二 韩国自由贸易协议策略的演变

韩国的FTA政策的发展约可分为试验期、跃进期与巩固期三个阶段。金大中总统时代（1998～2003年）是试验期，此一阶段韩国的FTA策略相当谨慎小心。1998年2月金大中就任总统之后，为尽快走出金融危机的阴霾，他决定加重经贸在外交政策中的分量，并力图通过外交引进外资促进经济复苏，因而将外交部改为外交通商部。同时，因全球经济的诡谲多变以及区域贸易协议（Regional Trade Agreement，简称RTA）与FTA洽签的热潮，金大中政府也修改韩国对外经贸政策，从以往着重构建以WTO为主的多边贸易机制，改为推展FTA与RTA作为其对外经贸的重要手段，并于1998年11月选定智利作为与他国洽签FTA的首要对象。选择智利作为洽签FTA的第一个协商对象国显然是企图避开韩国国内最敏感的开放农业市场的问题，因为智利位于南半球，蔬果的生产季节正好与在北半球的韩国相反，对韩国农民冲击有限。2002年10月金大中政府与智利签订第一个FTA，这也是金大中任内所完成的唯一的FTA。

进入卢武铉（Roh Moo-hyun）时代（2003～2008年）后，韩国在国际环境的逼迫下不得不采取积极主动的FTA策略，且到了必须要制订长期FTA大战略的时候。韩智FTA拖至2004年1月始获韩国国会批准，主要是因为国内农民团体的强烈反对，拒绝开放农产品市场。迄至2003年9月为止，在145个WTO成员中只有韩国与蒙古没有任何FTA在实施中。韩国开始担心在全球签署FTA热潮中遭受经济重大损失，尤其是韩国签FTA落后其亚洲邻邦，其出口竞争力不断恶化。[11]为求生存、不被孤立与防止被边缘化，卢武铉政府遂积极对外签署FTA。因为如果再不积极加入全球化的趋势，韩国“很可能将会在全球竞争中出局，遭到边缘化”。[12]

在此背景下，2003年8月卢武铉政府制定“积极推进FTA的路线图”，同时，多方积极推动FTA，并将与美国完成FTA签署作为其“同时洽签多个FTA政策的最终目标”。于是韩国同时与加拿大、东盟等20多个国家开展FTA谈判。[13]此外，韩国对外经济政策研究院（KIEP）与韩国产业研究院（KIET） 皆建议政府，要扩大长期商机与在海外市场为韩国产品与服务取得有利的地位，FTA堪称是个利器。[14]韩国必须积极推动与美国、中国、欧洲联盟（European Union，简称“欧盟”或EU）与印度等经济大国或主要经济区块展开FTA协商，并将这些国家与区块列为主要洽签FTA的对象，尤其美国应列为首要对象，其次再与中国与EU签订。[15]而此一洽签FTA的优先顺位亦显示出韩国寻求制衡较其经济规模为大的中国与日本的力量，借着韩美FTA来增加其未来与中、日签订FTA与商讨东北亚经济整合的谈判筹码。结果，卢武铉政府任内共签订4个FTA，即2004年11月韩国与新加坡FTA、2004年韩国与欧洲自由贸易联盟（European Free Trade Association，简称EFTA）FTA、2006年韩国与东盟FTA以及韩美FTA。其中，尤其是韩美FTA为韩国取得通商战略的优势与额外的经贸利益。韩国不仅确保美国市场，增加韩国产品在美国市场的竞争力，而且大幅提升其与其他大经济体如EU、中国与日本等进行FTA的谈判筹码。[16]

至李明博（Lee Myung-bak）总统时代（2008～2013年），韩国FTA政策转入巩固期。1980年代后期以来的世界经济区块化已因WTO多哈回合谈判一再挫败、双边FTA的盛行以及2000年以来亚洲经济整合的加速而成为决定一国对外关系的地缘政经甚至战略的最关键因素。2008年以来的全球金融危机更凸显中国的崛起与美国的示威皆肇因于经济实力的浮沉，而经济竞争力是一国生存与国际地位之所赖。同时，由于全球贸易走向保护主义，李明博认为加速洽签FTA的重要性越来越大。[17]在全球经济不景气的情况下，由于越来越多的国家走向保护主义，以出口为导向的韩国经济需要通过积极洽签FTA以努力强化与贸易伙伴的经济同盟的关系。FTA可防止贸易伙伴采取如课征反倾销税与其他非关税障碍等保护主义的措施。经由FTA减少1%的关税就可减少韩国出口商至少1%的成本支出。[18]

在此背景下，2009年3月李明博在印度尼西亚发表“新亚洲外交构想”（New Asia Initiative，简称NAI）。[19]他表示全球经济中心正移向亚洲，但韩国以往过分集中于强化与美中日俄四强的关系，而未与亚洲国家大胆推进外交活动。他强调亚洲时代即将来临使韩国有必要扩大与澳大利亚、新西兰和东盟等泛亚洲地区国家的合作，韩国因而开始展开与澳大利亚、新西兰的FTA谈判。他还提出将过去以经济为中心的合作网络拓宽到安全保卫、文化、能源等领域，并希望通过新亚洲外交构想，将韩国在亚洲地区的地位和作用升级至主导国家。NAI的主要目的显然是强化与此一地区中小型国家的关系，为今后韩国在国际社会扮演能代表亚洲各国利益的区域主要国家的角色铺路，并提升韩国的国际地位与影响力。再者，新亚洲外交构想也是在因应世界经济区块化，将洽签FTA强化经贸的努力首先置于本区域内的国家，然后再与区域外的国家签署FTA。李明博政府已与EU签署并实施FTA，2009年8月与印度签订《全面经济伙伴协议》（Comprehensive Economic Partnership Agreement，CEPA），2010年8月与秘鲁达成FTA协议。[20]韩国已和7个国家与地区签订FTA，占韩国出口总合约14%。[21]若韩美FTA生效，届时韩国商品出口到FTA家比例将上升到52%。韩国已在亚洲FTA热潮中取得战略优势，领先各国，已崛起成为东北亚的FTA枢纽之一（韩国是东北亚唯一与美国有FTA的国家、唯一与南亚印度有FTA的国家、唯一与EU有FTA的国家）。李明博政府又先后与秘鲁（2011年）、土耳其（2012年8月）签署FTA，其中与土耳其签署的是韩国第九个FTA。[22]