六 尾声

位于云南省玉溪市的抚仙湖，蓄水量200余亿立方米，至今保持Ⅰ类水质，是我国蓄水量最大的深水型淡水湖，也是我国重要的战略水资源储备。但近年来，抚仙湖的污染与开发的违法现象多次曝光引起社会广泛关注。

1．专家呼吁：抚仙湖保护比开发更重要

抚仙湖治理走可持续发展道路要在矛盾中前行。蓄水量相当于12个滇池——作为我国最大的内陆深水型淡水湖泊和国家重要战略水资源，抚仙湖的保护治理历来广受社会关注。继2007年、2008年、2010年省政协多次对抚仙湖开展调研视察活动之后，近日，省政协人口资源环境委员会再次组织部分省政协委员和有关专家，前往玉溪市澄江、江川、华宁沿湖3县，就推进抚仙湖保护与发展进行调研。

参加调研的云南省环境科学学会秘书长李唯提出，抚仙湖目前最需要的是抢救性生态恢复和水质保护，希望有关方面能够引起重视，不断调整开发规划思路，加大财力和工作力度。

长期关注抚仙湖保护治理的省政协常委、云南大学生命科学院常务副院长段昌群教授非常担忧这样一个问题：虽然现在入湖的总磷含量没有达到Ⅰ类水质能够承受的最高值，但一个不容忽视的事实是抚仙湖流域内存在大面积的富磷地区，随着地表自然生态过程或者人类行为造成自然生态过程加快，流域内总磷含量必然会急剧增多。同时，连续4年干旱造成的水资源短缺的叠加效应，加之出流改造带来的汇水面积、流域面积减少，湖水自我更新时间长等问题，都使抚仙湖保护治理面临前所未有的严峻挑战。对于抚仙湖的旅游开发，在做好旅游地产开发的过程中，要有相应的措施和办法，切实保护好抚仙湖这一潭碧水。

2．抚仙湖治理启示——“幸福玉溪，生态先行”

生态文明的核心，就在于围绕以人为本、环境优先这一价值观念，建立一套能够承载“生态立市”战略目标并使之能够得以运行的基本制度体系。从抚仙湖的治理，我们或许可以得到这一理念更全面的诠释。

启示一：有一种资源叫作生态。

从某种意义上说，抚仙湖治理保护的历史首先是玉溪转变发展方式的历史。2002年，当抚仙湖部分水域蓝藻暴发、水质下降的时候，某国的一家研究机构甚至预言，3年之内抚仙湖水质必然恶化。

这样的预言尽管有点危言耸听，然而，抚仙湖作为滇中500平方公里的生态屏障，可谓滇中之肺，如果抚仙湖水受到污染，滇中地区空气质量也将变坏。与此同时，作为珠江源头第一大湖，抚仙湖水质的好坏不仅直接关系到沿湖各县和全市经济社会可持续发展，而且将直接影响整个珠江水系的生态安全及泛珠三角地区的可持续发展。

抚仙湖水质恶化，意味着滇中生态告急。珠江流域生态安全告急。这样严峻的形势表明，抚仙湖流域曾经的高污染、高能耗发展方式走到了尽头。环保形势的“倒逼”，使抚仙湖治理保护变得刻不容缓，因此，玉溪投入巨资，采取一系列工程性与非工程性措施，开始了对抚仙湖迄今长达8年的治理保护。其中，仅关闭矿山一项，玉溪每年损失的GDP就达200多亿元。在付出了巨大代价和无数艰苦卓绝的努力之后，如今，玉溪不仅成功地保住了抚仙湖的Ⅰ类水质，保住了经济社会发展的万世根基，而且发展方式转变初见成效，全市经济社会发展进入有史以来最好的时期。更重要的是，抚仙湖一流生态作为一种难以复制的、不可多得的战略资源，其潜在的巨大价值已开始被越来越多的人所认识，成为玉溪转变发展方式的切入点、调整经济结构的突破口。目前，随着抚仙湖、星云湖被列为全省旅游改革发展综合试验区，国内一批大企业、大集团纷纷进入玉溪，投入千亿巨资发展高端精品旅游项目，玉溪高端旅游呈现异军突起之势。在国家全力发展以现代服务业为主导的第三产业的时代背景下，玉溪市生态效益高起点、大规模转化为经济效益的浪潮正在来临。

启示二：有一种发展叫作“后退”。

回顾2003年以来抚仙湖的治理保护过程，有一些冷冰冰、硬邦邦的“主题词”不得不提，如关闭、取缔、禁止、整治、拆除、舍弃……我们至今仿佛还能感受到沿湖县区当年那种“壮士断腕”般的悲壮。

在玉溪市政府的一份汇报材料中，有这样一段记录：关闭了帽天山周边价值130多亿元的磷矿开采点14个，关停年产值17亿元的天湖化工等3家黄磷生产企业，整治径流区企业44户；禁止了抚仙湖278艘机动船艇、3架水上飞机的营运，取缔了1862个捕鱼燃油机头和电机；依法拆除沿岸违章建筑16万平方米，搬迁农户585户，拆除企业62户。在沿湖群众为抚仙湖治理保护做出巨大贡献的同时，更多的人以及更多的村庄在上述措施的触动下迅速转变观念，沿着精品旅游和生态农业的发展路径，在“整治”和“取缔”的背后找到新的发展路径。

正是这种置之死地而后生的抉择，让沿湖群众迎来了可持续发展的春天。玉溪市正式启动“四退三还”工程，坚定不移地实施“一退够、二调优、三保护”战略。该战略的核心在于通过继续调整产业结构和转变发展方式，彻底解决沿湖18万群众的生存和发展问题。为此，玉溪拟投入20多亿元资金，用5年时间完成涉及1.5万群众的三项“后退”工程。在此基础上，最大限度地压缩抚仙湖沿线农业生产的空间，努力以生态林业以及现代服务业的发展完成沿湖群众的“身份置换”，把他们从传统的农民和渔民转换成林农、果农以及第三产业从业人员。据了解，目前沿湖的澄江、江川和华宁3个县的“退田还湖”工作正紧锣密鼓地推进，初步测算，3县退田还湖的农田总面积将达到7411亩。一次新的“壮士断腕”行动正在展开。

启示三：有一种幸福叫作“以人为本”。

“生态立市”战略的确立，使以人为本、环境优先的发展理念开始扎根，玉溪的发展重心从此转向了人与自然和谐，转向了民生与幸福。

在风景如画的抚仙湖边上，一个叫作“明星”的小村庄打出了云南产品品牌。目前，江川县江城镇明星村已有800多人外出开办铜锅鱼餐馆，在把“明星铜锅鱼”品牌打向昆明、贵阳、成都、北京等地的同时，每年创收达5000多万元。“明星铜锅鱼”品牌是在抚仙湖治理保护的过程中形成并发展起来的，其意义在于最大限度地挖掘并培育了当地群众的市场观念、自主意识和创新能力，使他们中的大多数人成为具有创新和拓展能力的新型农民。从这个角度来讲，抚仙湖治理保护的历史，也是沿岸新型农民的成长史和自我价值实现史。按照马斯洛的观点，实现自我价值是一个人所能拥有的最大幸福，也是经济社会发展能够给予个人的最大馈赠。弄清了发展的终极目的，人们将会发现，通向幸福的道路其实并不遥远。

“生态立市”战略的确立，使以人为本、环境优先的发展理念开始扎根，玉溪的发展重心从此转向了人与自然和谐，转向了民生与幸福。在此基础上，玉溪不断把握机遇，让与抚仙湖治理保护有关的一切社会组织和个人，成为一个健康向上、富于人文关怀的社会生态系统中的有机组成部分，同时，给予进入这个社会生态系统中的每一个人最多的关爱、最少的束缚和最充分的幸福，这就是玉溪围绕建立生态文明所进行的一切探索和实践的价值所在。

目前，我国的环境压力已近极限，接连不断的环境事件给群众带来的危害难以用货币去衡量。换个角度思考，如果不去片面追求高增长，经济发展速度慢一些，也许会丧失一些“面子”，但却可以换来环境质量的改善、群众健康和幸福感的提升，换来地方经济可持续发展和社会和谐稳定。或许，这才是抚仙湖治理保护，以及玉溪市调整经济结构、转变发展方式给予我们的最大启示。

思考题

1．什么是外部效应？政府应对外部效应的定位与作为在哪里？什么是科学的政绩观？

2．政策科学的关键步骤有哪些？

3．在公共政策制定中如何理顺政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与个人的关系？

4．何为政策合法化？政策合法化的地位与作用有哪些？

5．公共政策执行力来自哪里？政策执行与政策变通相矛盾吗？政策执行的影响因素有哪些？

6．何为政策评估？如何理解政策评估的过程及困难？

7．政策监控机制的基本构成因素有哪些？如何理解政策控制的循环？

要点分析

本案例反映了许多值得探讨的问题，要点有以下几点。

第一，如何认识政策科学的内涵。抚仙湖的生态治理过程具有典型的政策科学内涵。政策科学以人类社会的政策系统及政策过程作为专门的研究对象，它既要研究政策的本质、原因和结果，注重内容分析；又要研究系统及政策过程，注重系统过程分析。政策科学的基本目标是端正人类社会发展方向，改善公共决策系统，提高公共政策制定质量。政策主体、客体与环境以及政策系统的各个子系统之间相互联系和相互作用，使得政策系统呈现为一个动态的运行过程，它是由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节构成的一个政策周期。

第二，如何认识政府面对外部效应的角色定位。外部效应指在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性影响。外部性可区分为正外部性和负外部性两类。正外部性，即未被市场交易所体现的额外收益。如教育、研发、扶贫、环境保护、自然保护、养蜂和经营果园等是具有正外部性的典型。负外部性，即未被市场交易所体现的额外成本。如不遵守交通秩序，在公共休息、学习或工作场所制造噪声，不遵守公共卫生，不爱护公共设施（如践踏花园、草地），环境污染，过度开发自然资源（如过度放牧、竭泽而渔、大规模砍伐森林）等是具有负外部性的典型。抚仙湖的过度开发是一个典型的外部效应问题。政府应该是外部效应的消除者。政府部门对外部效应的纠正主要采取罚款或征税，如对负外部性的矫正；补贴，如对正外部性的矫正；公共管制，如规定法定的排污标准，对生产程序进行规定等；法律措施，如完善法律法规等。

第三，如何认识公共治理视域下的抚仙湖开发与保护问题。抚仙湖的开发与保护是一个典型的公共治理问题。公共治理是由开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的治理模式，具有治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等典型特征。公共治理抛弃传统公共管理的垄断和强制性质，强调政府、企业、团体和个人的共同作用；不再单单指望政府去做什么和提供什么，而是希望政府能充分挖掘各种管理和统治工具的潜力；不要求政府整天疲于应付，而希望政府有自知之明，做自己应做和能做的事；不强求自上而下、等级分明的社会秩序，而重视网络社会各种组织之间平等对话的系统合作关系。总之，公共治理是一种多元的、民主的、合作的、去意识形态的公共行政，这种新型的行政就是“治理”式的行政。公共治理的目标是达到善治。善治指一种良好的治理，主要指治理能够收获良好的绩效，这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果等方面。

知识延伸

目前，抚仙湖的生态治理刚刚起步，面对抚仙湖的开发与保护，政府、社会、市场与个人的看法刚刚形成一个基本的共识。然而，在抚仙湖漫长的生态治理之路上，不同角色的利益博弈将长期存在，这将继续考验各级政府决策的科学性与执行力。抚仙湖生态治理的未来令人期许，值得社会各界、特别是公共管理研究领域持续关注。