导途径不畅通，地方政府反应冷热不一，导致政策落实程度不够。
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