三 低保制度发展中的政府行为

1．财政困难导致资金配套不足

昆明市低保资金配套方面，中央、省级层面会给予一定补助，但是更多是靠市、县（区）级财政支持，这就导致部分经济发展落后的市县区不能保障低保资金的落实，特别是贫困市县难以落实低保相应配套资金。国务院下发的文件明确规定，实施低保制度所需资金由地方人民政府列入本级财政预算，并纳入社会救济专项资金指导科目，实行专项管理、专款专用。相比于经济发达地区投入保障资金不足，昆明市地处西部，贫困程度相对较高，地方财政不足，用于低保的资金也存在一定的缺口。昆明市民营经济不发达，社会捐助能力十分有限。保障资金缺少，影响了标准的调整变动和保障制度覆盖面的进一步扩大，相当一部分低保对象在领取低保补助金后仍然难以维系基本生活。

2．机构设置和人员配备问题妨碍制度执行

低保工作涉及面广、政策性强、情况复杂、工作量和难度较大，人少事多的矛盾十分突出，特别是基层社区，没有专职工作人员或一人身兼数职，导致错保和漏保现象的发生。从低保工作的任务量、工作难度来看，任务最重、难度最大的在市、县、乡三级，尤其是乡镇和街道必须直接面对每个低保对象。但是，目前的机构设置是乡镇和街道的民政工作人员最少，一般只有1～2个民政助理员，有的乡镇和街道的民政助理员还是兼职人员，却要完成所有民政方面及其乡镇交办的工作，导致低保的各项制度难以落实到人。越贫困的乡镇，交通越困难，救助对象越多，随着社会救助体系的完善，社会救助的范围、人数、项目不断扩大，工作量不断增加，对工作质量的要求也在不断提高，仅靠1～2个民政助理员或是1个兼职的民政助理员是无法高质量地完成救助工作的。例如，低保制度实施的有效性和针对性必须依靠对救助对象的大量调查、核实和有效的动态管理，但是目前昆明市约有低保专职工作人员130人，兼职13人，聘用9人，每个县级低保部门专职工作人员只有1～2人，乡镇（街道）和社区由民政助理员代办，没有专职工作人员，对救助对象的调查主要依靠社区和乡镇无偿服务。昆明市城乡享受低保的人员近20万，按每季度核查1次救助对象，每个工作人员每天调查10人，全市必须有600个专职基层工作人员，目前只有150个基层工作人员，相差太远。

3．基层工作人员素质参差不齐导致制度变味

现代社会救助在救助理念、救助方式、救助的政策措施等方面都有较大变化，但不少县级和乡镇的中层干部很少有机会出外参加会议和培训，现有基层工作人员在思维方式、思想观念和工作方法难以跟上现代社会救助工作的需要，这将会导致基层干部对上级文件精神理解不清，在具体政策的分解和实施中出现偏差。制定了评选标准和流程，却没有切实执行，在认定低保对象时比较随意，没有考虑残疾、因病因灾等致贫的重点对象，而是单纯地靠人情核保，在某些村子里面甚至存在低保户全是村长或村干部的亲属。民主评议时单纯地召集社区的部分居民进行简单投票，多数社区成员对整个评议过程并不知情，民主评议环节流于形式。多数工作人员在核查低保户的生活情况时没有做到入户调查，仅凭感觉、印象就决定了其调查的结果，导致一些不符合条件的低保户在调查环节没有被发现。低保金在领取方面也存在问题，为防止基层民政干部将低保款项截留，通过和银行协商已经实现低保资金直接到银行领取，而部分基层干部却将低保存折扣留在手中，由社区或村委会统一管理，导致本应当月领取的低保金被推迟几个月甚至一年，而且在发放资金过程中还存在索要“好处费”等现象。

4．现行管理体制难以适应城乡社会救助体系的要求

社会救助内容、项目繁多，各项社会救助制度在实际工作中逐步发展起来，但社会救助的管理表现出缺乏统筹和协调的特点。低保制度是社会救助体系的一部分，也是核心，多数情况下教育救助、医疗救助等都针对低保对象开展，而在救助时各种制度间的磨合不够导致整体功能难以充分发挥。一些专项制度如教育救助、医疗救助、住房救助、法律援助等分属不同的单位，昆明市虽然建立了城乡社会救助领导小组，但各个单位之间没有做到有效信息共享，在各种制度的制定和实施过程中缺乏相互沟通、相互衔接和协调的机制。部门分割、资源分散，社会救助缺乏联动机制，救助制度没有形成合力，影响了救助效益的最大化。一方面将可能导致救助资金的使用出现重复救助，并会给救助对象套取救助资源制造机会；另一方面难以有效地满足救助对象的各种救助需求，造成资源浪费与不足并存。

5．限制社会资源参与，导致效用难以最大化

低保制度相对于传统的救济最大的区别在于摆脱了施舍的概念，变成一种常规化、权利性质的救助。权利化、制度化、常态化的救助是建立在反贫困救助的背景下，所以应当鼓励全社会参与而非政府独立而为。昆明市政府鼓励民间捐助参与低保等社会救助工作，但多数停留在捐款、捐物层面，对于志愿者有组织地参与却没有太多提及。从国际经验看，多数国家的救助工作都是政府、NGO、私人组织的合作，目前昆明的低保工作仍然是政府在“单枪匹马”奋战，虽然有些工作委托社区居民委员会来负责，但社区居委会的准行政性质并没有改变低保制度实践中的“单干”事实。缺乏社会参与，低保制度无法有效整合社会各界的救助信息，无法为低保户提供必要的心理救助，不能满足低保对象多方面的社会服务需求。

思考题

1．你认为昆明市低保制度的相关政策在执行过程中存在哪些具体问题？

2．公共政策在制定和执行过程中应该注意什么？

3．现行低保制度在今后应该如何完善？

要点分析

1．公共政策制定过程

理想的公共政策制定过程包含问题界定、目标确立、方案设计、效果预测和方案抉择5个相互关联又相互区别的环节。然而，在我国一些地方政府在公共决策实践中，一些功能环节（如问题界定、效果预测和方案抉择等）没有受到应有的重视，甚至被忽视，科学的、合理的决策程序并未完全确立起来。没有经过长期调研及理论探讨，没有经过专家的详细论证，没有经过多次认真充分讨论，少数领导者凭经验，甚至按主观设想拍板的情况并未绝迹。

2．公共政策制定的依据

昆明市民政局在主导制定城乡低保和农村五保供养标准自然增长机制时，认真研读了国家相关政策法规和昆明市委、市政府的有关文件，结合昆明市城乡低保和农村五保供养发展的现状进行了问题界定。并明确了制定该政策机制的目标，制定过程中会同财政局、统计局以及云南财经大学等多方面的专家进行详细论证，组织实地考察调研，并进行多次认真充分的讨论和政策实施效果的预评价后才明确建立了昆明市城乡低保和农村五保供养标准自然增长机制，所以此次公共政策的制定是合理的。

3．公共政策执行的相关因素

一是公共政策本身。公共政策本身设计得科学、合理才能正确地指导政策执行工作的展开。公共政策本身可能出现下面几种情况：政策缺乏合理性，政策缺乏明晰性，政策缺乏协调性，政策缺乏稳定性。二是公共政策执行主体。可能出现的情况是：执行主体利益驱动，执行主体素质欠缺，执行主体之间沟通不畅。三是公共政策客体（也叫政策目标群体），是政策直接作用和影响的对象。具体影响因素有：政策客体规模，政策客体类型，政策客体对公共政策的认同度。四是公共政策环境。具体影响因素有：社会经济状况、政治制度或体制、政治文化等。

4．公共政策分析工具

案例中涉及的公共政策分析方法主要有数学、统计学、经济学的分析方法。

知识延伸

1．昆明市低保制度的发展

1996年，昆明市4区率先启动最低生活保障工作，但没有明确建立规范性制度。2004年12月，昆明市政府第64次常务会讨论通过了《昆明市城市居民最低生活保障实施办法》（昆明市人民政府第54号令），并于2005年1月25日正式实施。2005年初，根据（国办发〔2005〕10号）《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》精神，按照省民政厅的安排部署，经昆明市政府同意，2005年五华区、安宁市、嵩明县被列为云南省城市特困居民医疗救助试点。2006年5月，民政部、卫生部等一行6人的调研组对昆明市贯彻落实国务院办公厅转发民政部等部门（国办发〔2005〕10号）《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》情况进行为期4天的调研，通过调研，时任民政部低保司司长的米勇生同志对昆明市城市医疗救助试点工作给予了充分肯定。

2006年6月，为切实保障城镇困难居民的基本生活，根据《云南省民政厅、省财政厅转发关于切实做好城市居民最低生活保障补助水平工作有关问题的通知》（云民保发〔2006〕8号）精神，省委、省政府决定从2006年7月1日起，全省城市居民最低生活保障补助水平，在2005年补助标准基础上，每人每月提高12元，提高城市居民最低生活保障补助水平所增加的资金，由省、州（市）、县共同承担，为此昆明市民政局会同市财政局召开了全市提高城市居民最低生活保障补助水平座谈会，省民政厅李勇处长到会进行了指导，会后市民政局、市财政局联合草拟了《关于切实做好适当提高城市居民最低生活保障补助水平工作有关问题的通知》，于2006年9月18日市政府第23次常务会议讨论通过。昆明市市委九届六次全会上仇和书记的讲话中提出：“我市将建立城乡低保及农村五保标准增长机制，做到切实改善和保障民生。”2010年底，昆明市下发了《关于建立昆明市城乡低保标准和农村五保供养标准增长机制的意见》（昆政办文〔2010〕87号），标志着昆明市城乡低保标准自然增长机制的构建。

2．昆明市低保制度的现状

1996年7月，昆明市城市居民最低生活保障工作在市属4区（五华区、西山区、官渡区、盘龙区）率先启动，保障了部分贫困居民的基本权益。1998年底，各县（市）区全面启动实施了城市居民最低生活保障工作。昆明市城市低保工作在市委、市政府的高度重视和有关职能部门的大力支持下，管理制度逐步完善，管理手段逐步加强，工作程序逐步规范。2010年，昆明市政府着手构建了城乡低保标准和农村低保标准自然增长机制，每年测算适时提高。2012年4月1日，昆明市城市低保人数预计将由2011年的83507人增加为90000人，平均补差由原来的204元提高为260元，年需资金由2011年的2.04亿元增加到2.85亿元；农村低保人数预计将由2011年的122843人增加为135690人，平均补差由原来的82元提高为120元，年需资金由2011年的1.2亿元增加到1.87亿元。提标后，昆明市的城市低保标准在36个中心城市中排第21位，在西部12个中心城市中排第3位；农村低保在36个中心城市中排第18位，西部12个中心城市中排第3位；农村五保在36个中心城市中排第14位，西部12个中心城市中排第3位。