转变发展方式促进电子政务健康发展

国家信息中心

大力推行电子政务是加强党的执政能力、深化行政管理体制改革和建设人民满意的服务型政府的战略性举措。2001年以来，我国电子政务建设稳步推进、成效显著，在很多领域都实现了从无到有、从小到大、从起步向深入发展的重要突破。进入“十二五”时期，深化改革开放、加快转变经济发展方式、全面建设小康社会对国家电子政务发展提出了新的更高要求，必须加快转变电子政务发展方式，进入集约、高效、安全、可控发展的轨道，实现我国电子政务健康有序发展。

一 转变电子政务发展方式是落实科学发展观的必然要求

坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展，是以胡锦涛同志为总书记的党中央在认真总结分析国内外的发展经验教训基础上，站在历史和时代的高度作出的重要理论创新，是指导全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的根本保障。胡锦涛同志指出：“我们要增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，全面把握贯彻落实科学发展观的目标要求，建立健全贯彻落实科学发展观的制度、体制和机制，切实把科学发展观贯穿于经济社会发展的全过程，落实到经济社会发展的各个环节，切实把经济社会发展转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道”。大力推进国家电子政务发展、转变电子政务发展方式是国家“十二五”的重要任务，是落实科学发展观、深化改革开放、加快转变经济发展方式的必然要求。

深入贯彻落实科学发展观，就是要树立正确的电子政务发展理念，充分认识电子政务在全面建设小康社会、加快社会主义现代化进程中的作用，通过推进电子政务建设转变政府职能，促进政府管理创新。第一，贯彻全面发展的思想，就是要确保电子政务建设的整体推进。全面发展的思想是科学发展观的基本内涵和基本要求。电子政务建设必须贯彻全面发展思想，必须坚持应用主导，讲究实效。第二，贯彻协调发展的思想，就是要加强对纵向的“条”和横向的“块”之间电子政务协调发展。“条”电子政务和“块”电子政务相互交叉构成了政府信息化的基本框架，“条”电子政务在地方政府层面必然受到“块”电子政务的影响，而“块”电子政务在行业管理部门又较大程度地受到“条”电子政务的影响。第三，贯彻可持续发展的思想，就是要站在全局的高度，既立足当前又放眼未来，谋划好电子政务建设的长远发展。我国信息化建设是一个长期的发展过程，在这一过程中必须贯彻落实可持续发展的要求，解决好发展的动力和后劲问题。第四，贯彻以人为本的思想，就是要充分尊重知识、尊重人才，加快电子政务建设的人才培养。以人为本思想是贯穿科学发展观的一根红线，它将人作为发展的出发点和落脚点。人才是电子政务建设之根本。因此，在电子政务建设的过程中应确立人才资源是第一资源、人才优势是最大优势的观念。总之，转变电子政务发展方式，是贯彻落实科学发展观的重要举措，必将推进我国电子政务在“十二五”时期迈上一个新台阶。

我国电子政务当前发展还不能完全适应我国经济社会发展和行政体制改革的实际需要，还面临一些突出矛盾和问题，需要通过转变电子政务发展方式推进电子政务科学发展去解决。一是符合电子政务科学发展的管理体制机制亟待健全。电子政务建设管理统筹不足、政出多门、分散建设、低水平重复、投资浪费等现象仍然存在。二是迫切需要加强统筹规划和顶层设计。我国电子政务建设正在进入全面、系统推进的新阶段，特别是当前还面临着统筹协调困难、条块分割严重、分散建设和低水平重复建设等问题，急需推动我国电子政务从以部门或局部为中心的分散化建设向以服务对象为中心的集约化发展方向转变，从而形成统筹发展的格局。三是政务业务发展与技术支持两条线、两张皮问题仍然较为突出，电子政务建设过程中政务业务梳理、政务信息资源规划等基础性工作普遍较为薄弱，政务业务的信息化覆盖率还不高。四是经过近十年的发展，我国电子政务相关自主信息技术产品不断丰富，产业不断壮大，但同时也面临自主信息技术软硬件产品和服务还不能形成体系，高端数据库、芯片、服务器和操作系统等都不能自给，电子政务发展所必需的核心技术和产品受制于少数外国跨国公司，网络信息安全问题愈加突出，造成电子政务发展成本居高不下、安全无法保障。要加强电子政务建设对国家信息产业发展的拉动作用，努力提高安全可靠信息技术和产品应用水平，切实转变电子政务信息安全保障薄弱的现状。

电子政务是政务工作大局的重要组成部分，是一项庞大、复杂的系统工程。面对新的形势，我们必须清醒地认识到电子政务发展中存在着一系列严峻挑战，在科学发展观的指导下，不断适应经济社会发展的新要求，科学判断和准确把握发展趋势，加快转变电子政务发展方式，采取更加有力的措施，集中力量解决国家电子政务发展中的突出矛盾和问题。

二 “十二五”时期转变电子政务发展方式的目标和重点

2011年12月13日，工业和信息化部发布《国家电子政务“十二五”规划》（以下简称《规划》），作为“十二五”期间推动国家电子政务发展的指导性文件，《规划》首先明确指出，大力推进电子政务发展是国家“十二五”的重要任务，是落实科学发展观、加快转变经济发展方式、深化改革开放的必然要求。《规划》明确提出了要“深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，以电子政务科学发展为主题，以深化应用和注重成效为主线，转变电子政务发展方式”，也就是说，转变电子政务发展方式的理论指导是科学发展观，总目标是全面建设小康社会，主题是实现电子政务科学发展，主线是深化电子政务应用并提高应用成效。根据《规划》指导思想和发展方针的要求，“十二五”期间我国电子政务发展方式转变将主要从建设、应用、服务、管理四个方面展开。

（一）转变电子政务建设方式

电子政务发展，基础设施是支撑，转变电子政务发展方式，首先要转变电子政务基础设施的建设方式。要突出建设的“集约化”，要从粗放式、离散化转向集约化、整体化的可持续发展的模式上来。

一要推进电子政务基础设施的集约化建设。云计算是互联网时代信息基础设施与应用模式的重要形态，是新一代信息技术集约发展的必然趋势。它通过动态易扩展的资源整合，按需供给的专业化应用服务交付模式，提供高效可靠、绿色节能、低成本的计算与数据服务，满足各种信息化的需求。建设以云计算为基础的电子政务公共平台是电子政务集约化建设的重要探索。《规划》首次提出电子政务发展要向云计算模式迁移，并给予鼓励。提出了要以效果为导向，推行“云计算服务优先”模式，制订电子政务公共平台建设和应用行动计划，明确相关部门的职责和分工，共同推动电子政务公共平台运行和服务。在满足安全需求、遵从法律法规和业务准备的基础上，推动政务部门业务应用系统向云计算服务模式的电子政务公共平台迁移，先期重点推进新建、升级改造的业务信息系统在电子政务公共平台上部署运行，提高基础资源利用率和应用服务成效。与此同时，《规划》还就制定电子政务云计算标准规范提出了任务部署，要求进一步加快研究制定基于云计算的电子政务标准规范。

二要大力推进电子政务技术服务专业化、市场化。专业化、市场化是电子政务发展到一定阶段的必然要求。随着电子政务建设和应用的深入，各类电子政务系统和基础设施对运行维护的需求不断加大，走电子政务技术服务专业化、市场化道路，充分利用社会专业技术资源，推行运维服务外包，既能充分发挥社会专业技术资源的优势，又能实现运维服务的集约化发展。《规划》要求各地建立以工业和信息化部门为核心，技术服务单位为主体，专业技术队伍为基础，服务制度为保证，合作密切、功能互补、资源共享的电子政务运行保障服务体系，提升系统运维服务能力。

（二）转变电子政务应用方式

电子政务发展，应用是关键。“十二五”我国电子政务发展将面临一些新的环境和形势，全面建设小康社会、深化改革开放、加快转变经济发展方式都对国家电子政务发展提出了新的更高要求，因此，必须坚持把深化应用和突出成效作为电子政务发展的根本要求，促进技术和业务的深度融合，推进各政务业务的协同发展。

一要明确应用目标。所有电子政务工程建设必须进一步明确工程的政务目标、业务目标和系统目标。建设目标均应更加注重支撑部门履行职能，提高政务效能，有效支撑重大社会问题的解决；重点研究分析所面临的社会问题，合理确定工程项目的政务目标，确保工程建成后，能够增强部门间的业务协同能力，取得实效，切实提高投资效益。为此必须强化顶层设计，重视需求分析，发挥职能业务部门在需求分析中的主导作用，推动业务流程优化，促进业务模式创新，推进部门内部和部门之间实现信息共享和业务协同，切实保障《规划》提出的跨部门跨区域共享协同任务得到有效落实。

二要加快推进重要业务信息化应用。要切实以提高各级政务部门履行职责能力为目标，要加强重要信息系统建设，优化业务流程，创新服务模式，强化应用推广，不断扩大应用规模，推动政务与技术深度融合，逐步实现应用全业务、全流程和全覆盖，充分发挥应用成效。《规划》要求，到“十二五”期间，县级以上政务部门主要业务基本实现电子政务覆盖，中央和省级政务部门主要业务信息化覆盖率超过85%，地市和县区平均分别达到或超过70%、50%。

三要切实推进跨部门业务信息化协同发展。跨部门、跨层级、跨地区信息共享和业务协同是电子政务深化应用阶段的重点工作之一，是避免电子政务重复建设、发挥综合效益的有效手段。要围绕解决经济和社会发展的重点难点问题，优先推进经济运行、财政管理、综合治税、强农惠农、城市管理、国土管理、住房管理、应急指挥、信用监管等一批重要协同业务信息化应用；同时还要加大行业与地方应用发展的条块结合统筹力度，努力构建基础统一与应用协同的电子政务应用整体发展格局，进一步提高电子政务的经济和社会效益。

四要强化政务信息资源开发利用。信息资源开发利用是推进电子政务的主线，是深化电子政务应用取得实效的关键，是最基础、难度最大、最关键的工作，也是当前电子政务工作最为突出的薄弱环节。因此，首先要大力推进基础信息资源建设，完善基础信息资源体系，动态完善地理、人口、法人、金融、税收、统计等基础信息资源。其次要围绕促进经济、社会、民生等领域需要，建设重要领域信息资源库。此外，还要积极推进跨地区、跨部门、跨层级信息共享，丰富信息共享内容，扩大信息共享覆盖面，特别是推进地理、人口、法人、金融、税收、统计等基础信息资源共享，推进宏观经济、财政、国土、投资、工业经济、科技创新、贸易、房地产、现代农业等宏观调控信息共享，推进食品药品监管、环境保护、公共安全、流动人口、安全生产监管、质量监管、社会信用、城镇综合管理等社会管理信息共享，推进劳动就业、教育、文化、社会保障、医疗卫生、社会救助等公共服务信息共享，提高信息共享使用成效。《规划》要求“十二五”期间，县级以上政府主要业务信息共享率平均达到或超过50%。

（三）转变电子政务服务方式

电子政务发展，服务是宗旨。转变电子政务服务方式，就是实现服务整体化，把以人为本和构建和谐社会作为电子政务发展的出发点和落脚点。因此，电子政务要以服务社会公众为中心，围绕解决经济社会重大问题和突出矛盾，把保障和改善民生、促进社会和谐稳定、保持经济平稳较快发展作为电子政务发展重点，加快电子政务服务向基层延伸，提升服务效率和质量，使电子政务惠及全民。

一要强化面向民生的电子政务服务。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出要“坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化”。“十二五”期间，要加快推进电子政务在劳动就业、社会保障、医疗卫生、教育、文化等民生领域的应用服务，促进基本公共服务体系建设。《规划》要求“十二五”期间，县级以上政府社会管理和服务电子政务覆盖率平均达到或超过70 %。

二是加强面向县级和基层政府的电子政务服务。县级和基层政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由县级和基层政府做出，直接面向群众的政务服务大多数由县级及以下政府提供。利用信息化手段推进县级和基层电子政务服务，对于推进县级和基层服务型政府建设具有重要意义。基层电子政务工作头绪多，覆盖面广，各地基础条件、发展模式差别大，需要抓住对全局具有重大带动作用的关键环节和重点领域，务实推进。“十二五”期间，应重点依托县级政府电子政务公共基础设施，开展民政、计生、劳动、教育、卫生、公安、农业等政务服务，加快推进政务服务应用向乡镇（街道）和社区（行政村）延伸。不断增加服务内容，扩大服务范围，开展“一站式”服务，为社会公众提供方便优质、多方式全方位的服务。《规划》要求“十二五”期间，县级以下街道（乡镇）和社区（行政村）的政务服务事项电子政务覆盖率平均分别达到或超过50%、30%。

三要加强面向社会管理的电子政务服务。随着各级政府信息化应用的深入，电子政务在创新社会管理、协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面发挥作用越来越明显。“十二五”期间，要以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，深化电子政务在实有人口和流动人口管理、公共安全、食品药品安全监管、安全生产监管、应急处置、非公有制经济组织和社会组织管理、生态环境保护、信息网络管理等社会管理领域的应用，加大城镇社会管理电子政务应用推进力度，进一步创新管理模式，不断提高社会管理科学化水平。

四要强化政务网站服务。目前，中央和省、地市级政府网站基本普及，政府网站已经成为党和政府服务社会公众、沟通社情民意的重要渠道。“十二五”期间，各地各部门要继续加强政府网站建设与管理工作，要把政府网站工作的重心放在政府信息公开、网上办事、政民互动三个环节，加大信息公开力度，增强办事服务能力，推动政民互动取得实效。同时，加强政府网站服务保障和运行维护保障，开展网站服务绩效评估，大力提高政府网站服务能力。

（四）转变电子政务管理方式

电子政务发展，管理是保障。转变电子政务管理方式，就是顺应发展形势需要，坚持创新发展和加强管理的有机统一，进一步健全管理体制机制，要坚持统筹规划，抓好顶层设计，统筹协调电子政务科学发展。

一要开展电子政务顶层设计。要加快开展国家电子政务顶层设计，统筹电子政务发展中整体与局部、行业与地方、建设与应用、统一与分散、管理与服务的关系，统筹推进电子政务全面协调发展。《规划》要求，“十二五”期间，电子政务顶层设计全面推进，符合科学发展的电子政务工作体制和机制不断完善，统筹协调能力不断提高。

二要完善电子政务体制机制。要加强国家级电子政务部际统筹协同工作制度建设，建立健全部门协同工作机制，不断完善在统筹规划、顶层设计指导下的各司其职、各负其责、相互配合的工作体系和机制。同时，在电子政务法规制度、标准规范建设方面，《规划》也都作出了详细说明。

三要落实电子政务资金保障。要研究完善适应我国实际情况的电子政务资金投入和管理办法，实现集中统一、高效、低成本的管理制度。强调要推进公共基础设施统建共用和统一运维服务的集中投入，明确提出要保障电子政务系统运维经费。考虑到地区经济发展水平差异，国家加大中西部地区电子政务建设转移支付力度，地方财政要加大对贫困地区电子政务建设的转移支付力度。

四要强化电子政务人才队伍建设。电子政务工作人员的能力和水平，很大程度上影响一个地区、一个部门电子政务发展的水平。要建设一支规模适当、结构合理、德才兼备、符合不同层次需要的高素质、职业化电子政务管理和服务队伍，结合实际组织开展培训工作，不断提升业务部门工作人员电子政务应用能力，不断提高专业技术人员政务服务能力。

“十二五”期间乃至未来较长一段时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是我国电子政务发展的重要机遇期。经济社会发展需求和技术创新为国家电子政务发展提供了难得的历史机遇，加强行政管理体制改革和服务型政府建设对电子政务提出了更高的要求，必须继续坚持以科学发展观为指导，科学判断和准确把握发展趋势，努力转变电子政务发展方式，大力推进国家电子政务持续健康发展。

作者：

于施洋 国家信息中心信息化研究部副主任，副研究员，博士

杨道玲 国家信息中心信息化研究部副研究员，博士