四 政策的执行力：法治与善治

近年来，“抚仙湖被顶级别墅攻破防线”、“抚仙湖违建别墅被曝光”等报道层出不穷，一方面是当地经济需要发展，另一方面抚仙湖脆弱的生态形势已不容乐观，抚仙湖的明天何去何从，是摆在政府、商人、村民面前的一个亟待解决的严峻问题。

1．重修规划，扩大“禁止开发区”范围

2006年，玉溪市人民政府批准实施《抚仙湖流域禁止开发控制区规划（2006～2020）》，划定了江川牛摩抽水站—澄江禄充鱼尾巴山、江川路居东海边村抽水站—华宁海镜塘子村抽水站、江川青鱼湾—断山头隔河3个片区为禁止开发控制区，涉及湖岸线33.8公里，控制面积约84.6平方公里。《规划》实施以来，对强化抚仙湖流域生态保护、生态恢复和生态建设、实施产业结构调整和优化升级起到了积极的作用。

尽管如此，随着抚仙湖流域经济社会的快速发展，抚仙湖水质呈现下降趋势，富营养状态上升，湖泊水生态系也发生一定变化，所以，仅靠南岸及部分东岸84.6平方公里的禁控区根本解决不了保护的问题，抚仙湖流域禁控区需在内涵和范围上给予扩展。

据此，抚仙湖—星云湖生态建设与旅游改革发展综合实验区管委会对《抚仙湖流域禁止开发控制区规划（2006～2020）》进行修编，10月30日，该规划正式施行。

修编后的《规划》从流域管理的角度，将抚仙湖流域陆地区域划分为“四区一线”，新修编后禁止开发区总面积从84.6平方公里增加到226.96平方公里，占流域面积的比例提高了近37%，占陆域面积的49.54%，并合理设置了开发区、控制开发区、禁止开发区和生态保护区。《规划》还将抚仙湖约100.8公里岸线总体划分为保护岸线、旅游岸线、复合岸线3类。通过相应的规划管理和生态建设，5年内流域内主要的生态敏感区得到有效保护和修复，流域产业发展在结构上得到有效调整，流域陆地森林覆盖率达到60%以上，石漠化土地及水土流失土地得到全面治理，绿色流域逐步形成，构建由城镇、旅游开发区、村庄、农田、河流、湿地、森林等组成稳定的流域良性循环生态系统，为稳定保持抚仙湖Ⅰ类水质做好保障。

2．政府——禁止在抚仙湖使用机动船艇

为贯彻落实科学发展观、正确政绩观和中央宏观调控政策，实施可持续发展战略，按照《玉溪市人民政府关于禁止在抚仙湖使用机动船艇的决定》，澄江、江川、华宁3县在市领导小组和市直各有关部门的密切协调配合下，统一思想，提高认识，精心组织，采取得力措施，严格依法行政，自觉接受监督，顺利实现2004年8月26日零时起禁止在抚仙湖使用机动船艇的目标。为保护抚仙湖，彻底消除机动船艇、燃油机头、违禁网具对抚仙湖造成的污染及其对抗浪鱼生长带来的不利影响，维护抚仙湖Ⅰ类水质，确保抚仙湖水资源永续利用和抗浪鱼种群数量的恢复。根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国行政许可法》、《云南省抚仙湖管理条例》等法律法规，2004年6月17日，玉溪市委、市政府做出《禁止在抚仙湖使用营运性机动船艇的决定》。同时，决定取缔湖岸用于拖捕银鱼的燃油机头和各类危害鱼类生长繁殖的违禁网具。

经过艰苦努力，到8月25日，市政府3月26日组织登记在册的254艘营运性机动船艇全部签订补偿协议，其中242艘还签订购买协议。目前，除极少数难以调离水面的船艇集中停放在指定地点外，其余200多艘船艇均已拖离湖面。澄江、江川两县已对3月26日未登记在册、新增的24艘船艇和3架水上飞机等进行了处理。玉溪市抚仙湖管理局和澄江、江川、华宁3县联合行动，取缔了抚仙湖沿岸用于拖捕银鱼的1853个燃油机头和9个电机。抚仙湖沿岸机动船码头已全部拆除。

3．政府群众互动——全民参与保护

坚持“县委重视、人大监督、政府实施、政协关注、部门配合、全民参与”的工作机制，营造政府和群众互动，全民共同参与抚仙湖保护管理的良好氛围。通过开展环保金点子征集、文艺会演、有奖征文、摄影比赛和“环保之家”、“绿色学校”、“绿色家庭”、“环湖文明走廊”、“生态镇创建”等创建评比活动，提高公众环保意识，使环境保护和环境卫生走进企业、村组、农户和课堂，成为全民的共识。通过广泛开展形式多样的宣传活动，在全县范围内已逐步形成了共同爱护、自觉保护“母亲湖”的良好氛围。

2004年6月17日，抚仙湖畔禄充风景区笔架山庄的一间小会议室里，一个主题为“禁止在抚仙湖使用机动船”的会议在这里举行。参加会议的有玉溪市委书记孔祥庚，澄江、江川、华宁3县的县委书记，玉溪市相关部门的负责人。会议明确提出：要采取有力措施保护抚仙湖，把禁止在抚仙湖使用机动船这项工作作为落实科学发展观和正确的政绩观、治理环境污染的头等大事抓好。市、县行动迅速，分别成立领导小组，制订工作方案，从各相关部门抽调骨干全力投入取缔机动船艇工作，各县之间密切协调配合行动，取缔机动船艇工作全面展开。

7月15日，澄江、江川、华宁3县统一发布了《关于禁止在抚仙湖使用机动船艇的通告》，规定自2004年8月26日零时起，除科研、执法、救援机动船艇外，禁止在抚仙湖使用机动船艇。市抚仙湖管理局发布《关于撤回抚仙湖机动船艇入湖许可证的通告》。

工作组召开党员、船主座谈会，广泛听取意见和建议，取得广大群众的拥护；采取包干到户的做法，入户宣传，动员到个人，耐心解释疏导；以重点户为突破口，认真做好思想教育工作，积极争取船主支持。为切实维护船主利益，澄江、江川两县还组织船主自行选择了具有资质的中介机构对机动船艇进行评估，并区别情况，分别对船主进行了相应补偿，最大限度地减少了船主的损失。据统计，这次取缔机动船艇，财政支出的补助金额近3000万元。

2004年8月26日，《关于禁止在抚仙湖使用机动船艇的通告》正式生效，澄江、江川、华宁沿湖3县的278艘营运性机动船艇、3架水上飞机一天内全部告别抚仙湖，翻开了抚仙湖保护史上新的一页。之后，玉溪市委、市政府确定每年的8月26日为“抚仙湖保护活动日”。

4．企业——壮士断腕治环保 开发商“最后的晚餐”

针对媒体曝光的抚仙湖违规项目，玉溪市有关部门正在根据有关规定督促项目进行有力的整改。

首先，坚守四条“红线”。

2013年6月14日，玉溪市召开了抚仙湖—星云湖生态建设与旅游改革发展综合试验区管委会第一次全体会议，会议确定，为了让外界及时、准确、全面地了解抚仙湖保护治理情况，将建立试验区管委会新闻发布会制度，决定今后每月举行一次新闻发布会，增强抚仙湖保护治理工作的透明度。

会议还研究了试验区生态建设与旅游产业发展三年行动计划，提出在试验区建设中，将把抚仙湖的保护放在首位，以生态建设为前提，以“四退三还”为核心，推进产业结构调整，严守“四条红线”。

依据国家土地、林业、水利、环保等相关法律和《云南省抚仙湖保护条例》、《抚仙湖—星云湖风景名胜区总体规划》、《抚仙湖—星云湖生态建设与旅游改革发展综合试验区总体规划》等相关法律法规、条例，玉溪市明确了试验区项目规划和建设必须坚守以下“四条红线”。一是抚仙湖最高蓄水位沿地表向外水平延伸100米范围内不得建永久性设施；二是严格控制从抚仙湖取水，严禁从抚仙湖取水做水景观；三是污水零排放、垃圾无害化、设施景观化；四是单个项目地产用地面积不得超过规划用地面积的25%。

其次，政府要求开发商在项目开发中，必须做到以下三点：第一，每占用1亩地，必须要种10亩的树；第二，项目周边流域内的河道、村庄等的石漠化现象，开发商要负责治理；第三，对于搬迁出去的村民，如果他们不善于商业经营，开发商要负责将村民的经营的店铺反租过来，让老百姓收入不减。

5．确保抚仙湖Ⅰ类水质

针对媒体曝光的抚仙湖违规项目，玉溪市有关部门正在根据有关规定督促项目进行整改。6月8日的现场工作整改会上，玉溪市委书记张祖林表示，玉溪市将展开新一轮的抚仙湖环境保护治理提升工作，确保抚仙湖Ⅰ类水质，让世人心中的高原明珠永远璀璨。“十二五”期间，玉溪市将投入资金105亿元，全面推进抚仙湖保护治理，确保Ⅰ类水质。

治理工程包括农业面源污染治理、入湖河道综合整治、环湖截污工程和抚仙湖补水工程等，其中面源污染治理是重中之重。玉溪市正在新环湖路内侧实施“四退三还”，即退人、退田、退房、退塘，还湖、还林、还湿地。初步测算，需要搬迁9273户27180人，拆除建筑235万平方米，退出农田5600亩，还要退出所有的鱼塘。目前，“四退三还”和“拆临拆违”工作正在推进。

2013年2月，玉溪市召开抚仙湖水污染综合防治工作现场会，明确在抚仙湖一级保护区至环湖公路外侧50米范围内、江川玉带河岸两侧50米范围内，限期拆除违法违规乱占乱建建筑物和临时建筑物，严禁审批任何临时性或永久性的建筑项目（保护、治理项目除外）。截至4月中旬，拆临拆违工作初战告捷，沿湖3县共拆除1793户近16.5万平方米，拆除率达90.8%。针对抚仙湖周边现有农作物高肥、高药的问题，玉溪市将按照市场需求，调整种植结构，积极推广蓝莓等优质水果，以及莲藕、苗木等低污染品种，拆除塑料大棚，逐步淘汰鲜切花、蔬菜等高污染品种，逐步取缔径流区内规模养殖，对25度以上坡耕地全部退耕还林，重点发展经济林果，提高径流区森林覆盖率。

建设湿地就要退人。那么“退”出来的农民怎样安置？答案是：调整劳动力就业结构，也就是“一产转三产”：一产逐年减少，三产逐年增加，鼓励和引导农民进入以旅游为主的第三产业就业，并引导群众以土地承包经营权作价入股，参与企业开发经营，实现增收致富。在抚仙湖北岸，即众多入湖河道的入湖口和湖面的下风向，玉溪市计划用3年时间建设1万亩湿地，充分发挥湿地在治理水污染方面的作用。为了解决农业面源污染的问题，首先是在一产内部调整结构，引导农民将高肥、高药的作物改种低肥、低药和高效益的品种，如大力推广蓝莓和莲藕种植。玉溪市制订了2013年抚仙湖沿岸蓝莓种植实施方案，将在抚仙湖沿岸3县新发展蓝莓种植5000亩，力争11月底前全面完成种植任务。有关试验显示，种植蓝莓与菜豌豆相比，每亩减少氮肥用量84%，减少磷肥用量73%。

最后，引导农民向三产转移，政府支持发展旅游等现代服务业，为农民提供相应的职业技能培训，吸引农民就近就地转移就业。

6．科学开发旅游地产

玉溪市委常委、常务副市长陈勇：抚仙湖的保护治理，需要在整个流域调整产业结构，转变发展方式，具体而言就是要做大三产，降低一产比重。做大三产的重点是旅游开发，在这方面抚仙湖具有得天独厚的优势。抚仙湖本身是200亿立方米Ⅰ类水质的“高原明珠”，同时毗邻世界遗产澄江化石地，旅游资源富集且具有不可替代性。此外，还有各级政府对旅游业发展的重视和支持。

对于抚仙湖的旅游开发，玉溪市委托清华大学做了一些研究，将抚仙湖与千岛湖、太湖等在旅游产品选择等方面进行了比较研究。研究认为，旅游地产是抚仙湖产业结构调整的一条出路。当然，在做好旅游地产开发的过程中，要有相应的措施和办法，切实保护好抚仙湖这一潭碧水，预计投资额将达到8亿～9亿元。结合2009年启动的仙湖山水项目，考虑打造独具特色的生态渔村、旅游文化小镇，引导群众发展生态农业、休闲农业、观光农业，吸引外来游客，加之仙湖山水项目建成后可再带动1000多人就业，完全可以解决搬迁村民的后续生计问题。